Повышение эффективности противодействия коррупции как условие обеспечения национальной безопасности

Киселева Елена Витальевна ORCID: 0000-0002-4330-9775 кандидат юридических наук доцент Южного федерального университета 344000, Россия, г. Ростов-На-Дону, ул. Б.садовая, 105/42 Kiseleva Elena PhD in Law Associate Professor, Southern Federal University 344000, Russia, Rostov-On-Don, B.sadovaya str., 105/42 elenarum27@yandex.ru Другие публикации этого автора

В современных условиях проблема обеспечения национальной безопасности становится все более сложной и многогранной, так как затрагивает очень широкий спектр аспектов, оказывающих непосредственное воздействие на формирование и проявление угроз в ее отношении и, соответственно, определяющих направленность нивелирования этих угроз.

Одной из серьезных угроз, подрывающих стабильное и устойчивое развитие любого государства, является коррупция. Именно поэтому проблема взаимообусловленности эффективного противодействия коррупции и обеспечения национальной безопасности находится в центре внимания многих отечественных исследователей, среди которых, в частности, можно отметить С. Р. Гостеву, О. В. Казаченкову, В. В. Колесникова, Ю. В. Латова, М. Г. Магомедова, С. В. Мазурина, Ю. А. Петрянину, И. А. Терещенко, А. Г. Хабибулина и целый ряд других авторов.

Это явление, на первый взгляд, кажущееся достаточно частным, обладает существенной разрушительной силой, способной дестабилизировать политическую систему государства, национальную экономику, а также пошатнуть общественные устои.

В данном контексте представляется целесообразным, прежде всего, рассмотреть его сущностное содержание. Отметим, что впервые среди отечественных исследователей определение понятия «коррупция» в 1913 году предложил А. Я. Эстрин, в трактовке которого она представляет собой явление подкупаемости и продажности, характерное для должностных лиц и политиков ^[1].

Обращаясь к современной юридической мысли, можно обозначить наличие двух наиболее распространенных подходов к раскрытию содержательной стороны рассматриваемого понятия.

В рамках первого из них имеет место определение сущности коррупции в достаточно узком плане, что предполагает ее отождествление с таким понятием как взяточничество ^[2]. Исторически подобная точка зрения восходит к пониманию коррупции, характерному как для отечественной дореволюционной, так и для советской юридической мысли. Примером подобного подхода является и самая первая трактовка русскоязычная сущности коррупции, приведенная выше.

Однако при его несомненной ясности возникает чрезмерное упрощение сущности коррупции, не позволяющее в рамках предлагаемых определений охватить весь спектр проявлений этого негативного явления. Делая акцент исключительно на взяточничестве, его приверженцы упускают из виду другие формы коррупции, спектр которых при этом постоянно расширяется.

В свою очередь, второй подход ориентирован на более широкое понимание коррупции как совокупности деяний, основным квалифицирующим признаком которых является злоупотребление служебным положением в корыстных целях ^[3]. В отличие от первого подхода, эта точка зрения подчеркивает разнообразие форм коррупции, что вполне закономерно определило ее превалирование в современных научных исследованиях. При этом, признавая ее несомненное преимущество относительно первой позиции, следует отметить, что в определенной степени ему присуще определенное размывание границ понятия «коррупция», что может затруднить четкое отграничение ее проявлений от других форм неправомерного служебного поведения.

Наличие подобной опасности определило, в частности, позицию отечественных законодателей при формулировании нормативной трактовки анализируемого явления. Рассматривая определение коррупции, представленное в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», можно отметить, что в его основу положен подход, который ориентирован на перечисление деяний, являющихся ее проявлением. При этом, исходя из указанной в тексте закона совокупности этих деяний, можно констатировать, что они совершаются физическими лицами, однако, выгодополучателями могут выступать также и юридические лица.

Имеют место и попытки синтеза содержательного наполнения трактовки рассматриваемой категории, присущего двум рассмотренным подходам. В частности, А. И. Долгова под коррупцией понимает социальное явление, заключающееся в подкупе (продажности) должностных лиц и использовании ими своих служебных возможностей, полномочий и авторитета для удовлетворения личных, узкогрупповых либо корпоративных интересов ^[4]. По нашему мнению, представляется целесообразным определить коррупцию в качестве в качестве использования служебных либо должностных полномочий лицом, наделенным ими, в рамках реализации им своих управленческих, организационно-распорядительных административно-хозяйственных функций в целях получения материальных и/или нематериальных выгод.

