Поведенческий надзор Банка России за деятельностью микрофинансовых организаций по предоставлению займов

Агафонов Матвей Николаевич аспирант, кафедра финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой, ФГБОУ ВО "Саратовская государственная юридическая академия" 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104 Agafonov Matvei Nikolaevich Postgraduate student of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva, Saratov State Law Academy 410056, Russia, Saratov region, Saratov, Chernyshevsky str., 104 agaphonow@vk.com

В 2023 году исполнилось десять лет с момента объединения надзорных полномочий на финансовом рынке и их передачи Банку России. После этого момента Банк России осуществляет регулирование деятельности в том числе микрофинансовых организаций (далее по тексту – МФО), а также надзор за соблюдением такими организациями требований действующего законодательства, что закреплено в п. 2 ст. 14 Федерального закона от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее по тексту – Закон № 151-ФЗ).

Положительный эффект данного шага, проявившийся, по мнению отдельных ученых, в упорядочении деятельности МФО ^{[1, с. 102]} и уменьшении количества недобросовестных участников на рынке ^{[2, с. 58]}, можно связать в том числе с внедрением Банком России нового вида надзора на финансовом рынке – поведенческого надзора. Как указывает сам мегарегулятор, под этим видом надзора понимается «деятельность Банка России, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав потребителей финансовых услуг» ^[3]. Его появление было связано с необходимостью обеспечения защиты прав потребителей в том числе услуг МФО, являющейся одной из целей регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями в соответствии со ст. 76.1 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее по тексту – Закон № 86-ФЗ).

Анализ программных актов Банка России, таких как «Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации» за соответствующие периоды, показывает, что мегарегулятор последовательно развивает позицию, согласно которой для развития финансового сектора важно не только соблюдение поднадзорными организациями нормативов и требований, предусмотренных для их устойчивого функционирования, но и надлежащее взаимодействие таких компаний с клиентами как один из аспектов защиты прав потребителей финансовых услуг.

Соответствующие нормы, направленные на регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг, А. В. Чирков выделяет в отдельную группу в рамках непруденциального регулирования, которое, в свою очередь имеет целью управление индивидуальными (в противовес системным) рисками в конкретной организации ^{[4, с. 73]}. По мнению автора, к ним относятся нормы, которые регулируют общественные отношения между МФО и потребителем ее финансовых услуг в целях защиты прав и законных интересов последнего.

Соблюдение финансовой организацией правовых норм поведенческого регулирования как предмет надзорной деятельности позволяет выделить отдельный вид надзора – поведенческий надзор ^{[4, с. 68-69]}. Кроме того, как указывают И. В. Михеева и Е. А. Долкова, поведенческий надзор позволяет выявить применение в деятельности участников финансового рынка ненадлежащих практик и их устранение ^{[5, с. 320]}. Банк России, как правило, использует в этой связи термин «недобросовестное поведение» как обобщающий различные недобросовестные практики ^[6]. На официальном сайте мегарегулятора регулярно публикуется информация о практиках, которые он относит к недобросовестным и ущемляющим права и законные интересы потребителя ^[7].

В науке уже формируется представление о поведенческом надзоре Банка России как о предмете научных исследований, что находит отражение в работах Е. А. Долковой, Ю. А. Кузнецовой, А. С. Литовко, В. Ю. Миронова, И. В. Михеевой, Л. В. Санниковой, А. А. Ситника, В. В. Чистюхина ^{[5, 8-14]}. При этом следует отметить, что в силу построения системы терминов и определений, связанных с правовым регулированием на финансовом рынке, одновременно с возникновением и развитием новых финансовых институтов далеко не всегда законодатель своевременно вводит на уровне правовых актов единые для всех участников соответствующих правоотношений понятия и определения. В частности, появление в надзорной деятельности Банка России аспектов, связанных со взаимодействием между финансовыми организациями и потребителями финансовых услуг, а также с учетом поведенческих рисков, и последующее формирование по сути отдельного вида данной деятельности мегарегулятора было осуществлено без закрепления понятия «поведенческий надзор» на уровне закона или иных нормативно-правовых актов. Следовательно, можно говорить о том, что правовое понятие поведенческого надзора до настоящего времени отсутствует. Вместе с тем, формирующееся в научной литературе представление о поведенческом надзоре как об отдельном виде надзора актуализирует вопрос о его дефиниции и отличительных свойствах.

Отсутствие легального определения создает препятствия к формированию единого подхода к изучению поведенческого надзора в науке. В частности, исследуя его с позиций финансового и административного права, авторы предлагают формулировки, отражающие лишь часть свойств данного вида надзора. Нельзя не согласиться с А. С. Литовко, который в качестве цели поведенческого надзора определяет «недопущение реализации участниками рынка недобросовестных поведенческих практик» ^[10]. В то же время следует отметить, что соблюдение требований ряда нормативных актов, регулирующих отношения финансовых организаций с потребителем их услуг, также входит в периметр данного вида надзора. Это является существенной характеристикой поведенческого надзора и должно быть отражено в его дефиниции.

