Особенности правового регулирования социально-экономических прав иностранных граждан и лиц без гражданства

Шиловская Ольга Петровна ORCID: 0000-0002-2816-0618 адъюнкт кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, 1 Shilovskaya Olga Petrovna Postgraduate student of the Department of constitutional and international law at the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 198206, Russia, Saint Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1 olga.shilovskaiy@mail.ru

Вопросы регламентации российским законодательством конституционно-правового статуса иностранных граждан на основе принципа национального режима проживания в России освещены в научных трудах С. А. Авакьяна, Г. Н. Комковой, Б. С. Эбзеева, Н. И. Марышевой, И. О. Хлестовой, Е. Е. Новичковой, И. А. Побережной, С. А. Чернякова, Г. Ф. Хаметдиновой, Е. В. Еременко, Ю.В. Нечипас, Н. В. Бровко и других ученых. Отдельные аспекты реализации прав и свобод иностранных граждан в социально-экономической сфере исследованы в научных трудах С. Ю. Андрейцо, П.А. Астафичева, А. Н. Сандугей, А. А. Смирнова, Н. Б. Шитовой, В.Н. Бобкова, И.А. Шичкина, А.А. Кирилловых, К. А. Дубовец и других. Работы названных ученых направлены на исследование отдельных прав и свобод в социально-экономической сфере (права в сфере образования, труда, право на защиту и некоторые другие) и не исчерпывают всего объема проблемных вопросов в исследуемой сфере. С учетом Конституционной реформы 2020 года и современных изменений миграционного законодательства вызывает интерес комплексное исследование социально-экономических прав и свобод иностранных граждан и выявление общих особенностей современного правового регулирования.

Комплексность исследования предполагает использование соответствующих методов научного познания. Автором применен междисциплинарный подход, основанный на рассмотрении вопросов регламентации прав иностранных граждан и лиц без гражданства законодательством различных отраслей права: их правовой статус относятся к сфере регулирования конституционного права, отдельные аспекты реализации социально-экономических прав входят в рамки регулирования трудового, земельного и иных отраслей права. Основой настоящего исследования являются общенаучные и специально-юридические методы. Всеобщий диалектический метод позволил рассмотреть особенности регулирования и развития социально-экономических прав и свобод во взаимосвязи с общими конституционными принципами, нормами международного права. С помощью анализа, синтеза сформулированы и выделены подходы к правовой регламентации. Статистический и социологический методы позволили подтвердить обоснованность выводов и акцентировать внимание на отдельных проблемных аспектах предложенной тематики. Автором применены специально-юридические методы: формально-юридический, который позволил провести анализ и толкование норм норм Конституции РФ и действующего отраслевого законодательства в исследуемой области, и сравнительно-правовой, с помощью которого выделены общие черты и особенности правового регулирования прав отдельных категорий иностранных граждан. Эмпирический метод познания связан с изучением и анализом правоприменительной практики Конституционного суда РФ.

Конституционная правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства строится в России на основании закрепленного в статье 2 Конституции РФ главного параметра взаимоотношений государства и личности, в соответствии с которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства ^{[1, с. 19]}, а также общих принципов: равноправия, запрета незаконного ограничения прав и свобод, их неотчуждаемости, непосредственного действия и гарантированности.

Основу нормативно-правовой регламентации положения рассматриваемых субъектов конституционного права в России составляет национальный режим ^{[2, с. 119]}, сущность которого раскрывается в части 3 статьи 62 Основного Закона и предполагает приравнивание в правах и обязанностях лиц без гражданства, иностранных граждан и граждан России, за исключением случаев, установленных национальным или международным правом.

Обеспечение равенства выступает одной из главных задач любого демократического правового государства и является одной из важнейших ценностей общества, передаваемых посредством культуры, национальных традиций, самосознания ^{[3, с. 27]}. Конституционный принцип равенства заключается в регулировании отношений людей нормами наиболее общего характера, избегая исключений для тех или иных социальных групп. Вместе с тем, правовые системы устанавливают для некоторых субъектов права льготы, привилегии либо ограничения. Различия индивидов естественного характера (например, гражданская принадлежность) могут быть основанием для уменьшения или увеличения объема предоставляемых государством прав и обязанностей ^{[4, с. 35]}.

