Роль и значение парламентских объединений субъектов Российской Федерации в формировании системы управляемой межрегиональной интеграции в 2000-2005 гг.

Ширко Татьяна Ивановна кандидат исторических наук доцент Национального исследовательского Томского политехнического университета 634050, Россия, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 36 Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk Polytechnic University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Другие публикации этого автора

Соотношение процессов и параметров централизации и децентрализации в федеративном государстве обеспечивается за счёт разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её государственно-территориальными образованиями. В России, традиционно, централизация являлась основным вектором федеративной политики и вертикальные каналы взаимодействия между центром и регионами превалировали над горизонтальными, обеспечивая контроль государства за интегративными процессами на всех уровнях управления ^{[1, C. 44]}. Но, в 1990-х гг., государственные институты утратили функцию контроля за интеграцией, в результате чего возобладали децентрализационные процессы, формирующиеся на основе связей горизонтального взаимодействия между субъектами Федерации. С целью поддержания общего контроля над политической и социально-экономической ситуацией в своем макрорегионе и согласования совместных мер по выходу из кризиса, органы государственной власти и управления субъектов Федерации институционально оформлялись в объединения межрегионального сотрудничества ^{[2, С. 12]}.

Координацию законотворческой деятельности парламентов субъектов Федерации во 2-ой пол. 1990-х осуществляли парламентские объединения законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. В этот период были образованы две ассоциации – Северо-Западная парламентская ассоциации (СЗПА) и парламентская ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». Объединения формировали развитые организационные структуры, их основными функциями являлись унификация регионального законодательства, представление совместных законодательных инициатив, а также обобщение практики применения региональных и федеральных законов ^{[3, С. 45]}.

Особенностью деятельности парламентских объединений во 2-ой пол. 1990-гг. была организация сотрудничества по проблемам, находящихся не только в пределах собственного ведения субъектов Федерации, но и принятие решений по вопросам совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, учитывая возможности «опережающего нормотворчества», правомочность которого была подтверждена Конституционным Судом России (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 50. – Ст. 4969.). Кроме того, парламентские ассоциации не редко пытались влиять на содержание законопроектов и законов по вопросам, находившимся в исключительном ведении федерального центра. Проводниками таких законодательных инициатив в Федеральном Собрании являлись члены Совета Федерации, являвшиеся по должности руководителями законодательных органов власти субъектов Федерации. Все межпарламентские объединения создавались по территориальному принципу, имели исторический опыт сотрудничества и были привержены открытости своих объединений для членства других парламентов субъектов Федерации. Их деятельность имела важное значение для аккумулирования интересов субъектов Федерации и выработке общей позиции по актуальным вопросам законодательства, социально-экономической и политической жизни страны ^{[4, С. 15]}.

В 2000-е гг. федеральный центр меняет свою стратегию федеративной политики, восстанавливая статус инициатора и медиатора всех горизонтальных и вертикальных интегративных процессов. Происходит переориентация на проект создания федеративной структуры, сочетающей политику централизации и децентрализации – политические полномочия закрепляются за федеральным центром, а экономические полномочия передаются субъектам Федерации. Поскольку стратегии или концепции реформ в этот период не было выработано ^{[5, C. 31]}, основной идеей централизаторских реформ 2000-х гг. становится использование потенциала и опыта горизонтального взаимодействия субъектов Федерации и выделение межрегионального уровня координации деятельности органов государственной власти регионов через создание федеральных округов как единых центров контроля, возглавляемых полномочными представителями президента и унификация общих подходов в отношениях с субъектами Федерации. Процесс межрегиональной интеграции был перезапущен, но уже на условиях, определенных федеральным центром ^{[6, С. 241]}. Эти условия, как отмечал Министр по делам федерации, национальной и миграционной политики Правительства России А. В. Блохин, предполагали использование межрегиональных объединений как проводников федеральной региональной политики, которые реализуют стратегические цели социально-экономического развития субъектов Федерации (Блохин А. Федерация – это единство // Экономика России XXI век. – 2001. – № 1. – С. 18). Поэтому, первый этап федеративной реформы в 2000-2005 гг., характеризуется выстраиванием системы управляемой межрегиональной интеграции на основе формирования единой вертикали исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Происходит апробация различных вариантов включения межпарламентских объединений в процессы управления регионами и развития федеральных округов, определяется их место и роль в едином законодательном процессе в государстве, в целом в системах межпарламентской и межрегиональной интеграции.