Принимая во внимание изложенное и учитывая обозначенный выше предмет поведенческого надзора, а также состав участников соответствующих отношений (Банк России и поднадзорные ему МФО), в настоящей работе под поведенческим надзором за деятельностью МФО будет пониматься вид контрольно-надзорной деятельности мегарегулятора на финансовом рынке, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона и недобросовестных практик при взаимодействии МФО с потребителями их финансовых услуг.

Поскольку в настоящее время в научных работах не представлено последовательного и детального исследования поведенческого надзора за МФО, представляется актуальным осветить вопросы, связанные с его периметром, особенностями и результатами применения. Анализ годовых отчетов Банка России за последние пять лет демонстрирует, что поведенческий надзор в секторе микрофинансирования реализуется прежде всего в отношении деятельности МФО по предоставлению займов. Рассматривая поведенческий надзор как один из видов контрольно-надзорной деятельности мегарегулятора, следует отметить, что соответствующие его полномочия предусмотрены ч. 2 ст. 14 Закона № 151-ФЗ, согласно которой Банк России осуществляет надзор за соблюдением МФО требований указанного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, нормативных актов Банка России. Поскольку указанная норма не содержит определенного перечня нормативных актов, за соблюдением которых осуществляется надзор, необходимо остановиться более подробно на предмете поведенческого надзора за деятельностью МФО по предоставлению займов.

Среди федеральных законов, за соблюдением которых осуществляется данный надзор, помимо Закона № 151-ФЗ, необходимо выделить Федеральный закон от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» (далее по тексту – Закон № 353-ФЗ). В частности, предметом поведенческого надзора является соблюдение требований данного закона к информированию потребителя об условиях заключаемого договора займа, в том числе размеру процентной ставки по договору (ст. 5), обязательное оформления согласия заемщика на предоставление ему платных дополнительных услуг (ст. 7). Одновременно поведенческий надзор направлен на выявление недобросовестных практик, которые МФО реализуют при формальном соблюдении Закона № 353-ФЗ.

Банк России приводит на официальном сайте следующий пример такой практики: «На одном из этапов оформления онлайн-займа заемщику-физическому лицу предлагается выразить согласие или отказ от дополнительной платной услуги путем нажатия кнопок “Подписать договор” / “Отказаться от заявки”. Такие формулировки могут создать у заемщика ложное впечатление о том, что на этом этапе он принимает решение относительно договора займа, а не дополнительной услуги» ^[15]. При этом в соответствии с требованиями Закона № 353-ФЗ согласие заемщика на получение платной дополнительной услуги имеется, но получено оно в результате недобросовестного информирования, которое Банк России определяет как «искажение и/или представление клиенту неполной информации о финансовом продукте (услуге)» ^[6]. В подобных ситуациях регулятор рекомендует размещать необходимые сведения в надлежащей форме на том этапе заключения договора займа, на котором потребитель фактически может самостоятельно определить свое согласие или несогласие с дополнительной услугой ^[16].

Следует отметить, что помимо мер реактивного поведенческого надзора, применяемых по итогам рассмотрения жалобы на конкретную организацию, Банк России может выявлять недобросовестные практики на основе анализа информации и из иных источников с целью предотвращения возможного нарушения прав потребителя ^[17]. В первом случае мегарегулятор применяет индивидуальные меры, а во втором реализует меры системного характера, к которым относится направление рекомендаций, связанных с выявленными проблемами, всем участникам сегмента финансового рынка в виде информационного письма.

В качестве примера можно привести рекомендации, направленные по итогам выявления практики «включения в условия договоров потребительского кредита (займа) положений, ограничивающих право заемщика на свободный выбор страховщика при страховании жизни, здоровья или иного страхового интереса заемщика в целях обеспечения исполнения обязательств по договору потребительского кредита (займа)» ^[18]. Информационные письма могут также содержать позицию регулятора относительно правомерности определенных действий поднадзорных организаций. Так, Информационным письмом от 21.08.2020 № ИН-015-59/123, которое было направлено в том числе в адрес МФО, Банк России обратил внимание, что неправомерными являются такие случаи, когда заемщики вразрез с положениями Закона № 353-ФЗ не имеют выбора или не могут повлиять на условие договора, позволяющее запретить уступку прав (требований) третьим лицам ^[19].

Помимо этого, при выявлении в ходе поведенческого надзора в деятельности поднадзорных организаций, в том числе микрофинансовых, недобросовестных практик Банк России направляет соответствующие письма в адрес саморегулируемых организаций (далее по тексту – СРО), членами которых являются данные МФО. Примером может служить письмо № 59-3-2/42061 от 27.09.2022 «О предустановленных согласиях и недобросовестных маркетинговых практиках», которое было направлено для учета в деятельности и с целью доведения позиции регулятора до сведения МФО – членов СРО, а также для формирования единообразной практики на финансовом рынке ^[20].