Касаясь степени распространения рассматриваемого явления в Российской Федерации, следует отметить в 2022 году было зарегистрировано свыше 35 тыс. преступлений коррупционной направленности ^[5]. Причем только за девять месяцев указанного года ущерб, нанесенный коррупционными преступлениями, превысил 37 млрд. рублей ^[6]. При этом, рассматривая динамику подобных преступлений, следует отметить, что их количество в 2022 году примерно соответствовало уровню предыдущего года, в то время как в 2019-2021 году оно находилось в диапазоне 30,5-31 тыс. Таким образом, можно констатировать определенный скачок анализируемого понятия в более высокую зону среднегодовых значений.

В этой связи, оценивая степень значимости коррупции, с полным основанием ее можно охарактеризовать в качестве имеющего экономический базис общественно-правового явления, затрагивающего жизненно важные интересы не только частных лиц и организаций, но и всего государства в целом. В значительной степени это объясняется тем, что ей имманентно присущи такие качественные признаки как системность, целостность, многомерность и многоуровневость. При этом деструктивная природа коррупции находит свое выражение в причинении ущерба охраняемым законом правам и интересам.

В частности, очень многие отечественные исследователи определяют коррупцию в качестве одной из важнейших угроз национальной безопасности. Так, В. С. Кучмас, А. Я. Белич и В. В. Меркулов видят проявление этой угрозы в том, что коррупция подрывает веру людей в справедливость, выполнение конституционных норм и уважение их прав, которые закреплены в национальном законодательстве ^[7]. По мнению В. В. Колесникова, В. Н. Быкова и О. А. Борисова, определение коррупции в качестве одной из главных угроз национальной безопасности обуславливается такими ключевыми факторами как, во-первых, весьма существенные масштабы распространения данного явления и, во-вторых, весьма терпимое на уровне общественного сознания отношение к коррупции как объективно существующему и неизбежному злу, то есть определение ее в качестве одного из стереотипов социального поведения ^[8]. В свою очередь, Ю. В. Латов подчеркивает, что высокий уровень коррупции может подпитывать общественное недовольство, которое способно проявиться, в том числе, и в форме протестных акций ^[9].

Именно поэтому коррупция определена в качестве одной из ключевых угроз национальной безопасности во многих государствах мира. Так, изданный в июне 2021 года соответствующий правительственный меморандум квалифицирует борьбу с коррупцией в качестве ключевого интереса национальной безопасности США, поскольку она может подорвать общественное доверие, затруднить эффективное управление, исказить рыночные сигналы и подорвать прилагаемые усилия в области обеспечения развития страны ^[10]. Стратегия национальной безопасности Великобритании также в качестве важнейшего направленя ее обеспечения определяет реализацию комплекса мероприятий по борьбе с коррупцией, исходя из того, что данное явление определяется фундаментальной угрозой безопасности государства. В частности, это нашло выражение в принятии на правительственном уровне Антикоррупционной стратегии Великобритании на период с 2017 по 2022 годы.

Таким образом, во многих странах мира противодействие коррупции как одной из ключевых угроз национальной безопасности признается государственной задачей стратегической важности. Не является исключением из обширного ряда подобных стран и Российская Федерация.

В частности, такой основополагающий акт как Стратегия национальной безопасности РФ, принятая в 2021 году, уделяет достаточно существенное внимание данной проблематике. Свидетельством этого служит тот факт, что сам термин «коррупция» употребляется в тексте указанного программного документа шесть раз, в частности. в контексте его отнесения к числу угроз национальной безопасности, под которыми понимаются такие факторы и условия, которые формируют непосредственную либо косвенную возможность причинения ущерба национальным интересам.

При этом искоренение этого явления обозначено в числе стратегических приоритетов обеспечения национальной безопасности, причем употребление в данном контексте термина «искоренение» применительно к коррупции позволяет констатировать ориентированность государства на достижение в качестве конечной цели процесса борьбы с этим явлением такого состояния общественной сферы, которое характеризуется его полным отсутствием.

Также противодействие коррупции отнесено к направлениям международного сотрудничества Российской Федерации, ориентированным на обеспечение стратегической стабильности, наряду с борьбой с такими явлениями как терроризм, экстремизм, трансграничная преступность и наркоторговля.

Направления своей практической реализации сформированные в Стратегии национальной безопасности положения обрели в увидевшем свет практически сразу после ее принятия Национальном плане по противодействию коррупции на 2021-2024 годы, утвержденный Указом Президента РФ 16 августа 2021 года, впервые охватывает такой длительный период времени, поскольку предыдущие планы принимались на период один или два года.