Взаимодействие между федеральным центром и парламентскими объединениями в 2000-2005 гг.: унификации формальных правил и организация контроля

Решение задачи организации централизованного контроля за интегративными процессами между законодательными органами субъектов Федерации и их объединениями осуществлялось через Совет Федерации Федерального собрания и полномочных представителей президента в федеральных округах. А также посредством привлечения к сотрудничеству с исполнительными органами власти субъектов Федерации в межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия с целью реализации экономической политики, формируемой Правительством России.

Совет Федерации осуществлял непосредственное взаимодействие с ассоциациями в контексте разработки, внесения изменений и дополнений в законы, находящихся в сфере совместного ведения и полномочий и рассмотрения консолидированных законодательных инициатив субъектов Федерации. С целью исключения возможности главам законодательной и исполнительной властей регионов оказывать влияние на федеральный законодательный процесс был изменен порядок его формирования. Теперь его членами становились выбираемые парламентами и назначаемые главами регионов представители, работающие на постоянной и профессиональной основе (Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. – № 20. – Ст. 2112). Взаимодействие законодательных органов власти регионов и их парламентских объединений с верхней палатой парламента осуществлялось через специальные координационные советы. Всего в 2002-2003 гг. их было создано два – Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей) () и Координационный Совет руководителей аппаратов законодательных органов государственной власти Российской Федерации. Совет законодателей создавался для обсуждения представленных регионами законодательных инициатив, а целью работы Координационного Совета руководителей аппаратов парламентов субъектов Федерации являлось налаживание единой системы законодательствования в стране, оптимизация организационных структур и функциональных обязанностей аппаратов палат Федерального Собрания и парламентов субъектов Федерации ^{[7, С. 82]}. В Президиумы советов входили по одному представителю от законодательного органа субъекта Федерации каждого федерального округа, которые избирались на заседаниях Советов руководителей законодательных органов власти субъектов Федерации, созданных при полномочном представителе президента. Функции советов в федеральных округах заключались в согласовании актуальных вопросов федеральной повестки и реализации функций президентских представителей, в том числе и приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией и федеральными законами – исправлением как уже действующих региональных законов, содержащих нормы, противоречащие действующему федеральному законодательству 1990-х гг., так и коррекции региональных нормативно-правовых актов и разработки новых, согласно принятым в 2000-2005 гг. федеральным законам ^{[8, C. 90]}.

Наряду с вопросами законосовещательной деятельности, ещё одним направлением сотрудничества для парламентских ассоциаций в формирующейся системе межрегиональной интеграции должна была стать организация взаимодействия между ними и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия в федеральных округах. Для них отводилась функция согласования унифицированной законодательной основы реализации программ и стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации в федеральных округах. В 2002 г. Правительством России была принята федеральная целевая программа, предполагающая проведение ряда мероприятий, направленных на сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года № 717 «О Федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)") // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 43. Ст. 4100). С целью поддержки такого планирования и выработки стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации осенью 2004 г. было создано Министерство регионального развития ^{[9, С. 35]}.

Изменение конфигурации политических институтов и определение в них места и роли парламентских ассоциаций неизбежно привело к трансформации процедур их участия в законодательном процессе и видоизменению их функций. Это произошло через преобразование порядка внесения законодательных инициатив по предметам совместного ведения и полномочий между федеральным центром и регионами – основной сферы взаимодействия между Федеральным Собранием и парламентами регионов. С 1994 г. они вносились в Федеральное Собрание напрямую. С нач. 2000-х гг., в условиях исключения практики «опережающего нормотворчества», количество законодательных инициатив из регионов значительно увеличилось, но при этом их эффективность оставалась невысокой. К примеру, в III созыве Государственной Думы (2000-2003) законодательными органами субъектов Федерации было внесено 1469 законодательных инициатив, принято всего 58, а отклонено 370. В IV созыве Государственной Думы (2003-2007) законодательными органами было внесено уже 1992 законодательные инициативы, принято 145, отвергнуто по разным причинам 915 (Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С 136.). Как отмечает политолог Р. Ф. Туровский, к сер. 2000-х почти каждый второй законопроект, поступавший на рассмотрение Госдумы, был подготовлен при участии законодательных органов регионов. Массовое внесение законодательных инициатив являлось ответом на проводимые федеральным центром реформы – большинство вносимых правок корректировали, уточняли принятые законы и были направлены против централизаторской политики федерального центра ^{[10, С. 2]}. Поэтому, в 2003 г. действующая процедура внесения проектов законов подвергается радикальному реформированию. Устанавливается новая процедура внесения проектов федеральных законов, изменений и дополнений к ним по предметам совместного ведения через обязательное их согласование между органами законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации. Позиция субъекта Федерации считалась выраженной, если обе ветви власти достигали консенсуса. На согласование законопроекта, принятого после первого чтения, регионам отводилось всего 30 дней ^{[11, С. 15]}.