Г. Н. Комковой сформулирована научная точка зрения об обязательности полного соблюдения принципа равноправия внутри различных категорий индивидов (иностранцы, дети, женщины) ^{[4, с. 35]}. Такой вывод, безусловно, является важным ориентиром в исследовании вопросов обеспечения национального режима проживания в России иностранных граждан и отражает представление о равенстве в его идеальном доктринальном понимании. Вместе с этим, при осуществлении правовой регламентации прав в социально-экономической сфере законодатель не всегда применяет универсальный подход к определению объема и содержания конкретных прав, устанавливая не только общие для всех иностранных граждан ограничения, но и преференции для лиц, принадлежащим к определенным категориям. Соответственно, современное законодательство допускает возможность предоставления льготных условий реализации прав в исследуемой области в зависимости от персонифицированного статуса иностранного гражданина. Обоснованием этому выводу служат примеры, приведенные в настоящей работе.

Признавая универсальность прав человека, Россия регламентирует конституционную правосубъектность лиц, не обладающих статусом гражданина Российской Федерации, в ключе соблюдения баланса между обеспечением государственных, общественных интересов и интересов отдельной личности. Сложившийся в России подход к нормативному регулированию режима проживания (пребывания) на её территории лиц, не являющихся российскими гражданами, характеризуется наличием двуединой цели, направленной с одной стороны – на предоставление им условий и гарантий реализации социально-экономических прав и свобод на основе принципа равноправия с гражданами России, с другой – на обеспечение миграционной и социально-экономической политики государства, позволяющей ограничивать либо расширять объем предоставления тех или иных прав в зависимости от современных направлений в социально-экономическом развитии государства. Такие обстоятельства актуализируют вопросы реализации исследуемой группы прав лицами, не являющимися гражданами России.

Правовое регулирование социально-экономических прав иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется на основании закрепленного в части 3 статьи 62 Конституции РФ принципа национального режима проживания в России, а также на принципах социального государства, зафиксированных в статье 7 Основного Закона: создание условий для достойной жизни человека и его свободного развития; охрана труда и здоровья; гарантированность минимального размера оплаты труда и социальной защиты; государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых граждан. Вместе с тем, реализация социально-экономических прав лицами, не обладающими статусом гражданина Российской Федерации, имеет особенности, а нормативно-правовые акты в исследуемой области содержат ограничения и льготы для определенных категорий лиц.

Ограничения прав и свобод в доктрине права рассматриваются как допускаемые Конституцией РФ и установленные законодательством изъятия из конституционного статуса человека и гражданина ^{[5, с. 231]}. Ученые Е. Е. Новичкова и Г. Ф. Хаметдинова обосновывают целесообразность установления отдельных ограничений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства необходимостью обеспечения защиты прав и интересов граждан государства ^{[6, с. 68]}. По нашему мнению, перечень обстоятельств законодательного ограничения прав и свобод лиц, не являющихся гражданами России, более широк. На них помимо общей конституционной нормы (часть 3 статьи 55 Конституции РФ), позволяющей ограничить в конституционных целях (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства) практически любое право человека независимо от гражданской принадлежности, распространяется и специальная норма Основного Закона (часть 3 статьи 62), предполагающая возможность установления законом ограничений прав в иных случаях, перечень которых в Конституции РФ не закреплен.

Анализ нормативно-правовых актов в исследуемой области общественных отношений позволяет сделать вывод о том, что законодатель при определении объема и содержания конкретных социально-экономических прав и свобод сочетает универсальный подход, когда ограничения распространяются на всех без исключения иностранных граждан, и специальный, когда устанавливается льготный порядок предоставления и реализации права в зависимости от принадлежности лица к определенной категории (например, статус временно пребывающего в России, временно или постоянно проживающего на её территории, имеющего специальный персонифицированный статус (беженец, соотечественник, лицо без гражданства, высококвалифицированный специалист) и другие категории).

Универсальный подход предполагает наличие в законе общих ограничений прав всех иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, он содержатся в реализации ими права собственности (запрет на владение на праве собственности землями сельскохозяйственного назначения (статья 3 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), а также земельными участками, находящимися в границах морского порта (статья 28 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), на приграничных территориях (Указ Президента РФ от 09.01.2011 № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»).

В.Ф. Акименко сформирована точка зрения, что названное ограничение не должно распространяться на граждан Республики Беларусь, поскольку международный договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь «О равных правах граждан», заключенный 25.12.1998, гарантирует обеспечение равного права собственности граждан договаривающихся сторон ^{[7, с. 64]}. Полагаем, что такого рода ограничение права собственности иностранных граждан обосновано и объясняется необходимостью обеспечения защиты национальных интересов России: государственной и территориальной целостности страны, её суверенитета, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой при регулировании вопросов предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права приобретать в собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, федеральный законодатель в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей, экономического суверенитета России, целостность и неприкосновенность ее территории, а также соблюдать баланс конституционных прав (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П).

