Общественный финансовый контроль в России: современные проблемы и пути совершенствования

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Поярков Сергей Юрьевич кандидат педагогических наук ученый секретарь, ФГУП "ВНИИ ФТРИ" 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Химзаводская, 48, оф. 4 Poyarkov Sergei Yur'evich PhD in Pedagogy Academic Secretary, All-Russian Scientific Research Institute of Physical-Technical and Radio Technical Measurements 350007, Russia, Krasnodar, Khimzavodskaya Street 48, office #4 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Борисова Анна Анатольевна кандидат педагогических наук доцент, заведующий кафедрой "Гуманитарные и социально-экономические науки", Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет" в г. Таганрог 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109А Borisova Anna Anatol'evna PhD in Pedagogy Associate Professor, Head of the Department of Humanities and Socio-Economic Sciences, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University" in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления общественного финансового контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах О. В. Бурдоновой, ^{[1, с. 10-14]} Л. В. Давыдовой, ^{[9, с. 36-43]} М. А. Денисова, ^{[10, с. 198-202]} О. С. Забраловой, ^{[11, с. 2-5]} И. А. Карнаух, ^{[12, с. 238-241]} В. В. Кикавец, ^{[13, с. 3-11]} М. А. Косян, ^{[16, с. 148-153; 17, с. 208-211]} М. А. Лапиной, ^{[19, с. 2-6]} И. Г. Львовой, ^{[20, с. 41-44; 21, с. 487-491]} С. М, Мироновой, ^{[24, с. 54-58]} О. А. Черной, ^{[27, с. 329-331]} Н. А. Чертовой, ^{[28, с. 41-44]} Т. К. Широковой, ^{[29, с. 240-244]} а также многих других авторов. Важное значение имеют и работы С. Е. Вородюхина, ^{[3, с. 42-47]} А. Н. Кирпикова, ^{[14, с. 161-164]} И. В. Максимовой, ^{[22, с. 492-507]} Е. Г. Мирошниченко, ^{[25, с. 444-448]} Е. А. Щелкунова, ^{[30, с. 2018-2028]} а также некоторых иных ученых, посвященные использованию института общественного финансового контроля в качестве инструмента борьбы с коррупцией в системе публичного управления. Однако, доля работ, посвященных анализу современных проблем, связанных с организацией и осуществлением мероприятий общественного финансового контроля, представляется недостаточно, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только формализация и анализ современных проблем, препятствующих оптимальной организации и осуществлению мероприятий общественного финансового контроля в Российской Федерации, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства нуждаются в сложной системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты, важнейший из которых выступает институт общественного контроля, позволяющий гражданам России и общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями многочисленных органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий.

Важнейшими разновидностями указанных видов деятельности, выступающих объектами общественного контроля, являются финансовые и связанными с ними вопросы деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, реализующие на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

В этой связи, особую актуальность приобретает анализ важнейшей разновидности общественного контроля - общественного финансового контроля, относительно содержания и пределов которого в отечественной и зарубежной науке нет единого понимания среди ученых. Однако, большинство из них отмечает, с одной стороны, исключительную важность общественного финансового контроля, его первичность по отношению к другим разновидностям общественного контроля, так как большинство общественных отношений возникает и реализовывается в связи с теми или иными материальными ценностями, имеющими стоимостную (финансовую) оценку, а с другой стороны, невозможность эффективной организации и осуществления борьбы с коррупцией в сфере публичного управления и публичных закупок без построения и реализации оптимальной системы общественного финансового контроля.

В целом, можно выделить следующие точки зрения относительно определения понятия и содержания общественного финансового контроля, а также пределов его применения:

