Институт общественного контроля в России как инструмент централизации системы публичного управления в период проведения СВО

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Нагайцев Виктор Валентинович ORCID: 0000-0003-0231-8592 кандидат социологических наук заведующий кафедрой, доцент, кафедра социологии и конфликтологии, Алтайский государственный университет 656049, Россия, Алтайский край, г. Барнаул, проспект Ленина, 61 Nagaitsev Viktor Valentinovich PhD in Sociology Head of the Department, Associate Professor, Department of Sociology and Conflictology, Altai State University 656049, Russia, Altai Territory, Barnaul, Lenin Avenue, 61 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти в период (и в связи) с проведением Российской Федерацией специальной военной операции широко исследуются в работах А. М. Богачева, ^{[2, с. 44-52]} В. О. Векшина, ^{[3, с. 111-122]} Л. А. Спектор, ^{[5, с. 186-188]} Л. Л. Грищенко, ^{[10, с. 183-189]} К. Е. Косыгиной, ^{[14, с. 199-218]} С. И. Морозова, ^{[16, с. 16-28]} А. Ю. Пинчук, ^{[17, с. 28-39]} М. А. Плотниковой, ^{[18, с. 18-27]} П. Я. Фельдмана, ^{[20, с. 599-607]} Д. Л. Цыбакова, ^{[22, с. 80-95; 23, с. 113-123]} а также ряда иных авторов. Особый интерес представляют работы М. К. Арчакова, ^{[1, с. 12-19]} А. Д. Малютина, ^{[6, с. 194-196]} М. А. Журавлевой, ^{[11, с. 88-93]} С. Заполева, ^{[13, с. 8-9]} А. С. Семченкова, ^{[19, с. 87-99]} Р. Филевского, ^{[21, с. 19-20]} посвященные анализу внутренних и внешних угроз, подрывающих эффективность функционирования системы публичного управления в России. При этом, особую актуальность приобретают научно-практические исследования, посвященные анализу роли и влияния институтов гражданского общества на процессы централизации системы публичного управления в Российской Федерации. В этой связи, целью настоящей научной работы выступает изучение основных проблем и перспектив использования института общественного контроля в качестве инструмента, противодействующего ослаблению и децентрализации системы публичного управления в России (с разработкой и обоснованием системы мероприятий по разрешению указанных проблем).

Основной текст.

События последних лет, связанные с интенсивным развязыванием странами Запада военно-политических конфликтов по всему миру, показали, что существование и развитие любого независимого государства невозможно без построения и функционирования эффективной централизованной системы публичного управления. В свою очередь, данная система не жизнеспособна без поддержки всего народа, либо его большинства. Особенно это актуально в Российской Федерации, Конституция которой закрепила правовой статус многонационального народа страны как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность многочисленных органов государственной власти и органов местного самоуправления).

Система публичного управления в России в настоящее время (в период проведения специальной военной операции, начиная с 2022 года), с одной стороны, испытывает системное негативное внешнее воздействие со стороны враждебных иностранных государств, их коалиций, а с другой стороны, проходит испытание на прочность в силу чрезвычайных нагрузок как на экономику страны (включая военно-промышленный комплекс), так и на российское общество.

В этой связи, представляет особенный интерес анализ основных направлений использования института общественного контроля в качестве инструмента централизации системы публичного управления в Российской Федерации.

Каким же образом институт общественного контроля может повлиять на упрочение и оптимизацию системы публичного управления в России?

Во-первых, система субъектов общественного контроля пронизывает всю толщу общественных отношений в Российской Федерации. В нее вовлечены как общественные палаты и советы, так и многочисленные общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Кроме того, законодательство об общественном контроле, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривает возможность непосредственного участия граждан Российской Федерации в организации и проведении мероприятий общественного контроля.