Другим примером применения универсального законодательного подхода является наличие общих ограничений прав и свобод иностранных граждан в сфере труда. При регулировании этой области общественных отношений современное законодательство применяет принцип установления специальной правосубъектности иностранных граждан ^{[8, с. 88]}. По общему правилу они наделены свободой в выборе рода деятельности и профессии. Вместе с тем, законом введен ряд запретов для замещения следующих категорий должностей: определенных Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ (капитан судна, старший помощник капитана судна, старший механик и радиоспециалист); на объектах и в организациях, связанных с обеспечением безопасности государства (Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу»); государственной службы Российской Федерации (Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Поправками к Конституции РФ 2020 года (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти») установлено требование об отсутствии гражданства иностранного государства у следующих должностных лиц: высшее должностное лицо субъекта, руководитель федерального государственного органа, Президент Российской Федерации, сенатор, депутат Государственной Думы, уполномоченный по правам человека, председатель Правительства и его заместитель, федеральный министр, иной руководитель федерального органа исполнительной власти, судья, прокурор.

Ограничения доступа иностранных граждан к государственной службе следует признать оправданными, поскольку данная деятельность заключается в принятии важных для государства решений либо влиянии на них ^{[9, с. 77]}. Это обусловлено необходимостью обеспечения суверенитета государства и других важнейших общественных и государственных интересов, обозначенных в части 3 статьи 55 Основного Закона. Рассмотренные ограничения соответствуют и международно-правовым положениям о гарантированности государством установления ограничений прав только законом и исключительно с целью обеспечения общего благосостояния в демократическом обществе (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291).

Специальный подход в определении объема и содержания социально-экономических прав иностранных граждан и лиц без гражданства ярко прослеживается в вопросах реализации права на труд, получения образования и, по нашему мнению, выступает одним из способов реализации задачи концепции миграционной политики по обеспечению прибытия и нахождения на ее территории иностранных граждан, желающих и способных благодаря своей трудовой деятельности и знаниям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России (Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» (далее – Указ № 622 от 31.10.2018). Данный вывод обоснован статистическими данными об увеличении количества лиц, прибывающих в Россию с целью осуществления трудовой деятельности (в 2020 году - 2 358 827, в 2021 году - 9 530 934 человек, в 2022 году - 11 806 832) и получения образования (в 2020 году - 265 056 человек, в 2021 году - 633 466, в 2022 году - 866 342) (Статистические сведения по миграционной ситуации [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России / URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics/migracionnaya/3/ (дата обращения: 19.12.2023)).

При регулировании права на труд, являющегося фундаментальным аспектом благоприятного социально-экономического положения личности, наряду с ограничениями закон устанавливает для отдельных категорий иностранных граждан преференции и льготные условия его реализации. В этом направлении политика государства должна обеспечить предоставление поддержки лицам, желающим успешно интегрироваться в российское общество, и введение ограничительных мер исключительно в общественно полезных целях ^{[10, с. 74]}.

Федеральное законодательство определяет обширный круг лиц, которым не требуется получение разрешительных документов на право осуществления трудовой деятельности (разрешение на работу, патент) (статья 13 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Среди них: участники Государственной программы по переселению в Россию проживающих за рубежом соотечественников и члены их семьи; приглашенные в Российскую Федерацию для занятия научно-исследовательской, педагогической, медицинской деятельностью; лица, которым предоставлено временное убежище либо оформлен статус беженца; лица без гражданства, получившие временное удостоверение личности; специалисты в сфере информационных технологий, и некоторые иные категории.

Разрешительный порядок вступления в трудовые отношения не распространяется на граждан Республики Беларусь, Казахстана, Кыргызской Республики и Армении. Работодатели вправе привлекать к осуществлению трудовой деятельности граждан государств-членов Евразийского экономического союза без учета ограничений по защите национального рынка труда (статья 97 Договора о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014)).

Еще одним примером специального законодательного регулирования правоотношений в исследуемой сфере выступает право на поступление на муниципальную службу гражданам иностранных государств - участников соответствующих международных договоров Российской Федерации (Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»): Туркменистан (Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе постоянно проживающих граждан (подписан в г. Москве 18.05.1995)), Киргизия (Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе постоянно проживающих граждан (подписан в г. Бишкеке 13.10.1995)), Республика Беларусь (Договор от 08.12.1999 «О создании Союзного государства»).