Но ключевым направлением реформы стала унификации взаимодействия между центром и регионами, которая была осуществлена путём упорядочения процесса разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. В 2001 г. начинается разработка единой концепции разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации, её субъектов и местного самоуправления, определение процедуры и оснований взаимного делегирования полномочий. В результате работы специальной комиссии под руководством Д. Н. Козака в 2003-2004 гг. были приняты законы, устанавливающие чёткий перечень полномочий субъектов Федерации, которые они должны реализовывать за счёт своих бюджетов. Остальные полномочия были переданы федеральному центру, которые могли их передавать субъектам Федерации за счёт предоставления субсидий ^{[12, С. 131]}.

Таким образом, основные задачи централизаторских реформ 2000-2005 гг. по отношению к межпарламентским объединениям заключались в ограничении их возможности напрямую взаимодействовать с федеральным парламентом и оперативно согласовывать законодательные инициативы. В контексте унификации процедурных и содержательных правил были четко перераспределены предметы ведения и полномочия между федеральным центром и регионами с перенесением содержательного акцента с политических вопросов на экономические проблемы. Межпарламентские объединения формально были встроены в решение задач, определенных для полномочных представителей Президента в федеральных округах, а их деятельность в парламенте страны была ограничена вопросами работы координационных советов верхней палаты парламента, где аккумулировались основные законодательные запросы регионов.

Парламентские ассоциации – востребованный формат организации межпарламентского сотрудничества

На первом этапе федеративной реформы в 2000-2005 гг. парламентские ассоциации продолжают создаваться, но их образование четко соответствует новым требованиям – в определенных территориальных рамках федеральных округов и при участии полномочных представителей президента. Учредительная конференция Южно-Российской Парламентской Ассоциации состоялось 25 апреля 2001 г. в г. Ростове-на-Дону. В ней приняли участие 10 законодательных органов власти субъектов Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа – республик Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкессии, Северной Осетии-Алании, а также Краснодарского и Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей. В ПФО решение о создании Ассоциации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации было принято 14 декабря 2001 г. в г. Йошкар-Оле на совещании руководителей законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, созванного полномочным представителем президента в ПФО (Законодательное собрание Нижегородской области. Об Ассоциации законодателей ПФО // https://www.zsno.ru/activities/inter-parliamentary-cooperation/assotsiatsiya-zakonodateley-pfo/). Учредительное собрание ассоциации состоялось 14 мая 2002 г. в г. Нижнем Новгороде. В состав объединения вошли 15 законодательных органов субъектов Федерации – Республики Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Марий-Эл, Мордовия, Чувашия, Коми-Пермяцкий автономный округ, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская и Ульяновская области.

В основополагающих документах парламентских ассоциаций – договоре ЮРПА, закрепляющем взаимные обязательства сторон (Устав Южно-Российской парламентской ассоциации. Регламент Южно-Российской парламентской ассоциации; Положение о комитетах Южно-Российской парламентской ассоциации. Майкоп: [б. и.], 2008. С. 4) и соглашении Приволжской ассоциации, содержащих договоренности между его участниками (Соглашение о создании ассоциации ПФО// https://www.zsno.ru/activities/inter-parliamentary-cooperation/assotsiatsiya-zakonodateley-pfo/), кроме фиксации территориальной принадлежности парламентов субъектов Федерации к федеральному округу, был определен статус членства в объединениях. Членом ассоциации ПФО являлись делегации от законодательного органа субъекта Федерации федерального округа, а членами ЮРПА могли быть законодательные органы субъектов Федерации. Однако парламенты других субъектов Российской Федерации, а также субъектов (территорий), граничащих с Российской Федерацией в пределах ЮФО могли становиться ассоциированными членами ЮРПА с правом совещательного голоса. В Ассоциации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ПФО могли участвовать только наблюдатели.

