Общественные советы при Федеральной налоговой службе России и ее территориальных подразделениях: современные проблемы и перспективы развития

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Борисова Анна Анатольевна кандидат педагогических наук доцент, заведующий кафедрой "Гуманитарные и социально-экономические науки", Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет" в г. Таганрог 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109А Borisova Anna Anatol'evna PhD in Pedagogy Associate Professor, Head of the Department of Humanities and Socio-Economic Sciences, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University" in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Поярков Сергей Юрьевич кандидат педагогических наук ученый секретарь, ФГУП "ВНИИ ФТРИ" 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Химзаводская, 48, оф. 4 Poyarkov Sergei Yur'evich PhD in Pedagogy Academic Secretary, All-Russian Scientific Research Institute of Physical-Technical and Radio Technical Measurements 350007, Russia, Krasnodar, Khimzavodskaya Street 48, office #4 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти широко изучены в работах А. В. Чешина, ^{[5, с. 127-130]} Е. Г. Дьяковой, ^{[9, с. 68-77; 10, с. 33-44]} Д. Е. Зайкова, ^{[11, с. 32-39]} М. А. Липчанской, ^{[12, с. 27-30]} В. Ю. Саламатова, ^{[15, с. 58-64]} а также ряда иных авторов. Особое место в исследованиях А. И. Байчуриной, ^{[1, с. 39-41; 2, с. 34-35]} Е. Б. Григорьевой, ^{[8, с. 40-41]} И. О. Подоляк, ^{[14, с. 369-370]} Л. Р. Яковлевой, ^{[16, с. 47-52]} а также некоторых иных ученых, уделяется общественным советам при одном из ключевых федеральных ведомств - Федеральной налоговой службы страны. Однако, доля работ, посвященных анализу современной проблематике функционирования указанной разновидности субъектов общественного контроля, разработке механизма оптимизации их организации и деятельности, не достаточно велика, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, цель которого состоит не только в формализации и анализе основных проблем, препятствующих как развитию института общественного налогового контроля в целом и его субъектов в частности, но и в разработке и обосновании системы мероприятий по разрешению указанных проблем. В качестве задач научного исследования можно выделить: обоснование роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты как конституционных принципов (в частности, народовластия и участия граждан Российской Федерации), так и всей системы прав, свобод человека и гражданина; анализ места и роли общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях в системе субъектов общественного контроля; выявление, формализацию и анализ основных проблем, которые препятствуют развитию как института общественного налогового контроля в целом, так и процессам организации и деятельности вышеназванных его субъектов; разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению. Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере организации и функционирования субъектов общественного контроля в целом и общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях в частности, а предмет научного исследования составляют нормы законодательства об общественном контроле, подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие процессы организации и деятельности вышеназванных его субъектов, материалы российской научной правовой доктрины общественного контроля, документы и материалы, связанные с функционирование различных субъектов общественного контроля в Российской Федерации.

Основной текст.

Существование и развитие России как суверенного и независимого государства во многом обусловлено степенью эффективности организации и деятельности аппарата публичной власти в стране, а также поддержкой его функционирования со стороны многонационального народа Российской Федерации, правовой статус которого закреплен в Конституции страны в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Народ осуществляет свою власть через сложную систему прямых и опосредованных форм народовластия, однако делегированные им аппарату публичной власти властные полномочия нуждаются в постоянном контроле со стороны гражданского общества, во-первых, для того, чтобы органы публичной власти осуществляли реализацию делегированных народом полномочий в интересах всего народа, либо его большинства, во-вторых, чтобы процесс реализации указанных полномочий осуществлялся в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательство, в-третьих, чтобы деятельность органов публичной власти носила эффективный характер, позволяющий обеспечить оптимальное развитие российского общества и государства. В этой связи, конституционные принципы (в частности, народовластия и участия граждан страны в управлении делами государства), а также вся система конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, нуждается в системе юридических гарантий, в которую входит: конституционный запрет под угрозой привлечения к правовой ответственности осуществлять захват власти и незаконное присвоение властных полномочий; наличие различных органов конституционного контроля, важнейшими из которых выступает институты Президента Российской Федерации (как гаранта конституции, а также прав и свобод человека и гражданина) и Конституционного Суда Российской Федерации (как высшего органа конституционного правосудия, являющегося после упразднения института конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и единственным органом публичной власти в данной сфере); наличие закрепленного в Основном законе страны и законодательстве сложного механизма сдержек и противовесов, не позволяющего отдельным органам публичной власти аккумулировать и удерживать властные полномочия без контроля со стороны иных органов публичной власти; наличие системы институтов гражданского общества, важнейшим из которых является общественный контроль, позволяющий гражданам России, а также общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий.