Во-вторых, субъекты общественного контроля могут осуществлять общественный контроль в режиме реального времени в любой географической точке страны в отношении любых объектов общественного контроля. Это позволяет им оперативно выявлять любые нарушения действующего законодательства, прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В-третьих, субъекты общественного контроля за счет задействования значительного количества граждан при организации и проведении мероприятий общественного контроля могут осуществлять контроль в том числе и за юридическими лицами, которые могут использоваться как силами деструктивной оппозиции, так и спецслужбами зарубежных государств для подрыва эффективной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В-четвертых, субъекты общественного контроля, в связи с тем, что в числе их представителей много граждан Российской Федерации, обладающих специальными знаниями, в том числе, в области современных информационных коммуникационных технологий могут в режиме реально времени отслеживать любые попытки использования данных технологий третьими лицами для подрыва, например, национальной безопасности и обороноспособности страны. Тем более, что указанные риски, по мнению ряда источников, растут практически в геометрической прогрессии (при этом, процессы подрыва эффективности централизованной системы публичного управления в Российской Федерации активно управляются спецслужбами иностранных государств). ^[12]

В-пятых, в связи с тем, что в период проведения специальной военной операции в Российской Федерации, по мнению ряда авторов, подверглась серьезной коррекции виртуальная публичная сфера, ^{[15, с. 20-32]} при которой были ограничены на территории России определенные информационные ресурсы в сети «Интернет», информация органов публичной власти подвергается явной и скрытой цензуре, роль института общественного контроля возрастает, так как именно посредством функционирования данного института гражданского общества народ страны может быть уверен, что от него не будет скрыта информация, влияющая на закрепление, реализацию, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также прав и законных интересов многочисленных общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В-шестых, в период проведения специальной военной операции были подвергнуты ограничениям и определенные категории прав граждан (например, их право на свободу передвижения по территории Российской Федерации). Кроме того, на ряд категорий граждан страны были возложены определенные обязанности (в частности, по призыву в ходе мобилизации на военную службу). Представляется, что данные процессы должны проходить под пристальным контролем со стороны различных институтов гражданского общества, прежде всего, - субъектов общественного контроля.

В-седьмых, важное значение в период проведения специальной военной операции приобрел и контроль со стороны гражданского общества эффективности функционирования различных органов публичной власти, оперативности выполнению ими поручений Президента Российской Федерации, связанных с централизацией системы публичного управления, усилением работы военно-промышленного комплекса и т.п.

Однако, организация и функционирование субъектов общественного контроля в качестве эффективного инструмента воздействия на систему публичного управления в России в целях ее оптимизации в условиях проведения специальной военной операции связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

1) Достаточно серьезной проблемой выступает то обстоятельство, что институт общественного контроля никак не закреплен в Конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» был принят уже почти 10 лет назад, но в Основной закон страны не были внесены изменения, формализующие его. Это создает ряд трудностей. С одной стороны, это снижает его авторитет и значимость в глазах как рядовых граждан страны, так и многочисленных государственных и муниципальных служащих. С другой стороны, субъекты общественного контроля наделены полномочиями осуществлять мероприятия общественного контроля в отношении органов публичной власти, чей статус и полномочия формализованы в Конституции Российской Федерации (например, Президента Российской Федерации), но при этом сами в ней не упомянуты. Кроме того, действующее законодательство, регулирующее вопросы, связанные с военным и чрезвычайным положением, как правило, имеет статус федеральных конституционных законов, и, следовательно, возможности и права субъектов общественного контроля по организации и проведению мероприятий общественного контроля, например, в зоне специальной военной операции, носят несколько дискуссионный характер. В этой связи, представляется необходимым в кратчайшие сроки инкорпорировать в Конституцию Российской Федерации положения, закрепляющие понятие общественного контроля, основные принципы, формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, перечень их объектов и субъектов (либо основных признаков, их идентифицирующих), а также механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти в стране, особенно в период действия режимов специальной военной операции, военного и чрезвычайного положения. Это позволит избежать различных упомянутых ранее правовых коллизий.

