Проблемы и перспективы развития законодательства об общественном контроле в Республике Беларусь

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Нагайцев Виктор Валентинович ORCID: 0000-0003-0231-8592 кандидат социологических наук заведующий кафедрой, доцент, кафедра социологии и конфликтологии, Алтайский государственный университет 656049, Россия, Алтайский край, г. Барнаул, проспект Ленина, 61 Nagaitsev Viktor Valentinovich PhD in Sociology Head of the Department, Associate Professor, Department of Sociology and Conflictology, Altai State University 656049, Russia, Altai Territory, Barnaul, Lenin Avenue, 61 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение. Вопросы организации и функционирования института общественного контроля в Республике Беларусь являются объектом исследования в работах А. Ф. Лебедева, ^{[1, с. 55-61]} Г. А. Василевича, ^{[2, с. 188-192]} О. В. Макаровой, ^{[3, с. 15-21]} И. А. Михайловского и А. В. Невмержицкой, ^{[4, с. 28-31]} А. В. Зинкевич ^{[5, с. 632-639]} и многих иных авторов. Организация и осуществление общественного контроля в отдельных отраслях государственного управления и местного управления в стране исследуются в произведениях Д. В. Щербика, ^{[6, с. 79-88]} Я. Б. Дицевич, ^{[7, с. 79-88]} Н. В. Кийко, ^{[8, с. 423-427]} И. А. Беловой, ^{[9, с. 114-124]} И. С. Шахрай, ^{[10, с. 59-67]} И. Н. Киряковой, ^{[11, с. 156-161]} а также ряда иных ученых. Однако, работ, посвященных анализу существующих проблем и перспектив развития законодательства Республики Беларусь об общественном контроле, механизму их разрешения с использованием положительного зарубежного опыта организации и функционирования данного института гражданского общества, на наш взгляд, недостаточно для развития белорусской научной правовой доктрины общественного контроля. Этим и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является разработка системы мероприятий и предложений по разрешению проблем развития законодательства Республики Беларусь об общественном контроле. Реализация данной цели будет осуществлена посредством решения ряда задач: 1) посредством обоснования значения института общественного контроля в стране как важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан Беларуси в управлении делами государства; 2) путем исследования проблем организации и функционирования данного института гражданского общества, препятствующих эффективному развитию в Республике Беларусь законодательства об общественном контроле; 3) путем разработки и обоснования системы мероприятий и предложений по разрешению вышеназванных проблем в целях оптимизации процессов организации и деятельности данного института гражданского общества, как посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь и действующее законодательство, так и путем разработки и принятия новых законов, посвященных: организации и функционированию системы общественного контроля в Республике Беларусь; созданию Общественной палаты Республики Беларусь, областных общественных палат, районных и городских общественных палат (советов).

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с организацией и функционированием института общественного контроля в Республике Беларусь, а предметом исследования – нормативно-правовые акты, посвященные правовому регулированию данного института гражданского общества в стране, а также научная правовая доктрина в области организации и функционирования института общественного контроля.

Методика и методология исследования. В качестве научных методов исследования в работе использованы, в частности: сравнительно-правовой; статистический; социологический; формально-логический; историко-правовой; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую базу исследования составили: нормативно-правовая база Российской Федерации и Республики Беларусь, посвященная правовому регулированию института общественного контроля; работы российских и белорусских авторов, посвященные анализу современных проблем организации и функционирования субъектов общественного контроля в Российской Федерации и Республике Беларусь; практика организации и деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации и в Республике Беларусь.

Основной текст. Согласно статье 3 Конституции Республики Беларусь единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ, осуществляющий свою власть как непосредственно, так и через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. Однако полномочия, делегированные народом органам государственной власти и местного управления, требуют постоянного контроля со стороны гражданского общества для того, чтобы, во-первых, они не были незаконно присвоены или удержаны какими-либо органами публичной власти или их должностными лицами, во-вторых, чтобы они реализовывались максимально эффективно, в-третьих, чтобы процесс их реализации соответствовал интересам большинства населения Республики Беларусь, не нарушая прав, свобод и законных интересов граждан страны.