Во-первых, ряд авторов относит общественный финансовый контролю к разновидности инструментов государственного финансового контроля, ^{[14, с. 161-164]} инструментов государственного управления, ^{[21, с. 487-491]} который позволяет органам государственного финансового контроля использовать мероприятия общественного финансового контроля в качестве сбора информации об имеющихся нарушениях финансового законодательства. В обоснование данной точки зрения рядом ученых приводится аргумент относительно того, что в качестве основной цели деятельности общественных советов при финорганах зачастую закрепляет содействие органах публичной власти в организации и осуществлении государственного финансового контроля. ^{[26, с. 81]} Однако, данный подход представляется не верным – он лишь отражает то обстоятельство, что в Российской Федерации механизм формирования субъектов общественного контроля закреплен в действующем законодательстве об общественном контроле таким образом, что в нем преимущественно принимают участие органы публичной власти, чья деятельность, акты и решения являются основными же объектами общественного контроля. То есть общественный характер формирования субъектов общественного контроля, на наш взгляд, достаточно сомнителен. Естественно, что у органов государственного финансового контроля и у субъектов общественного финансового контроля цели и задачи в осуществлении соответствующих мероприятий финансового контроля во многом совпадают, будучи направленными на обеспечение соответствия действующему законодательству финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, реализующие на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия. Однако, суть общественного финансового контроля заключается в том, чтобы обеспечить контроль граждан страны (носителей суверенитета и единственных источников власти в стране) над деятельностью, решениями и актами любых органов публичной власти и их должностных лиц, имеющих отношение к финансовой деятельности (например, в ходе организации и проведения закупок продукции для государственных и муниципальных нужд). Если же деятельность субъектов финансового контроля сузить лишь до их содействия в работе органов государственного финансового контроля (с учетом того, что субъекты общественного финансового контроля формируются органами публичной власти), то ни о каком финансовом общественном контроле речи идти не может. По сути, данная деятельность является привлечением общественности к осуществлению государственного финансового контроля и не более того.

Во-вторых, ряд ученых относит общественный финансовый контроль к разновидности мер антикоррупционной политики государства. ^{[17, с. 208-211]} Несомненно, борьба с коррупцией в сфере публичного управления в Российской Федерации не возможна, либо малоэффективна, без налаживания тесной взаимосвязи органов государственного контроля и надзора с многочисленными институтами гражданского общества (в том числе, субъектами общественного контроля). С этой точки зрения, вышеназванная позиция очень актуальна, так как позволяет органам государственного контроля и надзора задействовать многочисленные субъекты общественного контроля, а также участвующих в их мероприятиях граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций. Однако, борьба с коррупцией в финансовой сфере является не единственной и даже не основной целью организации и деятельности субъектов общественного контроля (в отличие например, от охраны, защиты и обеспечения реализации всей системы прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций).

В-третьих, по мнению ряда авторов, институт общественного финансового контроля выступает важным фактором формирования и развития налоговой культуры и правосознания в Российской Федерации. ^{[18, с. 38-45]} Действительно, уровень развития общественного контроля в стране и уровень правовой культуры и правосознания являются взаимозависимыми и взаимообусловленными явлениями. С одной стороны, чем выше уровень правовой (в том числе, налоговой, финансовой) культуры и правосознания у граждан страны, тем большее их число принимают активное участие в мероприятиях общественного контроля, тем самым повышая уровень законности и правопорядка в стране. С другой стороны, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[4, с. 186-188; 5, с. 194-196]} чем более массово и результативно проводятся мероприятия общественного контроля в государстве, тем большее количество граждан страны видит позитивный результат функционирования общественного контроля как инструмента обеспечения реализации, охраны и защиты их прав и свобод, осознавая его практическую ценность в развитии демократии в государстве.

В-четвертых, ряд авторов относит институт общественного финансового контроля к важнейшему показателю развития системы гражданского общества в стране. ^{[28, с. 41-44]} Действительно, в связи с тем, что финансовая деятельность в современном капиталистическом государстве является основой для развития как общества, так и государства, степень организации контроля общества за финансовой деятельностью в государстве напрямую показывает уровень развития системы институтов гражданского общества в стране. Если в государстве не развит или отсутствует институт общественного финансового контроля, то это означает, что гражданское общество не имеет реального влияния на организацию и функционирование системы публичного управления в стране. В этой связи, интересен опыт развития системы социального доверия (социальных рейтингов) в КНР, где система тотального контроля государства над всеми сторонами жизнедеятельности общества в целом, ^{[2, с. 125-142]} а также каждого отдельного гражданина, не сбалансирована возможностью абсолютного контроля общества над системой публичного управления в стране, что в итоге, на наш взгляд, может привести к обратному эффекту - к росту коррупции среди чиновников, прежде всего, имеющих доступ к управлению системой социальных рейтингов.