План содержит перечень мер, ориентированных на предупреждение коррупции, оказание противодействия коррупционным проявлениям, а также нивелирование их последствий в разрезе 16 наиболее важных областей, в рамках каждой из которых приведен комплекс первоочередных мероприятий, которые должны быть реализованы.

Основные направления их реализации охватывают такие направления как совершенствование системы ограничительных мер антикоррупционного профиля, существующих в рамках отдельных сфер деятельности, противодействие проявлению конфликта интересов, повышение достоверности представляемых данных о финансовом и имущественном положении, ужесточение ответственности за несоблюдение антикоррупционных стандартов, обеспечение эффективности процедур антикоррупционной экспертизы, противодействие коррупционным проявлениям при осуществлении закупок продукции для нужд государства, активизация использования информационных технологий в антикоррупционной деятельности и т.д.

План включает положения, касающиеся участия России в различных международных антикоррупционных организациях и выполнения обязательств, принятых страной в соответствии с международными соглашениями. Также план направлен на систематизацию и обновление антикоррупционного законодательства, устранение пробелов и противоречий, а также неэффективных и устаревших норм. Важное внимание уделено реализации антикоррупционных мероприятий на региональном уровне.

В Плане подчеркивается важность информирования граждан о мерах по борьбе с коррупцией и повышения прозрачности деятельности государственных органов, а также реализации мер антикоррупционного просвещения.

При этом один из его разделов непосредственно ориентирован на активизацию вовлечения граждан Российской Федерации и институтов гражданского общества в процессы реализации антикоррупционной политики государства. Именно в этом в значительной степени видится парадигма обеспечения противодействия коррупции как явления, представляющего собой с одной стороны, угрозу интересам государства, а с другой, - подрывающего устои общественного порядка и спокойствия, что, в свою очередь, является столь же опасным проявлением ее распространения с точки зрения обеспечения национальной безопасности,

В тексте Стратегии национальной безопасности Российской Федерации коррупция обозначена в качестве угрозы не только национальной, но и общественной безопасности, что, по нашему мнению, представляется принципиально значимым фактом. Говоря о сущностном содержании данного понятия, следует обратиться к его трактовке, содержащейся в принятой в 2013 году Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, определяющей данную форму безопасности как состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, чрезвычайных ситуаций.

Таким образом. в то время как в контексте обеспечения национальной безопасности проявления коррупции представляют достаточно серьезную угрозу для экономической и политической стабильности, с точки зрения поддержания общественной безопасности основные угрозы проявляются в отношении ценностных ориентиров граждан и практик поведения, проявляющихся в системе общественных отношений.

Подобная дуалистическая природа коррупционных угроз, позволяет констатировать, что их устранение, в том числе, в отношении обеспечения национальной безопасности, представляется невозможным без активного вовлечения общественности и ее объединений в систему реализации антикоррупционных мероприятий.

В данном контексте следует указать на важность более интенсивного развития такой формы противодействия коррупции как общественный антикоррупционный контроль. Говоря о сущности данной деятельности, можно привести несколько определений, отражающих ее сущностное содержание. Так. по мнению М. В. Шедий, она представляет собой форму подотчетности органов власти и их должностных лиц перед гражданами, позволяющей последним получать необходимую информацию о деятельности этих органов и лиц и налагать соответствующие санкции, если предоставленные сведения либо объяснения признаются неудовлетворительными ^[11]. В свою очередь, с точки зрения В. Н. Агеева и его соавторов, подобный контроль является формой взаимодействия органов власти и общества, позволяющую гражданам участвовать в публичном аудите деятельности этих органов и выявлении присущих ей коррупционных рисков ^[12].

Анализируя приведенные позиции, следует отметить, что в центре внимания указанных авторов находятся различные аспекты той роли, которую общественный контроль должен играть в процессе противодействия коррупции. Если в первом определении акцент делается на подотчетности органов власти перед гражданским обществом, то во втором – на взаимодействии этих сторон. При этом возникает вопрос о формах и методах наложения санкций со стороны общества на должностных лиц, не предоставивших удовлетворяющую общество информацию о своей деятельности. С другой стороны, во втором определении нет никакого указания на то, какие последствия влечет за собой участие граждан в оценке степени коррупциогенности деятельности органов власти и управления.

По нашему мнению, общественный антикоррупционный контроль может быть определен как обладающий дуалистической природой механизм взаимодействия органов власти и управления с общественными институтами, предполагающий, с одной стоны, реализацию совместных мероприятий, ориентированных на обеспечение противодействия имеющим место проявлениям коррупции, а с другой, имеющую различные формы своего проявления подотчетность первой из указанных взаимодействующих сторон перед второй.