Фиксация обязательных условий образования ассоциаций отразилась на предметном содержании целей деятельности двух ассоциаций по-разному. В соглашении Приволжской ассоциации, находившейся под полным контролем представителя президента, акцент делался на координации законотворческой деятельности и создании единой правовой основы для реализации задач государства и обеспечения безопасности в Поволжье – в русле декларируемой федеральным центром политики. В договоре ЮРПА, цель была сформулирована широко и в целом, соответствовала цели создания, определённой в договоре СЗПА (Договор об образовании СЗПА от 17 ноября 1994 года https://www.vologdazso.ru/interaction/paszr/pravopaszr.php?ID=141888) – выработка согласованных подходов к осуществлению конституционной и экономической реформ, обеспечения прав и законных интересов граждан и решения иных важнейших вопросов, представляющих общий интерес (Договор об образовании ЮРПА от 25 апреля 2001 года // https://www.kubzsk.ru/yrpa/statutory-documents/786/).

Соответственно различалось содержание задач ассоциаций. В соглашении ассоциации парламентов ПФО задачи четко соответствовали законотворческим функциям парламентов и задачам, определённым для представителей президента: приведение в «кратчайшие сроки» в соответствие законодательства субъектов ПФО Конституции и федеральному законодательству, разработка согласованных законопроектов в сфере местного самоуправления и экономического взаимодействия, формирование согласованной законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Задачи деятельности ЮРПА содержали широкий контекст и акцентировали внимание на организации сотрудничества в разных сферах общественной жизни и по широкому кругу проблем.

ЮРПА объявляла себя консультативным и совещательным органом, а ассоциация Приволжья – только «консультативным институтом». Поэтому и организационные структуры, закреплённые в учредительных документах двух ассоциаций, отличались друг от друга. ЮРПА задействовав опыт коллег с Северо-Запада и Дальнего Востока, формировала разветвленную внутреннюю структуру, состоящую из конференций, постоянных комитетов, Совета, организующего работу объединения. Возглавлял ассоциацию председатель, избиравшийся раз в год. Основной формой организационной деятельности ассоциации ПФО являлось заседание, а организацию деятельности должен был осуществлять Координационный Совет. Во главе ассоциации стоял координатор, который избирался на два года. Несмотря на декларируемую организацию Приволжской ассоциации, её координационный совет так никогда и не начал действовать, а все основные функции, согласно положению об ассоциации от 2005 г. выполнял координатор: формировал план работы проект повестки заседания, анализировал и обобщал ход выполнения решений, принятых на заседании ассоциации и т.д. ^{[13, C. 2]}. В этом же Положении фактически был зафиксирован отказ от членства делегаций парламентов субъектов Федерации – вместо них состав ассоциации парламентов Приволжья формировался только из руководителей законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ПФО. Таким образом, состав ассоциации фактически сокращался до масштабов предусмотренного для создания, согласно соглашению об образовании ассоциации от 2002 г., Координационного Совета и полностью соответствовал составу Совета руководителей законодательных органов власти, формируемого при представителе президента в ПФО. Примерно такая же ситуация складывается с закрепленной в соглашении возможностью формировать рабочие органы ассоциации, которые так и не были сформированы. В дополнении к этому, в Положении об ассоциации закреплялась обязательность присутствия на заседаниях полномочного представителя президента Российской Федерации в ПФО, сотрудников его аппарата, руководителей органов государственной власти. Также представитель президента был наделен правом инициировать проведение внеочередных заседаний объединения.

Свою деятельность в 2000-2005 гг. продолжили действующие с сер. 1990-х гг. Северо-Западная парламентская ассоциации (СЗПА) в Северо-Западном федеральном округе и парламентская ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье» в Дальневосточном федеральном округе. В новых политических и нормативно-правовых условиях ассоциации адаптируют свою организационную основу под возможности оперативного реагирования и быстрого согласования своих позиций перед федеральным центром. Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье», единственная из всех межпарламентских объединений имевшая статус юридического лица и единый координационный центр в г. Хабаровске, существенно наращивает активность работы, организуя проведение совместных консультаций и совещаний контрольно-счётных органов законодательных органов парламентов Дальнего Востока и Забайкалья и других структурных подразделений их аппаратов. В качестве рабочих органов в ассоциации создаются «круглые столы» для обсуждения и проработки конкретных рабочих вопросов (Информация о работе парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» в 2003-2004 гг. // https://pa-dv.ru/activities/otchety/266/).