По нашему мнению, общественный финансовый контроль представляет собой разновидность общественного контроля, суть которого состоит в организации и проведении мероприятий общественного контроля финансовой и связанной с ней иных видов деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Организация и осуществление мероприятий общественного финансового контроля в Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, отсутствие закрепления института общественного контроля в Конституции страны, что снижает его роль и значимость как в глазах рядовых граждан, так и многочисленных государственных и муниципальных служащих. Представляется, что разрешение данной проблемы потребует не только формализации данного института гражданского общества в Основном законе страны, но и закрепления в нем его основных принципов, методов, форм и видов мероприятий, с выделением в качестве одной из основных разновидностей общественного контроля общественного финансового контроля. Необходимо детализировать пределы осуществления общественного финансового контроля, обозначив основы механизма его взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации.

Во-вторых, отсутствие детализации понятия «общественный финансовый контроль» как в законодательстве об общественном контроле, так и в финансовом законодательстве страны. Разрешение указанной проблемы возможно путем принятия отдельного Федерального закона «Об основах общественного финансового контроля в Российской Федерации», в котором будет закреплено понятие общественного финансового контроля, его основные принципы, цели и задачи, основные формы и виды мероприятий, основания и пределы осуществления, перечень субъектов и объектов, либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков. Как вариант, возможно дополнение Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отдельными положения, закрепляющими в качестве его разновидности общественного финансового контроля. Кроме того, в финансовое законодательство следует внести изменения и дополнения, с одной стороны, закрепляющие основания, условия и пределы организации и осуществления мероприятий общественного финансового контроля, а с другой стороны, обязанность содействия функционированию института общественного финансового контроля не только со стороны органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, но и иных субъектов хозяйствования.

В-третьих, отсутствие в научной правовой доктрине единого понимания правовых оснований, пределов, форм, методов и видов мероприятий общественного финансового контроля. Разрешение указанной проблемы, на наш взгляд, потребует координации усилий Общественной палаты Российской Федерации, а также ряда федеральных министерств, в частности, министерства науки и высшего образования, министерства юстиции, в части организации масштабный научно-практических исследований в данной области, анализа имеющегося опыта организации и осуществления мероприятий общественного финансового контроля. К данному процессу следует привлечь и Центральный банк Российской Федерации (Банк России), министерство финансов, иные органы публичной власти, уполномоченные на организацию и проведение мероприятий государственного финансового контроля и надзора.

В-четвертых, отсутствие у субъектов общественного контроля реальных полномочий для осуществления мероприятий общественного финансового контроля. Анализ законодательство об общественном контроле показывает, что у субъектов общественного контроля в Российской Федерации практически не наделены реальными полномочиями в области финансового контроля. С одной стороны, законодательство об общественном контроле не закрепляет понятия «публичные полномочия». В связи с этим, не ясно, могут ли осуществлять и в каких пределах субъекты общественного контроля мероприятия общественного финансового контроля, например, в отношении предприятий, учреждений и организаций, являющихся поставщиками товаров, работ и услуг в рамках системы закупок для публичных нужд, но при этом, не относящихся к категории государственных и муниципальных организаций. С другой стороны, существенно сужен и набор полномочий субъектов общественного финансового контроля при обнаружении в ходе проведенных мероприятий общественного контроля нарушений финансового законодательства. Они имеют право обратиться с предоставлением материалов, составленных по итогам проведенных мероприятий общественного контроля к вышестоящим органам публичной власти, которые уполномочены осуществлять контроль (надзор) за объектами, в отношении которых были проведены указанные мероприятий общественного контроля. Кроме того, они могут обратиться к самим объектам общественного контроля с требованием об устранении нарушений действующего законодательства, прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций. Закреплена и возможность обращения субъектов общественного контроля в правоохранительные органы для принятия решений по существу, а также в суд с заявлениями о защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций. Но данные полномочия, по сути, носят вспомогательный, совещательный, рекомендательный характер, не пресекая совершаемые правонарушения (и даже преступления). Это, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[6, с. 127-130; 7, с. 199-202]} не выгодно отличает институт общественного контроля даже от института народного контроля власти в СССР, где его органы имели ряд реальных полномочий по предупреждению и пресечению нарушений социалистического законодательства. Представляется, что полномочия субъектов общественного финансового контроля следует расширить. Например, предоставив им право приостанавливать процедуру государственных и муниципальных закупок в случае обнаружения признаков состава преступления в деятельности участников данной процедуры (до решения данного вопроса по существу судом или иными правоохранительными органами).