2) Весьма существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» был исключен целый ряд объектов общественного контроля, например, деятельность в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, деятельность полиции, органов следствия, прокуратуры и судов и т.п. Это решение было обосновано тем, что данные объекты общественного контроля (возможность и порядок осуществления в отношении них мероприятий общественного контроля) будут урегулированы отдельными федеральными законами, большинство из которых на сегодняшний день не были приняты.

Таким образом, субъекты общественного контроля, по сути, лишены возможности организации и осуществления общественного контроля в отношении значительной части объектов общественного контроля, которые имеют исключительную важной в период проведения специальной военной операции (в частности, Вооруженных сил Российской Федерации, военных и гражданских судов, органов прокуратуры и т.п.).

В этой связи, представляется необходимым дополнить законодательство об общественном контроле отдельными федеральными законами, посвященными организации и осуществлению общественного контроля в отношении объектов общественного контроля, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Кроме того, соответствующие нормы об организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в период действия режимов военного и чрезвычайного положения следует внести в соответствующие федеральные конституционные и федеральные законы, которыми регулируется действие данных режимов, либо деятельность органов публичной власти, участвующих в их инициировании, организации, проведении, прекращении и т.п.

3) Достаточно серьезной проблемой выступает то обстоятельство, что у субъектов общественного контроля в Российской Федерации, по сути, отсутствуют реальные полномочия. Имеющие полномочия носят в большинстве случаев рекомендательный, вспомогательный характер. В крайнем случае, субъекты общественного контроля по результатам проведенных мероприятий общественного контроля могут обращаться с соответствующими материалами и документами в органы публичной власти, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, реализующие на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, чья деятельность, акты и решения были объектами общественного контроля, в вышестоящие органы публичной власти, осуществляющие в отношении вышеназванных органов публичной власти, иных органов и организаций контрольные полномочия, в правоохранительные органы, либо непосредственно в суды за защитой прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Для разрешения указанной проблемы представляется необходимым поручить Общественной палате Российской Федерации разработать систему изменений и дополнений в законодательство об общественном контроле в части закрепления за его субъектами системы реальных полномочий. Например, субъектам общественного контроля следует предоставить полномочия по временному приостановлению действия подзаконных нормативно-правовых актов, иных документов, изданных объектами общественного контроля (до решения данного вопроса по существу соответствующим судом), если имеются основания считать, что данные подзаконные нормативно-правовые акты и документы нарушают конституционные права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Кроме того, следует разработать систему дополнительных полномочий субъектов общественного контроля в период действия режимов военного и чрезвычайного положения, а также в зоне проведения специальной военной операции. В частности, субъекты общественного контроля следует наделить полномочиями по организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений любых юридических лиц, находящихся в зоне специальной военной операции.

Данные полномочия должны быть подчинены главным целям: повышению эффективности и результативности организации и деятельности органов публичной власти и иных объектов общественного контроля; централизации системы публичного управления в целом; минимизации рисков нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

4) Весьма существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что в российской научной правовой доктрине и законодательстве, по сути, не разработаны специальные формы, методы и виды мероприятий общественного контроля в условиях военных и чрезвычайных ситуаций, а также при проведении специальной военной операции. Это существенно затрудняет работу субъектов общественного контроля по организации и проведению мероприятий общественного контроля в таких условиях.

Для разрешения указанной проблемы следует поручить Общественной палате Российской Федерации и Правительству Российской Федерации организовать проведения соответствующих научно-практических изысканий с целью разработки и принятия изменений и дополнений в законодательство об общественном контроле, которые позволят использовать данный институт гражданского общества в качестве инструмента по централизации системы публичного управления в период проведения специальной военной операции.

Кроме того, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[7, с. 127-130; 8, с. 199-202; 9, с. 196-200]} следует закрепить на законодательном уровне критерии эффективности организации и деятельности субъектов общественного контроля, увязав объемы их финансирования из бюджетов всех уровней с конкретными показателями эффективности.