Организация и функционирование института общественного контроля в Российской Федерации связана с многочисленными проблемами, обусловленными, во-первых, относительной «молодостью» данного института гражданского общества, который был формализован в российском законодательстве сравнительно недавно (с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате в Российской Федерации»), хотя и имел предысторию, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[3, с. 186-188; 4, с. 194-196]} в виде достаточно эффективно функционировавшего во времена РСФСР института народного контроля власти, во-вторых, слабым развитием в целом институтов гражданского общества в России, что обусловлено тем, что старые его институты, сформировавшиеся в эпоху СССР были сломаны (например, Коммунистическая партия Советского Союза), либо утратили значимость (профсоюзы), а новые проходят тернистый путь становления и развития, в-третьих, несовершенством законодательства об общественном контроле, в котором имеется значительное число «белых пятен» (например, ряд объектов общественного контроля, которые были выведены из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под предлогом необходимости принятия по ним отдельных федеральных законов, большинство из которых за 10 лет так и не были приняты).

Важнейшей разновидностью объектов общественного контроля выступает деятельность, акты и решения органов публичной власти в стране, в том числе, - ФНС и ее территориальных подразделений.

При данных органах публичной власти были созданы общественные советы, которые являются в соответствии с вышеназванным Федеральным законом разновидностью субъектов общественного контроля. Как справедливо отмечает ряд авторов. Общественные советы при ФНС и его территориальных подразделениях являются одними из самых лучших по качеству научных знаний и авторитету его членов. ^{[13, с. 13]} Действительно, анализ персонального состава членов вышеназванных советов показывает, что среди членов данных субъектов общественного контроля самый высокий процент ученых в области экономики и права, а также профессиональных специалистов в области налогов и налогообложения высочайшего уровня.

При этом, ФНС России выступила одним из первых федеральных ведомств, при которых были созданы общественные советы (первый состав был утвержден еще в 2009 году, задолго до принятия вышеназванного Федерального закона). Ныне действующий совет л утвержден приказом ФНС России от 04.08.2021 № ЕД-7-1/719@ в результате перезагрузки составов общественных советов всех федеральных органов исполнительной власти, инициированной Общественной палатой Российской Федерации.

Данный субъект общественного контроля обладает достаточно сложной структурой, включающей в себя 8 рабочих групп («налоговая культура и грамотность», «право», «регистрация», «цифровые сервисы», «обратная связь», «ОРВ» (по рассмотрению нормативных правовых актов ФНС России, подлежащих оценке регулирующего воздействия), «Отраслевые проекты ФНС и механизмы профилактики налоговых правонарушений», «Медиактивность») и экспертные комиссии.

В свою очередь, на уровне региональных управлений ФНС России также созданы общественные советы. Так, общественный совет при Управлении Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю является постоянно действующим совещательно-консультативным органом, осуществляющим свою деятельность на общественных началах. Он был создан сравнительно недавно, действует на основании Положения об Общественном совете при Управлении утверждено приказом УФНС России по Краснодарскому краю от 13.04.2022 № 01-01/54@, имеет более простую организационную структуру, чем общественный совет при ФНС России (что обусловлены меньших количеством членов данного субъекта общественного контроля). Но это не снижает его эффективности и результативности в рамках имеющихся полномочий.