СЗПА в ответ на централизаторскую политику центра активно позиционирует себя как независимое объединение. В новой редакции Регламента СЗПА в 2004 г. четко фиксируется, что ассоциация является самостоятельным, самоуправляемым объединением законодательных органов субъектов Российской Федерации, без учёта его принадлежности к определенному федеральному округу и взаимодействует с Советом Федерации, ассоциациями экономического взаимодействия и иными ассамблеями, парламентскими объединениями в России и за её пределами, не упоминая представителя президента (Стенограмма XXIV Конференции СЗПА от 15 ноября 2002 г. // https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/b7f/b7f12bd7f5abc8d53bd5505a2ab7fe4c.pdf). При этом ассоциация активно приглашала к сотрудничеству и вступлению в объединение Законодательное собрание Кировской области, представители которого неоднократно присутствовали на конференциях СЗПА, и в целом, в разработке законодательства Кировская область ориентировалась на принятые ассоциацией документы и модельные законы (Стенограмма XXVIII конференции ПАЗСР от 19 ноября 2004 г. https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/95b/95bec63d8cb19529173d696d29c268d3.pdf). Для придания формального и символического веса статусу независимого объединения ассоциацией учреждается почётная грамота и книга почёта, а также разрабатывается эмблема объединения (Стенограмма XXI конференции СЗПА от 17 мая 2001 г. // https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/d0b/d0ba664617691028a78c2af4067cbdaa.pdf). В организационном плане, для быстрой выработки решений, СЗПА создает единый координирующий центр – Президиум ассоциации, в который входят по должности председатели парламентов СЗФО, который, как и в случае с ассоциацией ПФО, полностью соответствует по составу Совету руководителей законодательных органов власти субъектов Федерации создаваемого при представителе Президента (Стенограмма XXVIII конференции ПАЗСР от 19 ноября 2004 г. https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/95b/95bec63d8cb19529173d696d29c268d3.pdf). Также вводится должность заместителя председателя ассоциации и прекращается деятельность координационного совета руководителей аппаратов членов ассоциации, учреждённого в 1998 г., поскольку такой же совет с аналогичными целями был создан при Совете Федерации. Сокращение возможностей для представления законодательных инициатив по предметам совместного ведения в Федеральное собрание интенсифицирует процесс развития межпарламентского сотрудничества СЗПА. 19 ноября 2004 г. на XXVIII конференции ассоциацией воссоздается комитет по межпарламентскому сотрудничеству и принимается решение о переименовании СЗПА в «Парламентскую ассоциацию Северо-Запада России» (ПАЗСР). Это было сделано с целью акцентирования в названии на принадлежности ассоциации к Российской Федерации для ведения международной парламентской деятельности (Стенограмма XXVIII конференции ПАЗСР от 19 ноября 2004 г. https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/95b/95bec63d8cb19529173d696d29c268d3.pdf).

Таким образом, в нач. 2000-х гг. парламентские ассоциации Южного и Приволжского федеральных округов создаются в соответствии с формальными требованиями, предъявляемыми федеральными органами власти – в пределах образуемых федеральных округов. Но при этом обнаруживаются существенные различия в организационных основах двух ассоциаций. ЮРПА ориентируется на опыт СЗПА и ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья и создает развитую структуру для обеспечения своей деятельности по всем вопросам. Для Приволжской ассоциации приоритетом организации являлась ориентация на реализацию целей и задач полномочного представителя президента в ПФО и осуществление координационной законосовещательной деятельности. К 2005 г. в ответ на централизаторскую политику федерального центра с целью повышения оперативности деятельности и взаимодействия с представителями президента и решения основных вопросов сотрудничества с Федеральным Собранием ассоциации оптимизируют свои структуры. Основное управление объединениями сосредотачивается в организационных органах объединений, состоящих из руководителей законодательных органов власти субъектов Федерации.

