Таксономии проектов «устойчивого развития» и «зеленых» проектов как правовые инструменты достижения целей устойчивого развития и экологизации законодательства

Маслова Светлана Валентиновна доктор юридических наук доцент, кафедра Государственного и муниципального управления, Санкт-Петербургский государственный университет 199004, Россия, Санкт-Петербург область, г. Санкт-Петербург, пер. Волховский, 3, оф. 223 Maslova Svetlana Valentinovna Doctor of Law Associate Professor, Department of Public Administration, St. Petersburg State University 199004, Russia, Saint Petersburg region, Saint Petersburg, lane. Volkhovsky, 3, of. 223 maslova@gsom.pu.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 22-28-20185 (https://rscf.ru/project/22-28-20185) и гранта Санкт-Петербургского научного фонда в соответствии с соглашением от 14 апреля 2022 г. № 37/2022

Концепция устойчивого развития воплотилась в Целях ООН в области устойчивого развития (далее – ЦУР), а также в критериях социальной и экологической устойчивости, корпоративного управления (далее – ESG-критерии), получает практические очертания в проектах «устойчивого развития», «зеленых» и «климатических» проектах. Количество таких проектов и объемы инвестиций в них стремительно растут, даже несмотря на такой сдерживающий фактор как отсутствие единообразного понимания категоризации указанных проектов. Во многом с этим связан возрастающий запрос на упорядочение подходов к проектам, отвечающим целям устойчивого развития, зеленой и климатической повестке, и критериев, дающих ясный ответ относительно того, что является квалифицируемой инвестицией для получения проектами соответствующего статуса.

Отсутствие именно нормативно закрепленного инструментария для квалификации проектов «устойчивого развития», «зеленых» и «климатических» проектов долгое время считалось одним из главных барьеров, препятствующих развитию российского рынка «устойчивого» и «зеленого» финансирования. Указанные пробелы были частично восполнены за счет принятия распоряжения Правительства Российской Федерации от 14.07.2021 № 1912-р «Об утверждении целей и основных направлений устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации» (далее – Распоряжение о направлениях устойчивого развития) и постановления Правительства Российской Федерации от 21.09.2021 № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации» (далее также – Постановление о критериях «зеленых» проектов, Российская таксономия).

Подобные таксономии действуют во многих странах мира и, как принято считать, стали драйвером зеленого и устойчивого финансирования. Их практическое значение обусловлено реальными потребностями инвестиционного и финансового секторов перенаправить свои инвестиции и финансовые потоки в сектора экономики, наиболее приоритетные для государств в силу их социальной и экологической значимости для населения. Отнюдь не отрицая влияние хорошо структурированных и ясных таксономий на развитие рынка такого финансирования, тем не менее, считаем необоснованным рассматривать их в отрыве от происходящей трансформации правового регулирования в рамках международно-правовой системы и в актах внутригосударственного законодательства. Причем не только экологического законодательства, в частности, Экологического кодекса Республики Казахстан (далее – Экологических кодекс Казахстана), легитимизующего понятия «зеленые» инвестиции, «зеленое» финансирование, «зеленые» облигации, «зеленые» проекты и их классификацию (таксономию) ^[18], но гражданского законодательства, в частности, Гражданского кодекса Китайской Народной Республики, установившего норму о том, что при ведении гражданской деятельности лица гражданского права должны действовать таким образом, чтобы способствовать сохранению ресурсов и защите окружающей среды ^[3].