Представляется, что организация и деятельность общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, определенные трудности в части функционирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти создает то обстоятельство, что институт общественного контроля, в отличие от вышеназванных органов публичной власти, никак не поименован в Конституции Российской Федерации. Возникает парадоксальная ситуация, когда контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти закреплен лишь на уровне Федерального закона. А ведь определенная часть, например, федеральных органов государственной власти в качестве правовой основы своей организации и деятельности имеет либо преимущественно Конституцию страны (например, институт Президента Российской Федерации), либо федеральные конституционные законы (например, Федеральная служба безопасности). Это проблема требует разрешения путем инкорпорирования данного института гражданского общества в Основной закон страны. Аналогичным образом, как мы уже писали в ранее проведенных исследованиях, ^{[3, с. 186-188; 4, с. 194-196]} данная проблема была разрешена во времена СССР относительно института народного контроля власти, положения о котором были размещены не только в Конституции СССР 1977 года, но и во всех конституциях союзных республик в составе СССР (включая – Конституцию РСФСР 1978 года). При этом, союзная и республиканские конституции закрепляли правовые основы взаимодействия органов народного контроля с органами государственного управления, партийным аппаратом КПСС, иными субъектами советского права. Детализирован был и механизм участия органов государственного управления, партийных и общественных организаций в формировании и функционировании органов народного контроля. Таким образом, представляется необходимым детализировать в Конституции Российской Федерации основные принципы, формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, перечень его субъектов и объектов (либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков), механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти и иными его объектами. Это позволит определить основания и пределы организации и осуществления общественного контроля в России, подчеркнет высокий статус и значимость данного института гражданского общества не только в глазах рядовых граждан страны, но и должностных лиц органов публичной власти.

Во-вторых, существенной проблемой в организации и функционировании общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях является и то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не детализирован в Налоговом кодексе Российской Федерации. Вследствие этого деятельность данных субъектов общественного контроля урегулирована лишь Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также подзаконными нормативно-правовыми актами самого ФНС. Это обстоятельство искусственно трансформирует основные цели и задачи деятельности общественных советов при ФНС и ее территориальными подразделениями с контроля за деятельностью, актами и решениями данных органов публичной власти на содействие их деятельности в организации и осуществлении налогового контроля в Российской Федерации. Разрешение данной проблемы видится в дополнении Налогового кодекса страны отдельной главой или группой статей, посвященных закреплению института общественного контроля, детализации механизма его взаимодействия с налоговыми органами власти в стране, определению оснований и пределов организации и осуществления мероприятий налогового контроля в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти.

В-третьих, вышеназванная проблема связана и с другой существенной проблемой, суть которой состоит в степени общественного характера механизма формирования общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях. Прежде всего, вызывает сомнение и то обстоятельство, что положения о данных субъектах общественного контроля утверждаются нормативно-правовыми самой ФНС и ее территориальных подразделений. Представляется, что подобные субъекты общественного контроля при федеральных органах исполнительной власти должны действовать либо на основании типового положения об организации и деятельности субъектов общественного контроля при федеральных органах исполнительной власти, которое должно утверждаться, например, Федеральным законом. Механизм же формирования данных общественных советов должен стать более «общественным», исключающем участие в формировании данных субъектов общественного контроля ФНС и ее территориальных подразделений. А иначе получается абсурдная ситуация, когда объект общественного контроля формирует или участвует в формировании представителей субъекта общественного контроля. Так, например, согласно пункту 3.5 Положения об Общественном совете при УФНС России по Краснодарскому краю от 13.04.2022 № 01-01/54@ персональный состав общественного совета, сформированный из числа кандидатов, отобранных на конкурсной основе, утверждается руководителем соответствующего Управления ФНС России по Краснодарскому краю по согласованию с советом Общественной палаты. Это положение, конечно, соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» и Стандарту деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (далее - Типового положения), утвержденному решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 5 июля 2018 года № 55-С (далее – Стандарт деятельности). Однако, вышеназванные Типовое положение и Стандарт деятельности также требуют оптимизации в части изменения механизма формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В данном механизме органы публичной власти должны участвовать исключительно как согласующая инстанция. Основная роль в формировании данных субъектов общественного контроля должна отводится соответствующим общественным палатам (начиная – с Общественной палаты Российской Федерации), а также многочисленным общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям в сфере деятельности указанной разновидности федеральных органов исполнительной власти.