Основные направления деятельности парламентских ассоциаций в условиях формирования управляемой межрегиональной интеграции

Вводимые организационные и содержательные ограничения существенно сокращают проблемное поле законодательствования для региональных парламентов, и, соответственно, перечень проблем, обсуждаемых на заседаниях парламентских ассоциаций. Практически полностью исключается принятие решений по вопросам, находящихся в пределах исключительного ведения Федерации. Вместо этого ассоциации направляют обращения к Президенту, Правительству, руководителям Государственной Думы и Совета Федерации, которыми выражаются консолидированные позиции субъектов Федерации по наиболее актуальным вопросам. Таким важным вопросом, например, являлась реализация бюджетной политики и формирование межбюджетных отношений. 1 февраля 2001 г. на XX конференции СЗПА в своем обращении к президенту, председателями Совета Федерации и Государственной Думы констатировала, что федеральным центром ведется противоречивая политика по перераспределению бюджетных средств, суть которой заключается в несоответствии объемов выделяемых финансовых ресурсов, реальных полномочий, и ответственностью за их реализацию (Стенограмма XX конференции СЗПА от 1 февраля 2001 г. // https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/7aa/7aa2d93fe58bc55e4fe59b60bf6c58cc.pdf). Вопросы минимальной бюджетной обеспеченности, формирование доходной базы региональных бюджетов, разграничение налоговых и расходных полномочий, соблюдение законодательства при формировании федерального бюджета – все это было постоянно в фокусе внимания ЮРПА и ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья (Информация о работе парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» в 2003-2004 гг. // https://pa-dv.ru/activities/otchety/266/).

В пределах совместного ведения центра и регионов основным направлением деятельности межпарламентских объединений являлась выработка общей позиции по ключевым вопросам текущего законодательства, реализующего федеративную и административную реформы и устанавливающего общую управленческую систему в стране. В 2000-2005 гг. всеми четырьмя ассоциациями обобщался опыт применения, а также осуществлялась разработка предложений о внесении изменений и дополнений в 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого в 1999 г. (См. напр.: Заседания Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа // https://www.zspo.ru/upload/raznoe/Assoziaziya/Hronologiya_50.pdf; Информация о работе парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» в 2003-2004 гг. // https://pa-dv.ru/activities/otchety/266/)

Критику ассоциаций вызывала зарегулированность многих вопросов, а также содержащиеся противоречия между нормами законов. В 2002-2003 гг., в связи с внесением изменений и дополнений в 184-ФЗ в контексте реализации федеративной реформы, критика со стороны парламентских ассоциаций усилилась. Она касалась вопросов определения экономической основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; установления нового порядка заключения договоров о разграничении полномочий; определения процедуры участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; фиксации принципов финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также общих принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (См. напр.: Информация о работе парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» в 2003-2004 гг. // https://pa-dv.ru/activities/otchety/266/ ; Стенограмма XX конференции СЗПА от 1 февраля 2001 г.// https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/7aa/7aa2d93fe58bc55e4fe59b60bf6c58cc.pdf). Не встретив понимания федеральных законодателей, СЗПА на XXVI конференции 29 января 2004 г., поддержала предложение Собрания депутатов Ненецкого автономного округа об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия Конституции ряда норм Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, которым вносились изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Протокол заседания XXVI конференции СЗПА от 29 января 2004 г. // https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/86d/86d7fa78f5246bc7a112e689a54ab620.pdf).

Не менее активно обсуждались и направлялись в Федеральное Собрание предложения о корректировке законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем внесение изменений и дополнений в уже принятый закон. Депутаты считали, что основным основной проблемой в реализации 131-ФЗ стали вопросы отсутствия порядка разграничения государственной и муниципальной собственности, низкой эффективности действующего порядка разграничения собственности на землю, противоречия между нормами федерального законодательства и ГК РФ в части создания муниципальных предприятий, учреждений и хозяйственных товариществ, проблемы формирования муниципальных бюджетов, организации местного самоуправления в ЗАТО, организация местного самоуправления в труднодоступных территориях и т.д. (См. напр.: XXVII Конференция СЗПА от 10 сентября 2004 г. // https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/74d/74df6f2736a58c31b2735cefc9a5358b.pdf) Формирование консолидированного мнения относительно законодательных инициатив и принятие по этому поводу заявлений и резолюций на заседаниях ассоциаций представлялось важным для членов парламентских объединений. Это должно было свидетельствовать о единой выверенной позиции законодательных органов власти регионов и служить весомым аргументом при представлении инициатив в Федеральное Собрание, о чем неоднократно заявлялось, например, на конференциях СЗПА и ЮРПА (См. напр.: Стенограмма XXVIII конференции СЗПА от 19 ноября 2004 г. https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/95b/95bec63d8cb19529173d696d29c268d3.pdf).