В академической среде новые подходы к правовому регулированию с фокусом на достижение устойчивого развития вызывают оживленную дискуссию. Делаются выводы, что «устойчивое развитие» поставило перед частным правом новый «жанр» задач, связанных с защитой прав человека и окружающей среды ^[17], рассматриваются перспективы превращения договорного права в «договорное право, скорректированное с точки зрения устойчивого развития», под которым подразумевается договорное право, в котором достижение целей устойчивого развития рассматривается как одна из обычных задач договорного права. Прогнозируется, что если курс на внедрение ESG-стандартов на международном и национальном уровнях продолжится, то это приведет к переформатированию правового пространства во многих областях ^[13]. Высказываются мнения, что концепция устойчивого развития и ESG-трансформация должна лечь в основу законодательства ^[8]. Выдвигаются и более радикальные гипотезы о формировании новых отраслей права, в частности, «зеленого» права ^[7] или «права устойчивого развития» ^[6]. По мнению М.В. Мажориной, «право устойчивого развития несводимо к экологическому, климатическому, международному праву, оно инкорпорирует принципы и отдельные институты гражданского, инвестиционного, финансового, банковского, трудового, корпоративного, международного частного права и других отраслей» ^[6]. Предложения о формировании права устойчивого развития представляются, на наш взгляд, преждевременными и не имеющими достаточных оснований. Несмотря на то, что многим отраслям российского законодательства действительно недостает положений об обеспечении устойчивого развития и реализации «зеленой» повестки, более оправданной задачей является не формирование специальных отраслей права, а фокусирование целеполагания при правовом регулировании на достижении ЦУР и национальных целей развития. Стоит согласиться, что «такая ноша не под силу лишь экологическому праву, а требует усилия всей системы права Российской Федерации. В контексте Концепции устойчивого развития необходимо системно переосмыслить все законодательство Российской Федерации» ^[10].

Однако интерпретация целей и ожидаемого регулирующего воздействия Распоряжения о направлениях устойчивого развития и Российской таксономии, которые хотя и преподносятся как правовые инструменты обеспечения устойчивого развития, вынуждает констатировать, что указанные акты содержат регламентацию только одного из его элементов устойчивого развития и ЦУР – экологического (“environmental”), игнорируя социальный (“social”) и экономический (“economic”) элементы устойчивого развития. В этих условиях, надо полагать, речь может идти об очередном этапе экологизации законодательства (“greening the legislation”), то есть включении экологических требований в законодательные и иные правовые акты гражданского, административного, аграрного и другого законодательства ^[12], в тех случаях, когда регулируемые в иных отраслях законодательства общественные отношения затрагивают общественные экологические потребности и интересы, то есть экологические отношения, в определенном сегменте пересекаются с ними, с целью использования средств других, «неэкологических», отраслей законодательства для решения задач охраны окружающей среды ^[2].

В свете изложенного специальной правовой оценки заслуживают новые нормативные акты, введенные в правовую систему в качестве нормативных инструментов обеспечения устойчивого развития и зеленой повестки, – таксономии проектов «устойчивого развития» и «зеленых» проектов. Приводимые в научных и аналитических материалах дефиниции раскрывают понятие таксономий в свете развития зеленой экономики и финансирования устойчивого развития как «систем классификации, которые устанавливают требования к инвесторам в части обеспечения экологической эффективности проектов и видов экономической деятельности, а также подготовки и распространения нефинансовой отчётности» ^[9], «набора критериев, которые служат основой для оценки того, будет ли финансовый актив поддерживать цели устойчивого развития и в какой степени» ^[15], «фактора формирования системы «устойчивых» финансовых инструментов»; «классификации областей и объектов инвестирования (технологий, секторов и т.д.), которые считаются «зелеными» ^[8], «систем принципов и классификации, закладывающих основу управления инвестициями в деятельность, классифицируемую как экологически чистую» ^[16].

Такое понимание «таксономии» во многом дает представление о ее функциональном назначении как инструмента «выявления той части экономики, которая отвечает за производство товаров и услуг, ориентированных на охрану окружающей среды», «направления потоков капитала в проекты, нацеленные на решение экологических проблем и на обеспечение устойчивого развития», «смягчения последствий «гринвошинга» (“greenwashing”), но не управления ESG-рисками» ^[15].

При оценке Российской таксономии акцент делается на ее методологическую функцию. Отмечается, что несмотря на ее не обязательный характер, признание финансового проекта «зеленым» или «адаптационным» – это своего рода маркировка, которая будет использоваться компаниями для привлечения определенного класса инвесторов, демонстрации заинтересованности в использовании высоких экологических стандартов и, потенциально, для получения государственной поддержки в области экологии и климата ^[11]. Принятие Российской таксономии характеризуется как часть последовательной работы по внедрению культуры устойчивого финансирования как для привлечения внебюджетных средств, так и для предоставления бюджетного софинансирования. И хотя соответствие критериям не обеспечивает и (или) не обосновывает предоставление господдержки, но указывает на основные приоритеты в части отраслей, отнесенных к направлениям устойчивого развития ^[4]. Подчеркивается критическое значение таксономий в свете того, что от них зависят инвестиционные ESG-стратегии как корпоративных, так и индивидуальных инвесторов ^[1].