Анализируя аспекты реализации иностранными гражданами права на труд необходимо сказать, что на фоне его детальной регламентации российским законодательством остается актуальной проблема защиты прав в области трудовых правоотношений. Часто она обусловлена недостаточным уровнем правовой грамотности иностранных граждан в сфере труда, а также недобросовестностью работодателей. Иностранные граждане сталкиваются с фактами ненадлежащего оформления трудовых отношений, необеспечением безопасных условий работы, незаконными штрафами и увольнениями, системными задержками и невыплатой заработной платы, неофициальными зарплатами (Доклад Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2022 год [Электронный ресурс] // URL: https://upchspb.ru/ (дата обращения: 13.05.2023)).

Такие обстоятельства требуют проработки вопроса об осуществлении государственными органами исполнительной власти во взаимодействии с представителями диаспор на постоянной основе мероприятий, направленных на повышение правовой грамотности иностранных граждан в области реализации и защиты трудовых прав, а также на оказание им юридической поддержки в случае нарушения.

Наличие льготных условий реализации иных социально-экономических прав иностранных граждан (на социальное обеспечение, получение образования, медицинской помощи) также часто обусловлено принадлежностью лица к какой-либо категории. Рассмотрим следующие примеры.

Согласно международному договору, граждане Республики Беларусь уравниваются с гражданами России в правах: на профессиональное обучение, осуществление трудовой деятельности, предоставление социально-правовых гарантий (Договор от 25 декабря 1998 г. «О равных правах граждан»).

Право на социальное обеспечение предоставляется в равной с гражданами России мере постоянно проживающим в России иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также беженцам (Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, рассматриваемое право должно быть гарантировано каждому вне зависимости от гражданства, и, следовательно, предоставлено на равных условиях иностранным гражданам, лицам без гражданства и российским гражданам (Определение Конституционного Суда РФ от 22.03.2011 № 432-О-О).

Законодательство в сфере образования ставит в более привилегированное положение категорию иностранных граждан, имеющих статус соотечественников, гарантируя им право на получение среднего профессионального, высшего и дополнительного профессионального образования наравне с гражданами России. Иные иностранные граждане могут реализовать его за счет бюджетных ассигнований в соответствии с международными договорами, федеральными законами или установленной Правительством РФ квотой, а также на основании договоров об оказании платных образовательных услуг. Закон предоставляет всем иностранным гражданам и лицам без гражданства равное право на получение на общедоступной и бесплатной основе только дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования. (Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (часть I). Ст. 7598).

Социологическое исследование 2021 года показало наличие проблем в реализации права иностранных граждан на дошкольное образование: только 13 % детей иностранных граждан, пребывающих с семьями на территорию Российской Федерации, посещают дошкольные учреждения, из них на бесплатной основе – 32 % (Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2021 год [Электронный ресурс] // URL: https://ombudsmanrf.org/ (дата обращения: 15.05.2023)). По нашему мнению, с учетом того, что семейная миграция является особенностью современных миграционных процессов, а образование иностранных граждан выступает важнейшим элементом системы их адаптации и интеграции в российский социум, необходимо обратить особое внимание не развитие механизма обеспечения доступности образовательных услуг для лиц, не обладающих российским гражданством и являющихся несовершеннолетними.

Наличие в современной концепции государственной миграционной политики направления по повышению доступности образовательных услуг для иностранных граждан связывается в науке с прогрессом социально-экономической сферы ^[11]. Образовательная миграция, будучи частью миграционной политики, способствует развитию межгосударственных отношений в научной и образовательной сфере и, соответственно, повышению роли государства в этом международном научно-образовательном пространстве, способствует притоку в страну трудовых ресурсов и в конечном итоге социально-экономическому развитию России ^[12].

Федеральное законодательство в сфере здравоохранения гарантирует каждому право на охрану здоровья, медицинскую помощь и одновременно определяет, что право проживающих и пребывающих на территории России иностранных граждан на медицинскую помощь устанавливается законодательством и соответствующими международными договорами. Равным с российскими гражданами правом на медицинскую помощь наделены только постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства (Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Медицинская помощь в экстренной форме при наличии угрозы жизни пациента, оказывается иностранным гражданам медицинскими организациями бесплатно (Постановление Правительства РФ от 06.03.2013 № 186).

