Роль юридической службы в осуществлении систематизации законодательства

Ембулаева Наталья Юрьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра теории и истории государства и права, Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина 350000, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Embulaeva Natalia PhD in Law Associate professor, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin 350000, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 nembulaeva@mail.ru Другие публикации этого автора

Деятельность органов публичной власти детально регламентирована правовыми нормами, в которых закреплены не только полномочия соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельных должностных лиц, но и порядок их реализации, а также сроки выполнения тех или иных задач. Необходимость нормативного закрепления данных моментов продиктована основным принципом правовой государственности – принципом верховенства права. Функционирование властных структур неразрывно связано с требованиями законности как режима существования государственного аппарата. В этих условиях, важнейшей задачей является организация работы властных лиц в правовых формах реализации функций государства. Обеспечить соблюдение законности в деятельности государственного аппарата призвана юридическая служба органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Юридические службы могут создаваться и в качестве структурных подразделений властного органа, и как самостоятельные юридические лица. Задачи юридической службы весьма обширны. В самом общем виде они состоят в реализации следующих направлений деятельности:

- ведение работы с обращениями граждан и юридических лиц,

- осуществление претензионно-исковой работы,

- представительство интересов органа власти в иных государственных структурах,

- осуществление договорной работы,

- профилактика правонарушений,

- борьба с коррупциогенными факторами,

- правовое сопровождение деятельности органа публичной власти,

- подготовка и экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных юридических документов,

- систематизация и учет правовых актов органа публичной власти.

Осуществление систематизированного учета и хранения нормативных правовых актов, которые необходимы для деятельности органа власти, продиктовано постоянно изменяющимся характером современной правовой системы. Систематизация нормативных правовых актов является постоянным видом деятельности любого государственного органа. Если вести речь о законодательных органах власти, то они реализуют в своей деятельности прежде всего законотворческие виды систематизации: кодификацию и консолидацию. Последняя применяется все реже, поскольку представляет собой вид систематизации, при котором издается новый нормативный правовой акт, однако его содержание составляют нормы, существовавшие ранее в нескольких разрозненных нормативных актах и сведенные воедино. Динамично развивающиеся общественные отношения требуют корректировки и обновления правовых предписаний. Поэтому ведущим видом правотворческой систематизации является кодификация, при которой осуществляется переработка нормативного материала, утрачивают силу устаревшие нормы права, создаются новые, изменяются те, что еще сохраняют свою актуальность. Как правило кодификации подвергаются отрасли права, реже подотрасли или правовые институты.

В структуре органов законодательной власти нередко формируются отдельные подразделения, призванные заниматься систематизацией законодательства. В Государственной Думе Российской Федерации в рамках Правового управления функционирует отдел законодательной техники и систематизации законодательства. В структуре Правового управления верхней палаты нашего парламента создан отдел мониторинга законодательных инициатив и систематизации законодательства.

Региональные органы законодательной власти также активно ведут работу по систематизации законодательства и создают в структуре своих правовых управлений соответствующие подразделения. Например, в структуре Правового управления Законодательного собрания Краснодарского края был создан отдел мониторинга и систематизации законодательства. В целом же функции систематизации, учета и хранения нормативных актов относятся к компетенции правовых управлений представительных органов власти. Так, Дума Ставропольского края (ее Правовое управление) ведет учет, систематизирует и осуществляет текущее хранение как поступающих в нее правовых актов, так и актов, которые сама Дума принимает, а также организует и ведет эталонный банк данных нормативных правовых актов региона.

Многие современные исследователи отмечают, что в процессе кодификации законодательства используются и иные приемы систематизации, которые необходимо использовать на начальных этапах осуществления кодификационных работ. «… инкорпоративные приемы становятся при этом не целью, а вспомогательным средством осуществления коренной его (права) кодификации» ^[1,145]. Кроме того, существует точка зрения, согласно которой кодификация не может быть рассмотрена только как прием систематизации, его разновидность или форма. Бабаев В. К. полагает, что кодификацию следует рассматривать вне рамок систематизации как «самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства» ^[2].

Кодификация призвана решать целый ряд важнейших государственных задач. Во-первых, она должна обеспечить единообразное правоприменение, преодолеть коллизии и дублирования норм права, восполнить имеющиеся пробелы правового регулирования. Во-вторых, одной из ключевых целей кодификации является выработка общих положений, принципов регулирования того или иного вида общественных отношений. В-третьих, кодификация должна интегрировать разрозненные нормы, с одной стороны, а, с другой, осуществить их четкую дифференциацию по подотраслям, институтам и субинститутам системы права. В-четвертых, практическая значимость кодификации состоит в обеспечении стабильности правового регулирования, доступности и обозримости нормативного материала для всех заинтересованных субъектов права.

На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется кодификационная деятельность, так в Воронежской области есть Избирательный кодекс, в Башкортостане действует Кодекс о выборах, Кодекс об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс.

К не правотворческим видам систематизации законодательства следует отнести инкорпорацию и учет. Инкорпорация представляет собой деятельность по формированию сборников нормативных правовых актов, объединенных по различным критериям (времени издания, органа, от которого исходит нормативный акт, юридической силы акта и т.п.), необходимых для осуществления деятельности органа публичной власти. При инкорпорации не создается никакого нового нормативного акта, не трансформируются правовые предписания. Создаются сборники, которые облегчают работу структурных подразделений органов публичной власти.