По нашему мнению, таксономия (или таксономическая классификация, построенная на определенных критериях) по своей сути представляет классификационный инструмент, предназначенный для идентификации объектов и (или) проектов, сфер и (или) видов деятельности в определенной предметной области, с целью их последующего помещения под особый правовой или экономический режим, устанавливаемый государством для достижения определенных целей государственного управления, в исследуемом случае – для достижения ЦУР и целей Парижского соглашения, «зеленой» и «климатической» повестки и т.п.

При этом было бы опрометчиво сводить ее назначение только к инвестиционному инструментарию инвесторов и финансовых институтов, помогающему им переориентировать свои инвестиции и финансовые продукты в проекты, содействующие достижению ЦУР и целей Парижского соглашения, «зеленой» и «климатической» повестки. Усматривается более широкая роль таксономий как нормативных инструментов, создающих понятийно-категориальный аппарат для последующего регулирования отношений по поводу достижения ЦУР и национальных целей развития, нормативно закрепляющих новые экономико-правовые категории в данной сфере. Построение таксономии как набора критериев позволяет избегать «закрытых», «исчерпывающих» перечней проектов «устойчивого развития» или «зеленых» проектов, а также сфер, в которых, по мнению законодателя, они могут быть реализованы. Полагаем, что регулирующее воздействие таксономии способно проявляться в полном объеме при системном регулировании проектов «устойчивого развития» или «зеленых» проектов, введении конкретных мер государственной поддержки и мер экономического стимулирования проектов «устойчивого развития» или «зеленых» проектов.

Страновый обзор показывает многообразие таксономий с точки зрения их содержания и решаемых ими задач управления и регулирования. На современном этапе наиболее распространены так называемые «зеленые» таксономии, которые фокусируются исключительно на экологическом сегменте устойчивого развития. Например, Российская таксономия охватывает не все семнадцать ЦУР, а только девять из них, непосредственно связанных с достижением положительного эффекта на окружающую среду – ЦУР 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15.

Одной из первых национальной таксономией «зеленых» проектов является Таксономия КНР, принятая в целях реализации Комплексного плана реформ для содействия экологическому прогрессу и выполнения требований построения системы «зеленых» финансов в КНР, а также дальнейшего регулирования внутреннего рынка «зеленых» облигаций, всеобъемлющего использования «зеленого» финансирования в содействии ускорению строительства экологической цивилизации, содействии устойчивому развитию экономики в КНР. Согласно Таксономии КНР, «зеленые» облигации относятся к рыночным ценным бумагам, которые используют привлеченные средства специально для поддержки «зеленой» промышленности, «зеленых» проектов или деятельности в области «зеленой» экономики. К таким видам деятельности Таксономия КНР относит финансирование, операции и управление рисками для проектов в таких областях, как: охрана окружающей среды, энергосбережение, чистая энергия, экологичный транспорт с нулевым уровнем выбросов, «зеленые» здания. Таксономия КНР обладает обязательной юридической силой и подлежит применению всеми эмитентами зеленых облигаций, включая все финансовые учреждения, корпорации и государственные предприятия, сторонние оценочные агентства и регулирующие органы.