Проблема получения медицинской помощи иностранными гражданами не теряет своей актуальности, поскольку её объем и вид зависит от правового статуса. Проведенный в 2021 году опрос 1052 находящихся в России иностранных граждан показал, что в двух третях случаев (67,4%) они не получали бесплатно медицинскую помощь в экстренных случаях, а в одной трети случаев (32,6%) им не были оказаны медицинские услуги в рамках полиса добровольного медицинского страхования (Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2021 год [Электронный ресурс] // URL: https://ombudsmanrf.org/ (дата обращения: 15.05.2023)).

Вопросы реализации социально-экономических прав остаются особенно актуальными для такой категории иностранных граждан как вынужденные мигранты: лица, которым было предоставлено временное убежище, беженцы ^{[13, с. 46]}. К этой группе необходимо отнести и лиц, которые по причине вооруженных конфликтов мигрируют из стран гражданкой принадлежности и ещё не имеют какого-либо статуса в стране нового места пребывания ^{[14, с. 12]}.

На необходимость оказания содействия таким лицам в реализации их прав указывают статистические сведения о существенном увеличении в 2022 году количества поступающих к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обращений по вопросам защиты прав лиц, вынужденно покинувших страну гражданской принадлежности (в 2021 году поступило 1024 обращения, в 2022 году – 1833). За период с февраля по декабрь 2022 года на территорию России прибыло свыше 5 миллионов жителей Украины (Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2022 год [Электронный ресурс] // URL: https://ombudsmanrf.org/ (дата обращения 05.09.2023)), что требует решения проблем по их социальной адаптации, включая жилищные вопросы и вопросы трудоустройства. В целях стабилизации социального положения прибывших в Россию в экстренном порядке лиц законом предусмотрены гарантии их прав: проживание в центре временного размещения, получение единовременного денежного пособия, питания, медицинской помощи, содействия в профессиональном обучении и трудоустройстве (Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425). Одновременно в отношении таких лиц принимается ряд мер: отдельным категориям разрешено трудоустройство в России без оформления соответствующих разрешительных документов (Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 2022 г. № 585), предусмотрена программа профессионального обучения в рамках федерального проекта «Содействие занятости» (Постановление Правительства РФ от 13.03.2021 № 369); предоставлены субсидии юридическим лицам в целях стимулирования занятости таких категорий граждан (Постановление Правительства РФ от 13.03.2021 № 362).

В организации работы с вынужденными мигрантами выражается юридический смысл социально-экономических прав и свобод в современной интерпретации, заключающийся, по мнению П. А. Астафичева,в обязанности государства заботиться в социально-экономическом смысле, главным образом, о тех, кто не способен о себе позаботиться сам. Политика государства в этой области призвана создавать институциональные гарантии для этого, а гражданин должен самостоятельно инвестировать свои социально-экономические ресурсы ^{[15, с. 23]}. На наш взгляд, обоснованным представляется вывод А. Н. Кононенко о том, что социально-экономические права являются комплексом юридических возможностей, позволяющих обеспечивать достойный уровень жизни, свободное развитие, распоряжаться основными средствами хозяйственной деятельности ^{[16, с. 5-6]}.

Новеллой российского законодательства, оказавшей существенное влияние на расширение социально-экономических возможностей (например, реализации права на замещение должностей государственной службы) исследуемой категории лиц стала норма о том, что лица, одновременно имеющие гражданство Украины и России, наделяются правом обратиться в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел России с заявлением о нежелании состоять в гражданстве Украины, со дня подачи которого они считаются не имеющими гражданства Украины (Федеральный закон от 18.03.2023 № 62-ФЗ «Об особенностях правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство Украины»).

По нашему мнению, в связи с динамичными изменениями миграционного законодательства необходимо обратить внимание на развитие системы правового информирования иностранных граждан об условиях и основаниях законности пребывания на территории страны, получения статуса беженца, временного убежища, временно или постоянно проживающего лица, приобретения российского гражданства, гарантиях и возможностях реализации прав и свобод, а также их защиты в случае нарушения.

Система правового информирования иностранных граждан должна быть основана на принципе взаимодействии органов государственной власти с институтами гражданского общества, а также с национальными диаспорами иностранных граждан.

Правовое информирование иностранных граждан и лиц без гражданства будет способствовать не только профилактике нарушений их прав, но и предупреждению совершения ими правонарушений, связанных с режимом проживания на территории России, а также снижению количества обращений в органы публичной власти по вопросам реализации прав и свобод, соблюдения миграционного законодательства.