Институт общественного контроля в современной России начал формироваться в начале 2000-х годов. В 2005 году был принят Федеральный закон «Об Общественной палате в Российской Федерации», наделивший подобные палаты федерального и регионального уровней соответствующими полномочиями в области осуществления процедуры общественного контроля. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», принятый в 2014 году, стал определяющим правовым актом в сфере регулирования широкого комплекса аспектов, имеющих отношение к данной деятельности. В частности, в числе форм общественного контроля он определяет мониторинг, экспертизу, проверку, слушания и обсуждение, впрочем, оставляя этот перечень открытым.

Закон также определяет общественные палаты, общественные советы, наблюдательные комиссии, инспекции и группы общественного контроля субъектами деятельности, связанной с его осуществлением. За ними закреплено право запрашивать необходимую информацию у подконтрольных структур, посещать их, готовить итоговые документы по результатам контрольных мероприятий и направлять их в соответствующие органы власти. При этом сделанные по результатам контрольных мероприятий итоговые выводы и предложения носят рекомендательный характер.

При этом достижению необходимого уровня эффективности процедур общественного антикоррупционного контроля препятствуют недостаточное правовое регулирование многих важнейших аспектов ее реализации, достаточно ограниченные полномочия его субъектов и отсутствие необходимой формализации их взаимодействия с государственными и правоохранительными органами ^[13].

В процессе устранения указанных проблемных моментов весьма позитивную роль может сыграть анализ зарубежного опыта регулирования общественного антикоррупционного контроля, в том числе накопленного нашими ближайшими соседями. Так, в соответствии с Законом Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», принятом в 2015 году, общественные объединения наделены правом принимать непосредственное участие в разработке правовых актов антикоррупционного профиля и проведении общественной экспертизы этих проектов, деятельности созданных при госструктурах комиссий по противодействию коррупции и заседаниях соответствующих коллегий этих структур с правом совещательного голоса. Кроме того, непосредственно при Министерстве юстиции Республики Беларусь функционирует Совет по осуществлению общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией, деятельность которого регламентируется соответствующим Положением.

По нашему мнению, реализация деятельности в области общественного антикоррупционного контроля должна имманентно подразумевать обладание лицами, ее осуществляющими, совокупностью соответствующих знаний и умений, которые могут быть определены в качестве антикоррупционных компетенций. Овладение ими в необходимой для реализации функций антикоррупционного контроля степени может быть обеспечено в рамках реализации процедур антикоррупционного обучения.

Реализация механизма антикоррупционного обучения, основанного на реализации компетентностного подхода, ориентирована на формирование у лиц, проходящих обучение, совокупности знаний, умений и личностных характеристик, которые позволяют понимать сущность проявлений коррупции, распознавать их и обладать способностью противостоять этим проявлениям. Формируемые антикоррупционные компетенции должны быть адекватны как потребностям личности с точки зрения реализации ее ценностных ориентаций, так и интересам государства, состоящим в недопущении коррупционных проявлений.

В данном контексте, исходя из направленности деятельности лиц, которые должны обладать подобными компетенциями, они могут быть подразделены на две следующие группы:

1. Базовые компетенции, которые предполагают обладание ключевыми знаниями и навыками, позволяющими обеспечить формирование антикоррупционного мировоззрения и его реализацию в своей жизнедеятельности.

2. Профессиональные компетенции, позволяющие успешно осуществлять функции, которые непосредственно связаны с противодействием коррупционным проявлениям, в том числе, в рамках реализации процедур общественного антикоррупционного контроля.

Причем, говоря об особенностях формирования антикоррупционных компетенций, важно отметить, что, в то время как первая их группа (базовые компетенции) начинает формироваться уже в процессе антикоррупционного воспитания, то успешное овладение профессиональными компетенциями представляется возможным лишь в рамках процедур антикоррупционного обучения.

Таким образом, существенное снижение, а в благоприятном случае – и устранение угроз, продуцируемых коррупционными проявлениями в отношении национальной безопасности, должно предполагать задействование потенциала, которым обладает привлечение к этому процессу общественных структур и непосредственно граждан государства. Только их активное участие в антикоррупционной деятельности, базирующееся на сформированном у них мировоззрении, с одной стороны, и обладании соответствующим набором компетенций, с другой стороны, способно обеспечить реализацию важнейших целевых установок, определенных в стратегических документах, принятых государственными органами и направленными на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.