Классификация (таксономия) «зеленых» проектов, подлежащих финансированию через «зеленые» облигации и «зеленые» кредиты утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 31.12.2021 № 996 (далее – Таксономия Республики Казахстан) и представляет собой систему классификации категорий «зеленых» проектов (включая количественные и качественные пороговые значения), направленных на повышение эффективности использования существующих природных ресурсов, снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду, повышение энергоэффективности, энергосбережения, смягчение последствий изменения климата и адаптацию к изменению климата. В ней содержится 7 категорий, 26 секторов и 58 подсекторов, с детальным пояснением и указанием пороговых критериев отнесения проектов к «зеленым». В число категорий Таксономии Республики Казахстан включены: возобновляемая энергия, энергоэффективность, зеленые здания, предотвращение и контроль загрязнения, устойчивое использование воды и отходов, устойчивое сельское хозяйств, землепользование, сохранение биоразнообразия и экологический туризм, чистый транспорт. Важнейшей особенностью Таксономии Республики Казахстан является наличие законодательных основ ее применения, закрепленных непосредственно в Экологическом кодексе Казахстана. Согласно пункту 4 статьи 126 Экологического кодекса Казахстана, одним из механизмов экономического регулирования охраны окружающей среды является экономическое стимулирование деятельности, направленной на охрану окружающей среды. Согласно статье 130 Экологического кодекса Казахстана, экономическое стимулирование деятельности, направленной на охрану окружающей среды, осуществляется посредством целого ряда механизмов, в числе которых содействие привлечению «зеленых» инвестиций, а также предоставление мер государственной поддержки в рамках «зеленого» финансирования. Экологическим кодексом Казахстана законодательно введен и закреплен специальный категориальный аппарат, регламентирующий понятия «зеленых» технологий, «зеленых» инвестиций, «зеленого» финансирования, «зеленых» облигаций, «зеленых» кредитов, «зеленых» проектов и др. К «зеленым» проектам Экологическим кодексом Казахстана отнесены определенные на основе утвержденной классификации (таксономии) проекты, направленные на повышение эффективности использования существующих природных ресурсов, снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду, повышение энергоэффективности, энергосбережения, смягчение последствий изменения климата и адаптацию к изменению климата. Классификация «зеленых» проектов, подлежащих финансированию через «зеленые» облигации и «зеленые» кредиты, разрабатывается уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и утверждается Правительством Республики Казахстан.

Распоряжением о направлениях устойчивого развития в целях развития инвестиционной деятельности и привлечения внебюджетных средств в проекты, направленные на реализацию национальных целей развития Российской Федерации в области зеленого финансирования и устойчивого развития, утверждены цели и основные направления устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации, к которым относятся: обращение с отходами; энергетика; строительство; промышленность; транспорт и промышленная техника; водоснабжение и водоотведение; природные ландшафты, реки, водоемы и биоразнообразие; сельское хозяйство; устойчивая инфраструктура.

Согласно требованиям к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации, понятием «проекты устойчивого развития» охватываются зеленые проекты или адаптационные проекты. В свою очередь, под зеленым проектом понимается проект, одновременно удовлетворяющий следующим принципам: (1) соответствие одному или нескольким основным направлениям, предусмотренным в Распоряжении об основных направлениях устойчивого развития; (2) направленность на достижение целей Парижского соглашения, или одной или нескольких из ЦУР, указанных в Повестке-2030, а именно, ЦУР 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15; (3) реализация проекта способствует достижению целей, связанных с положительным воздействием на окружающую среду, а именно, сохранением, охраной или улучшением состояния окружающей среды; снижением выбросов и сбросов загрязняющих веществ и (или) предотвращением их влияния на окружающую среду; сокращением выбросов парниковых газов; энергосбережением и повышением эффективности использования ресурсов; (4) реализация проекта способствует достижению экологического эффекта, который материален, соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, подробно описан в документах, определяющих условия реализации зеленого проекта; (5) соответствие технологическим показателям наилучших доступных технологий (при наличии); (6) отсутствие значимых побочных эффектов на окружающую среду (принцип «Do No Significant Harm»).

С учетом изложенного представляется, что Российская таксономия заложила нормативную основу рынка устойчивого, в том числе зеленого финансирования в Российской Федерации, и имеет потенциал способствовать расширению его масштабов. Конечно, посредством ее принятия не решена в правовом поле принципиальная проблема обеспечения устойчивого развития. Тем не менее она внесла терминологическую (понятийную) определенность, снизила асимметрию целей и задач правового регулирования инвестиционных и экологических отношений, что также является крайне важной задачей правового регулирования. В отсутствие четкого целеполагания и нормативных дефиниций, новым правовым и экономическим категориям придается разный смысл и значение, что негативно сказывается на складывающемся регулировании данной сферы отношений. Будущие задачи, связанные с выработкой оптимальных юридических конструкций для регулирования отношений, возникающих по поводу подготовки и реализации проектов «устойчивого» развития и «зеленых» проектов будут решены более эффективно во многом благодаря заложенным Российской таксономией основам.