В-четвертых, существенной проблемой, затрудняющей процессы функционирования общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях, является не разработанность в отечественной научной правовой доктрине специальных форм, методов и видов мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями налоговых органов власти. Разрешение указанной проблемы видится в инициировании Общественной палатой страны дополнительных научно-практических исследований в данной сфере с разработкой системы предложений и рекомендаций по оптимизации налогового законодательства и законодательства об общественном контроле.

В-пятых, ряд проблем и составляет то обстоятельство, что вышеназванные субъекты общественного контроля имеют организационно-имущественной основой своей деятельности помещения, оборудование, средства ЭВМ и т.д. самой ФНС и ее территориальных подразделений, что усиливает их зависимость от ФНС. Разрешение данной проблемы видится в создании при данных субъектах общественного контроля независимой имущественной, организационной базы, например, путем создания государственных бюджетных учреждений «Аппарат общественного совета при ФНС», «Аппарат общественного совета при УФНС субъекта Российской Федерации». Правительству Российской Федерации следует разработать и принять систему федеральных программ, направленных на развитие финансовых и имущественных основ общественного контроля, повышение уровня использования ими современных информационно-коммуникационных технологий. Увеличение финансирования механизма функционирования субъектов общественного контроля, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[6, с. 199-202; 7, с. 196-200]} требует параллельного закрепления системы оценки эффективности и результативности их деятельности, чтобы исключить возможность неэффективного использования данных ресурсов.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Институт общественного контроля занимает важнейшее место в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты как конституционных принципов (в частности, народовластия и участия граждан Российской Федерации), так и всей системы прав, свобод человека и гражданина.

2. Основной разновидностью объектов общественного контроля выступает деятельность, акты и решения органов публичной власти, в том числе, ФНС и ее территориальных подразделений, при которых созданы и функционируют общественные советы.

3. Организация и деятельность общественных советов при ФНС и ее территориальных подразделениях связаны с многочисленными проблемами, в в числе которых можно выделить: отсутствие формализации общественного контроля в Конституции России; не закрепление института общественного контроля в Налоговом кодексе Российской Федерации; «не общественный» механизм формирования данных разновидностей субъектов общественного контроля; слабые полномочия данных субъектов; не разработанность в отечественной научной правовой доктрине специальных форм, методов и видов мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями налоговых органов власти; слабая организационно-техническая и имущественная база вышеназванных субъектов общественного контроля и недостаточное использование ими в работе современных информационно-коммуникационных технологий.

4. Разрешение указанных проблем требует разработки и реализации системы мероприятий, включающих в себя: закрепление в Основном законе страны понятия, принципов, форм и методов общественного контроля, перечня его объектов и субъектов (либо перечня идентифицирующих их признаков); закрепление в Налоговом кодексе Российской Федерации механизма организации и осуществления общественного налогового контроля, а также перечня его субъектов; организацию Общественной палатой страны научно-практических исследований в области общественного налогового контроля; закрепление за общественными советами при ФНС и ее территориальными подразделениями набора реальных полномочий; изменение порядка формирования вышеназванных субъектов общественного контроля; создание специализированной разновидности субъектов общественного налогового контроля (например, общественных налоговых инспекций, к формированию которых следует привлечь общественные палаты соответствующего уровня, а также Федеральное Собрание Российской Федерации, региональные парламенты); разработку и принятие Правительством Российской Федерации системы федеральных программ, направленных на укрепление организационно-технической и имущественной базы субъектов общественного контроля, а также на разработку и внедрение в их деятельность современных информационно-коммуникационных технологий.