Выделение федеральным центром для парламентских объединений проблемы организации взаимодействия с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия и разработка единообразного законодательства в сфере реализации экономической политики в федерально округе отвечала их интересам. Попытки наладить сотрудничество с межрегиональной экономической ассоциацией «Северо-Запад» неоднократно предпринимала СЗПА. На XVIII конференции ассоциации, 17 февраля 2000 г., её председателем Г. Д. Хрипелём было предложено осуществить поэтапное «объединение деятельности» двух ассоциаций, суть которого заключалась в участии в работе экономической ассоциации и организации сотрудничества по всем направлениям. На XX конференции, в феврале 2002 г. решением ассоциации «О формах взаимодействия с ассоциацией экономического взаимодействия «Северо-Запад» был обсуждён проект совместной деятельности двух объединений (Стенограмма XX конференции СЗПА от 1 февраля 2001 г. //https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/95b/95bec63d8cb19529173d696d29c268d3.pdf).

А 15 ноября 2002 г. экономической ассоциации было направлено предложение о совместном обсуждении законопроекта «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на одном из её заседаний. Но только в 2004 г. удалось добиться промежуточного результата: был создан общий координационный совет, в который вошли руководители исполнительных и законодательных органов субъектов Федерации ^{[14, С. 43]}. В ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» получила распространение практика совместного обсуждения и принятия «согласованных решений» с межрегиональной ассоциацией экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» законов и необходимости внесения в них изменений и дополнений. Но самое активное сотрудничество с органами исполнительной власти происходило в Приволжской ассоциации, на заседаниях которой обсуждались вопросы реализации и законодательного обеспечения приоритетных национальных проектов в ПФО (). Несмотря на неоднократные попытки наладить взаимодействие между парламентскими объединениями и ассоциациями экономического взаимодействия, этого так и не было достигнуто ни в одном из федеральных округов. Как отмечают Е. М. Бухвальд, О. Н. Валентик, причина такой ситуации была связана с не проработанностью утвержденной в 2001 г. Правительством России федеральной целевой программы, в рамках которой поощрялись совместные усилия межрегиональных объединений по сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации, и отсутствием в ней механизмов решений конкретных специфических региональных проблем ^{[8, С. 31]}.

Кроме вопросов, находившихся в сфере общих интересов межпарламентских объединений, каждая из ассоциаций акцентировала внимание на направлениях деятельности, отражающих специфические условия федерального округа. В Приволжской ассоциации, находившейся под полным контролем представителя президента, получила распространение практика обсуждения инициатив президента, содержащихся в посланиях Президента России Федеральному собранию и выработка на этой основе совместной социально-экономической политики в регионе. Ассоциация Северо-Запада занималась международной парламентской деятельностью, активно осуществляла сотрудничество с Северным Советом (Стенограмма XXVII конференции СЗПА от 10 сентября 2004 г. от https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/74d/74df6f2736a58c31b2735cefc9a5358b.pdf). 19 ноября 2004 г. СЗПА приняла обращение к Председателю Совета Федерации с просьбой о содействии в укреплении и развитии международного парламентского сотрудничества с Европейским союзом (Стенограмма XXVIII конференции ПАЗСР от 19 ноября 2004 г. https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/95b/95bec63d8cb19529173d696d29c268d3.pdf).

Актуальной продолжала оставаться для ассоциаций экологическая проблематика. К примеру, парламентской ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья акцентировала внимание на экологических проблемах реки Амур, а также обсуждала проблемы районирования Севера России, поддержки малочисленных народов Севера (Информация о работе парламентской ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» в 2003-2004 гг. // https://pa-dv.ru/activities/otchety/266/). СЗПА неоднократно обращалась к Президенту и Правительству в связи с неудовлетворительным состоянием предприятий, занимающихся обращением с радиоактивными отходами и по поводу ситуации сложившейся в Северо-Западном регионе с переработкой и захоронением промышленных токсичных отходов (Стенограмма XXIV конференции ПАЗСР от 15 ноября 2002 г. https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/b7f/b7f12bd7f5abc8d53bd5505a2ab7fe4c.pdf). Вопросы организации сельского хозяйства, и в целом, агропромышленного комплекса и лесного хозяйства обсуждали Приволжская ассоциация, ЮРПА, ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья. Кроме того, Южно-Российская ассоциация сосредоточилась на обсуждении важнейших для юга России вопросов миграции, использования морских и речных водных ресурсов, развития рыболовства (Вестник ЮРПА. – 2011. – № 1-2 (11) – С. 12).