Результаты поведенческого надзора ежегодно отражаются в годовых отчетах Банка России. К ним относятся следующие: изменение внутренних процедур/документов организации; возврат средств потребителям; корректировка кредитной истории; корректировка полной стоимости кредита и иных условий договора; адресные рекомендации; изменение программно-технических средств и корректировка сайтов МФО ^[17]. В качестве наиболее строгой меры в некоторых случаях может быть вынесено соответствующее решение об исключении компании из государственного реестра согласно п. 1 ч. 1.1. ст. 7 Закона № 151-ФЗ.

Характеризуя развитие поведенческого надзора за деятельностью МФО, следует отметить следующее. Один из векторов развития реактивного надзора, обозначенный мегарегулятором в Докладе для общественных консультаций 2018 года, был связан с решением сформулированной в данном докладе задачи – «совершенствования законодательства Российской Федерации в части определения надзорных полномочий в отношении мелких участников рынка со стороны СРО с развитием регулятивной базы, позволяющей СРО полноценно осуществлять полномочия по контролю за такими участниками рынка с возможностью применения соответствующих мер ответственности» ^[21]. Соответствующие критерии для разграничения надзорных полномочий на микрофинансовом рынке были установлены Банком России в 2021 году ^[22].

Вместе с тем приоритет в развитии поведенческого надзора отдается мегарегулятором превентивному надзору с учетом тренда на развитие дистанционных каналов коммуникации и инструментов, позволяющих выявлять и оценивать потребительские риски при оказании финансовых услуг поднадзорными организациями, а также применение системного подхода, предполагающего интеграцию надзорной деятельности с консультативной ^{[23, с. 36]}. В данном контексте представляется важным утверждение Н. В. Неверовой: «Сотрудничество Банка России с участниками финансового рынка, информационная открытость Банка России как регулятора, служит достижению целей развития финансового рынка, принятия наиболее эффективных и выверенных решений Банком России» ^{[24, с. 161]}.

Подводя некоторые итоги применения мегарегулятором нового вида надзора, следует согласиться с Е. Ю. Князевой ^{[25, с. 192]}, которая отмечает эффективность поведенческого надзора в противодействии мисселингу, навязыванию потребителю ненужных ему дополнительных услуг в момент получения кредита, умышленному введению потребителя финансовых услуг в заблуждение и др. Эта оценка применима и к результатам поведенческого надзора за деятельностью МФО.

В частности, в начале 2019 года Банком России впервые были исключены из государственного реестра МФО две компании за нарушения, выявленные в рамках поведенческого надзора ^{[26, 27]}. В дальнейшем по результатам осуществления данного вида надзора были обнаружены неформальные группы взаимосвязанных финансовых организаций, деятельность которых характеризовалась преемственностью нарушений и недобросовестных практик компаний, уже исключенных за подобные деяния из государственного реестра МФО. Данный факт послужил причиной уведомления мегарегулятором таких компаний о намерении принимать соответствующие меры для исключения подобных практик, вплоть до вывода с рынка ^[28].

Отдельного внимания заслуживает проблема правового регулирования осуществления поведенческого надзора. Так, наличие общих надзорных полномочий мегарегулятора закреплено в ряде нормативно-правовых актов, упомянутых ранее. Однако для поведенческого надзора за деятельностью поднадзорных организаций, в том числе микрофинансовых, как отдельного вида надзора характерны указанные выше особенности, которые до настоящего времени не нашли непосредственного отражения на уровне законов. Раскрытие термина «поведенческий надзор», а также общих положений, связанных с его осуществлением, в настоящий момент имеет место только на уровне актов Банка России, например, таких программных актах, как «Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации», публикуемых мегарегулятором.

Если при закреплении методологии осуществления поведенческого надзора Банком России такой подход является оправданным, то в случае решения вопроса о единой для всех субъектов дефиниции поведенческого надзора, его субъектов и перечня применяемых процедур, возможности применения в конкретных секторах финансового рынка, в том числе в отношении деятельности МФО по предоставлению займов, представляется более рациональным осуществить это на уровне федерального законодательства, а именно путем внесения изменений в положения главы X.1. Закона № 86-ФЗ «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков», поскольку в настоящий момент надзор Банка России за МФО регламентирован в том числе в соответствии с данной главой.

Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод о том, что поведенческий надзор мегарегулятора за деятельностью МФО стал эффективным инструментом для достижения законодательно установленной цели надзора, а именно защиты прав потребителей финансовых услуг. В то же время соответствующее правовое регулирование данной деятельности Банка России нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.