Учет один из сложных видов систематизации законодательства, поскольку он предполагает не только сбор нормативного материала и его хранение, но и поддержание его в контрольном состоянии, а также создание удобной системы быстрого поиска необходимой правовой информации. Поддержание в контрольном состоянии означает оперативное внесение изменений и дополнений в тексты нормативных актов, в случае их появления, и формирование новых редакций нормативных актов для удобства их использования в практической деятельности органа власти. Решение данной задачи связано с тем, что правотворческий орган далеко не всегда, принимая изменения или дополнения, издает новую редакцию нормативного правового акта, что существенно затрудняет деятельность субъектов, реализующих правовую норму.

Задачей учета, как вида систематизации законодательства, является также и формирование оптимальной системы поиска правовой информации по контексту, реквизитам документа, его названию, дате принятия, а также формирование системы ссылок, позволяющих быстро находить правовые акты, которые детализируют, уточняют те или иные положения нормы права, определяют процедуру воплощения нормы в жизнь, отсылают к справочной информации о практике реализации данного правового предписания.

В настоящее время массив законодательства федерального, регионального и местного уровней власти огромен. В связи с этим актуальность приобретает вопрос о классификации нормативных правовых актов и необходимости создания единого информационного правового пространства. Как справедливо отмечают ученые, занимающиеся вопросами построения правового классификатора, последний необходим для всеобъемлющего охвата всей правовой информации, для отражения массива правовых актов в их многообразии и динамике ^[3].

Учет нормативных правовых актов не может быть осуществлен без наличия классификатора. Он является методологической основой любого вида систематизации и позволяет получить полную, исчерпывающую информацию о наличии правовой информации. Классификатор правовых актов был утвержден в 2000 году Указом Президента РФ, что подчеркнуло практическую значимость классификации нормативных правовых актов.

В работе юридических служб органов государственной власти классификатор имеет ключевое значение, поскольку именно они осуществляют работу по подготовке правовых актов органа власти, систематизации и обеспечивают эффективное осуществление правоприменительной деятельности. В Государственной Думе РФ был создан Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства. Его работа связана в том числе с выработкой рекомендаций по практическому использованию правового классификатора.

Ключевой задачей является обеспечение сочетания в классификации нормативных правовых актов предметного признака как отраслевого строения системы права, так и отраслей законодательства. Поскольку существуют отрасли законодательства не совпадающие с имеющимися отраслями права.

В 1995 году главой государства была озвучена задача создания Свода законов Российской Федерации, однако до сих пор он не подготовлен. В полномочиях Министерства юстиции обозначена необходимость принимать участие в разработке Свода законов. Работа по его созданию чрезвычайно объемна и должна осуществляться с учетом схемы предметного классификатора.

История нашей страны дает нам примеры подготовки Сводов законов. В 1832 году был напечатан Свод законов Российской Империи, который являлся официальным изданием и содержал в себе действующие нормативные акты, сгруппированные по тематическому признаку. В советский период был сформирован Свод законов СССР ^[4]. Поэтому традиции подготовки подобных систематизированных актов в нашей стране имеются. Необходимо их тщательно изучить, и взять все позитивное из прошлого опыта.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно работы по подготовке Свода законов. Большинство авторов в целом согласны с необходимостью его создания. Однако, следует согласиться с теми авторами, которые утверждают, что на данный момент, в условиях отсутствия стабильности в системе законодательства и активного формирования новых отраслей права и отраслей законодательства, осуществление работы по такой глобальной систематизации оказывается затруднительной ^[5].

В подготовке таких крупных актов систематизации должны принимать участие юридические службы многих органов власти. Прежде всего, речь идет о Правовых управлениях палат Федерального собрания, Государственно-правовом управлении Президента РФ, научных учреждениях, например, Институте законодательства и сравнительного правоведения, которые должны определить основные принципы и методологические основы подготовки Свода законов. Основной задачей как кодификатора нормативных правовых актов, так и Свода законов является удовлетворение потребности в правовой информации. Субъекты, реализующие правовые нормы, должны иметь возможность быстро найти необходимую норму права, которая регулирует искомые общественные отношения. Кроме того, должна быть создана эффективная система, позволяющая обновлять и поддерживать в контрольном состоянии весь законодательный массив, выявлять коллизии и пробелы в системе законодательства ^[6]. Структура кодификатора и, построенного на его основе, Свода законов должна быть, с одной стороны, стабильной, а с другой иметь в своем составе механизмы, обеспечивающие возможность включения в нее новых правовых институтов, новых отраслей права и законодательства^[8].

Органы публичной власти должны создавать в своей структуре соответствующие подразделения, которые будут призваны осуществлять на должном правовом уровне работу не только по созданию проектов нормативных правовых актов, но и их учет и инкорпорацию ^[7,8,9]. При этом они должны использовать все современные информационные технологии ^[10] и учитывать новейшие методологические подходы ^[11]. Учет нормативных правовых актов в настоящее время эффективно осуществляется автоматизированными системами, которые позволяют оперативно находить нужную правовую информацию, а также сохранять большие массивы данных.

Таким образом, для формирования качественной, эффективно действующей системы законодательства необходима деятельность юридических служб всех органов публичной власти, связанная с подготовкой проектов нормативных правовых актов, их правовой, лингвистической, антикоррупционной экспертизой.