В работе всех четырех ассоциаций, но с разной степенью интенсивности, принимали участие полномочные представители президента. В СЗПА и ассоциации парламентов Дальнего Востока и Забайкалья посещение конференций и совещаний ассоциаций представителями президента не имели систематического характера. Для работы этих ассоциаций было характерно присутствие главных федеральных инспекторов по субъектам Федерации, экспертов из Совета Федерации и Государственной Думы. В ЮРПА каждую из конференций обычно открывал полпред или его заместитель, в Приволжской ассоциации участие представителя президента в работе ассоциации являлось обязательным.

Можно заключить, что запрет вмешательства регионов в федеральную компетенцию и перераспределение полномочий между центром и регионами по предметам совместного ведения ограничивают возможности парламентских ассоциаций в законосовещательной деятельности и согласовании законодательных инициатив. В этот период ключевыми направлениями деятельности для межпарламентских объединений становится разработка законодательных предложений, изменений и дополнений в законодательные акты, реализующие административную и федеративную реформы в стране и определяющие конфигурацию общей управленческой системы. В повестках заседаний ассоциаций можно зафиксировать снижение количества вопросов, касающихся общеполитической тематики. Деятельность ассоциаций сосредотачивается на обсуждении вопросов, отражающих реальные проблемы конкретного субъекта Федерации и в целом федерального округа.

Заключение

В 2000-2005 гг., на первом этапе федеративной реформы, политика в отношении законодательных органов власти субъектов Федерации и их парламентских объединений была связана с приданием процессам межрегиональной интеграции в России системного и управляемого характера на условиях, определённых федеральным центром ^{[15, С. 98]}. В этот период были предприняты попытки использовать уже сложившиеся формат межрегиональных объединений – парламентских ассоциаций и их интеграционного потенциала для реализации задач текущей федеральной повестки. Целью политики в отношении парламентских ассоциаций являлось исключение их влияния на компетенцию федерального центра, возможностей отстаивания консолидированной позиции перед президентом и Федеральным Собранием и включение в совместный упорядоченный законодательный процесс по предметам совместного ведения центра и субъектов Федерации посредством налаживания сотрудничества с Советом Федерации через консультационные советы и общей координации их деятельности через полномочных представителей в федеральных округах, как по предметам совместного ведения, так и по предметам собственного ведения субъектов Федерации. В контексте формирования вертикали исполнительной власти по предметам совместного ведения предполагалось привлечение парламентских ассоциаций к сотрудничеству с исполнительными органами власти и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия для разработки программ социально-экономического развития федеральных округов.

Образование в 2001-2002 гг. Южно-Российской парламентской ассоциации и Ассоциации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ПФО соответствовало требованиям, введенным федеральными органами власти – они были созданы в территориальных пределах федеральных округов и под контролем полномочного представителя президента. Но в своей организации и деятельности ЮРПА ориентировалась на опыт СЗПА (ПАЗСР) и ассоциацию Дальнего Востока и Забайкалья, а находившаяся под контролем полномочного представителя президента в федеральном округе Приволжская ассоциация была ориентирована на реализацию его функций и осуществление законосовещательной деятельности. Действующие с сер. 1990-х гг. СЗПА (ПАЗСР) и ассоциация Дальнего Востока и Забайкалья в ответ на содержательное и организационное ограничение деятельности предпринимают попытки адаптировать свои структуры к централизаторской политике федерального центра.

Деятельность ассоциаций сосредотачивается вокруг полномочий, находящихся в совместном ведении центра и регионов и касается актуальных вопросов перераспределения полномочий между центром и регионами, их финансового обеспечения, организации местного самоуправления – основных вопросов строительства единой управленческой системы в стране. В целом, интеграционный потенциал парламентских объединений в 2000-2005 гг. остается достаточно высоким, они включаются в контролируемый федеральным центром процесс межрегиональной интеграции. Но при этом оказывается не реализованной задача их интеграции с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия в процессе разработки стратегической экономической политики в федеральных округах. Неудачи федеративной реформы формируют для органов федеральной государственной власти задачи для осуществления её следующего этапа в отношении объединений межрегионального сотрудничества.