5) Достаточно серьезной проблемой выступает то обстоятельство, что уголовном и административном законодательстве не разработаны меры правовой ответственности за действия, препятствующие законной деятельности субъектов общественного контроля. В этой связи, следует разработать и закрепить в УК РФ и КоАП РФ новые уголовно-правовые и административно-правовые составы, предусматривающие меры повышенной ответственности за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля, например, в период действия режимов военного и чрезвычайного положения, в период действия специальной военной операции.

6) Весьма существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что у представителей существующих субъектов общественного контроля, как правило, отсутствует опыт работы в условиях действия режимов военного и чрезвычайного положения, в период действия специальной военной операции. В этой связи, данная проблема может быть решена, например, путем создания специфических видов субъектов общественного контроля, которые могут эффективно организовывать и проводить мероприятия общественного контроля в условиях действия режимов военного и чрезвычайного положения, в период действия специальной военной операции. В частности, возможно создание и чрезвычайных субъектов общественного контроля, период деятельности которых будет ограничен времен действия военного или чрезвычайного положения, периодом проведения специальной военной операции. Данные субъекты общественного контроля должны быть федерального уровня, а в их создании (организации, комплектовании состава членов) должны принимать участие федеральные общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации с филиальной сетью по всей стране, а также Общественная палата Российской Федерации. Как вариант, в создании данных субъектов общественного контроля должны принимать участие палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

7) Достаточно серьезной проблемой выступает то обстоятельство, что в России слабо используется положительный зарубежный и советский опыт функционирования института контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти. Так, например, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, в Российской Федерации недостаточно используются субъектами общественного контроля современные информационно-коммуникационные технологии. ^{[4, с. 76-79]} Разрешение данной проблемы можно путем кооперации усилий Общественной палаты Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (посредством разработки и принятия системы федеральных программ, направленных на укрепление материально-технической, организационно-правовой, финансовой базы субъектов общественного контроля, а также внедрение в практику их деятельности современных информационно-коммуникационных технологий).

Заключение.

В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Сохранение и развитие российской государственности в условиях негативного внешнего воздействия со стороны враждебных иностранных государств и их коалиций напрямую зависит от эффективности и степени централизации системы публичного управления в стране, а также уровня поддержки населением России аппарата публичной власти.

2. В этих условиях возрастает роль института общественного контроля как эффективного инструмента централизации системы публичного управления в период проведения специальной военной операции.

3. Однако, организация и функционирование субъектов общественного контроля в качестве эффективного инструмента воздействия на систему публичного управления в России в целях ее оптимизации в условиях проведения специальной военной операции сопряжены с рядом проблем: не закрепленностью данного института в Основном законе страны; исключением ряда объектов из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ»; отсутствием у субъектов общественного контроля реальных полномочий; не разработанностью в научной правовой доктрине и законодательстве специальных форм, методов и видов мероприятий общественного контроля в условиях военных и чрезвычайных ситуаций; не разработанностью повышенных мер правовой ответственности за действия, препятствующие законной деятельности субъектов общественного контроля; отсутствием специфических видов субъектов общественного контроля с опытом работы в условиях специальной военной операции; не достаточным использованием в работе субъектов общественного контроля в условиях проведения специальной военной операции положительного зарубежного и советского опыта контроля общества за аппаратом публичной власти.

4. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, в числе которых можно выделить: формализацию института общественного контроля в Основном законе страны; принятие системы федеральных законов, регулирующих организацию и осуществление общественного контроля в отношении объектов общественного контроля, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; расширение системы полномочий субъектов общественного контроля; закрепление системы мер повышенной правовой ответственности за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля (особенно в период проведения специальной военной операции); разработку в научной правовой доктрине и законодательстве специальных форм, методов и видов мероприятий общественного контроля в период действия чрезвычайного и военного положения, в период проведения специальной военной операции; создание специфических субъектов общественного контроля, уполномоченных организовывать и проводить мероприятия общественного контроля в период действия чрезвычайного и военного положения, в период проведения специальной военной операции; анализа, адаптации и внедрения в работу субъектов общественного контроля в условиях проведения специальной военной операции положительного зарубежного и советского опыта контроля общества за аппаратом публичной власти.