Одной из категорий иностранных граждан, которым государство оказывает содействие в реализации социально-экономических прав, являются соотечественники, к числу которых законодатель относит лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»). Законодательством предусмотрены государственные гарантии и меры социальной поддержки переселяющимся в Россию соотечественникам и членам их семей: компенсация расходов на переезд, получение подъемных, ежемесячного пособия при отсутствии дохода, жилищной субсидии после приобретения гражданства Российской Федерации (Указ Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»).

Оказание содействия проживающим за рубежом соотечественникам в их добровольном переселении в Российскую Федерацию, а также предоставление им мер поддержки является одним из приоритетных направлений политики государства, обеспечивающим качественный миграционный прирост ^{[17, с. 131]}.

Государственная программа по переселению в Россию соотечественников оказывает содействие социально-экономическому развитию регионов и остается на протяжении длительного периода времени востребованной. По состоянию на 1 января 2023 года в ней приняли участие 80 субъектов Российской Федерации. В 2020 году принято 38200 заявлений об участии в указанной государственной программе (90800 человек с членами семей), в 2021 году – 44000 заявлений (113100 с членами семей), в 2022 году - 40300 заявлений (112700 с членами семей) (Мониторинг государственной программы [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/compatriots/monitoring (Дата обращения: 19.12.2023)).

Стабильные темпы реализации Государственной программы свидетельствует об устойчивости направления миграционной политики по совершенствованию механизмов правового регулирования добровольного переселения в Россию на постоянное место жительства соотечественников, а также способных интегрироваться в российское общество иностранных граждан (Указ № 622 от 31.10.2018).

В перечисленных примерах установления законом льготных условий предоставления и реализации некоторых социально-экономических прав усматриваются характерные черты специального (преференциального) режима проживания в России иностранных граждан, предполагающего регламентацию национальным законодательством или международным договором специальных условий закрепления за иностранными гражданами отдельных прав, свобод, обязанностей ^{[18, с. 132]}, предоставление преимуществ в какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств ^{[19, с. 86]}.

Таким образом, объем закрепленных за лицами, не обладающими статусом гражданина, социально-экономических прав и свобод, а также обеспечение гарантий их реализации, непосредственно зависит от вида политико-правовой связи с государством пребывания, то есть от предоставляемого лицу правового режима. Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих исследуемую область общественных отношений, и научной литературы позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации принцип национального режима сочетается со специальным правовым режимом, когда среди иностранных граждан выделяются отдельные категории, которым предоставляются особые условия реализации конкретных прав. Национальный режим соединяет в себе с одной стороны – идею универсальности и равенства прав человека, предполагающую обладание иностранным гражданином и лицом без гражданства на территории России комплексом социально-экономических прав и свобод на основе принципа равноправия с гражданами России, с другой – обеспечивает гибкость миграционной и социально-экономической политики в отношении лиц, не являющихся гражданами России, позволяя законодательно изъять из их правосубъектности определенные права либо предусмотреть специальные условия их осуществления в зависимости от современных направлений в социально-экономическом развитии государства.

Российская Федерация, будучи социальным государством, детально регламентирует вопросы реализации социально-экономических прав иностранными гражданами и лицами без гражданства, предоставляя им все возможности для удовлетворения базовых потребностей в образовании, здравоохранении, трудоустройстве, получении социальных гарантий. Ограничение прав в рассматриваемой сфере соответствует конституционно закрепленным целям, а введение льготных условий для отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства отвечает политике государства.

Исследование позволяет выделить два подхода к законодательной регламентации исследуемой группы прав лиц, не обладающих статусом гражданина России: универсальный, распространяющий ограничения на всех иностранных граждан и лиц без гражданства, и специальный, характеризующийся установлением льготного порядка предоставления и реализации конкретного права для лиц, принадлежащих к определенным категориям (в зависимости от гражданской принадлежности либо наличия статуса: беженец, временно пребывающий, временно или постоянно проживающий, лицо без гражданства, и иные).

К факторам, влияющим на объем и условия реализации прав в социально-экономической сфере следует отнести: правовой режим проживания в России, ограничение прав ввиду необходимости защиты государством конституционно значимых ценностей, обеспечение реализации политики страны в исследуемой области, принадлежность лица к определенной категории (в зависимости от гражданства либо наличия персонифицированного правового статуса).

Проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов практического характера: о перспективности развития системы правового информирования иностранных граждан как одного из средств повышения их правовой грамотности, являющейся важной составляющей реализации и защиты прав; о необходимости повышенного внимания к обеспечению доступности образовательных услуг для несовершеннолетних иностранных граждан в целях содействия их адаптации и интеграции в российский социум.