В-пятых, отсутствие специализированных субъектов общественного контроля в данной сфере его осуществления. В частности, решением данной проблемы, на наш взгляд, не является создание общественных советов при различных финорганах, так как, как мы отмечали ранее, с одной стороны, они создаются самими финорганами, а с другой стороны, работают на их организационно-технической и финансово-имущественной базе. Как вариант, данная проблема может быть решена путем создания общественной финансовой инспекции на уровне регионов и муниципалитетов, персональный состав которой будет формироваться вышестоящими общественными палатами совместно с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительными органами местного самоуправления. Это позволит, с одной стороны, обеспечить максимальную независимость, объективность и беспристрастность деятельности субъектов общественного контроля, а с другой стороны, опираться им на ресурсную базу постоянно действующих общественных палат (России и региональных), а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительных органов местного самоуправления.

В-шестых, недостаточность материально-технической и организационно-правовой базы субъектов общественного контроля для осуществления указанных мероприятий. Данная проблема имеет особенно острый характер, по мнению ряда авторов, при организации и осуществлении мероприятий общественного финансового контроля на муниципальном уровне. ^{[23, с. 156-160]} Разрешение указанной проблемы требует, на наш взгляд, разработки и принятия системы федеральных программ, направленных на развитие материально-технической и организационно-правовой базы субъектов общественного финансового контроля в Российской Федерации. Однако, увеличение финансирования не должно носить бессистемного характера, его следует увязать с процессами внедрения системы контроля эффективности и результативности деятельности субъектов общественного контроля, что потребует закрепления в законодательстве об общественном контроле системы соответствующих критериев, о чем мы уже писали в ранее проведенных исследованиях. ^{[6, с. 127-130; 7, с. 199-202]}

В-седьмых, слабое использование положительного зарубежного опыта в данной сфере, что, по мнению ряда авторов, снижает эффективность участия институтов гражданского общества в процессе укрепления и развития системы публичных финансов в стране. ^{[15, с. 448-457]} Особый интерес, в этой связи, как мы отмечали ранее, ^{[8, с. 196-200]} представляет анализ зарубежного опыта использования современных цифровых технологий при организации и осуществлении общественного финансового контроля. Например, опыт Швейцарии и стран Европейского Союза в части создания электронных площадок в сети Интернет, для обсуждения эффективности и результативности бюджетного финансирования, соблюдения законности при организации и проведении публичных закупок товаров, работ и услуг, их прозрачности для институтов гражданского общества и т.п.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Общественный финансовый контроль является важнейшей разновидностью общественного контроля, суть которого состоит в организации и проведении мероприятий общественного контроля финансовой и связанной с ней иных видов деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

2. Его реализация связана с многочисленными проблемами, в частности: а) не закреплением данного института гражданского общества в Конституции страны и действующем законодательстве; б) отсутствием в научной правовой доктрине единого понимания правовых оснований, пределов, форм, методов и видов мероприятий общественного финансового контроля; в) отсутствием у субъектов общественного контроля реальных полномочий для осуществления вышеназванных мероприятий; г) отсутствием специализированных субъектов общественного контроля в данной сфере его осуществления; д) недостаточностью материально-технической и организационно-правовой базы субъектов общественного контроля для осуществления указанных мероприятий; е) слабым использованием положительного советского и зарубежного опыта в данной сфере.

3. Разрешение указанных проблем, потребует: а) инкорпорирования данного института гражданского общества в Основной закон страны, действующее законодательство об общественном контроле и финансовое законодательство; б) разработку и внедрение системы федеральных программ, направленных на развитие организационно-правовой, финансово-экономической, информационной и технической базы субъектов общественного финансового контроля; в) координации усилий Общественной палаты страны и органов публичной власти в части развития научно-практической доктрины общественного финансового контроля с опорой на положительный советский и зарубежный опыт в данной сфере; г) создания специализированных субъектов общественного финансового контроля с одновременным расширением полномочий субъектов общественного контроля в данной сфере.