В этой связи, конституционные принципы народовластия и участия граждан Беларуси в управлении делами государства нуждаются в системе гарантий их реализации, охраны и защиты, которая включает в себя несколько элементов: 1) систему разделения властей, которая предполагает наличие сложного механизма сдержек и противовесов, когда каждая ветвь государственной власти осуществляет контроль за другими, уравновешивая их; 2) систему конституционного контроля, важнейшим элементом которой выступает Президент Республики Беларусь, обладающий полномочиями гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; 3) институты гражданского общества, посредством которых народ (граждане Республики Беларусь) осуществляют воздействие на органы государственной власти и местного управления в целях обеспечения реализации, охраны и защиты конституционных принципов.

Важнейшим институтом гражданского общества, при этом, выступает институт общественного контроля, который имеет длительную и успешную историю организации и функционирования во времена СССР в форме института народного контроля власти, который, как мы уже обосновывали в ранее проведенных исследованиях, наиболее эффективно и результативно осуществлялся именно в БССР. ^{[12, с. 169-185]}

Однако, организация и функционирование института общественного контроля в Республике Беларусь связаны с многочисленными проблемами, препятствующими эффективному развитию в стране законодательства об общественном контроле, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, данный институт гражданского общества напрямую не формализован в Конституции Республики Беларусь. Данная проблема не присуща исключительно Беларуси. В частности, Конституция Российской Федерации также напрямую не закрепляет понятие «общественный контроль», не упоминая обязательные субъекты общественного контроля, в том числе - Общественную палату Российской Федерации. Однако в отличие от ряда стран, Основной закон Республики Беларусь содержит ряд положений, который так или иначе посвящены возможности участия институтов гражданского общества в реализации, охране и защите конституционных принципов народовластия и участия граждан Республики Беларусь в управлении делами государства. Так, статья 21 Основного закона страны вменяет в обязанность гражданам необходимость проявлять социальную ответственность, внося посильный вклад в развитие общества и государства. В свою очередь, статья 34 гарантировала гражданам право на получение информации (и материалы) о деятельности государственных органов, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды, которую последние обязаны им предоставлять по их личным и коллективным обращениям (статья 40). Граждане Беларуси имеют право и участвовать в обсуждении любых нормативных правовых актов (статья 37 Конституции). Важным институтом гражданского общества, осуществляющим контроль за соблюдением прав граждан, выступают профессиональные союзы (статья 41). Отличительной особенностью Конституции Республики Беларусь (например, по сравнению с Конституцией России 1993 года) является особенность формирования высшего представительного органа народовластия в стране – Всебелорусского народного собрания, которое, на наш взгляд, можно смело отнести также и к органу общественного контроля, так как, с одной стороны, он призван обеспечить гражданское согласие, а с другой стороны, в состав его делегатов входят представители гражданского общества (статья 892).

Во-вторых, существенной проблемой в развитии законодательства об общественном контроле в Республике Беларусь выступает отсутствие отдельного Закона, посвященного организации и функционирования данного института гражданского общества в стране на всех уровнях государственной власти, местного управления и самоуправления, который бы унифицировал бы формы, методы, виды мероприятий общественного контроля, закрепил бы признаки отнесения субъектов права к категории объектов общественного контроля, формализовал бы систему субъектов общественного контроля, а также механизм их взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти, местного управления и самоуправления (особенно с правоохранительными органами).

В-третьих, важной проблемой в развитии института общественного контроля в Беларуси является и отсутствие обязательных субъектов общественного контроля, которые бы осуществляли организацию и проведение мероприятий общественного контроля в постоянном режиме, анализируя их эффективность и результативность (как на республиканском уровне, так и на уровне отдельных областей, города Минска, городов и районов страны).

В-четвертых, существенной проблемой выступает и отсутствие в отдельных законах Республики Беларусь положений, глав, посвященных возможности организации и осуществления мероприятий общественного контроля за отдельными органами государственной власти и местного управления в стране.

В-пятых, важной проблемой в развитии института общественного контроля выступает и то обстоятельство, что действующее уголовное и административное законодательство не содержит отдельных уголовно-правовых и административно-правовых норм, посредством применения которых можно было бы привлекать к уголовной и административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного управления, частных хозяйствующих субъектов за действия (бездействие), препятствующие законной деятельности субъектов общественного контроля при организации и проведении последними мероприятий общественного контроля в стране.

В-шестых, существенной проблемой в функционировании субъектов общественного контроля выступает и отсутствие у них реальных полномочий по контролю за деятельностью органов публичной власти, их должностных лиц, а также любых иных субъектов, которые осуществляют отдельные публичные полномочия, непосредственно затрагивающие механизм реализации, охраны и защиты конституционных прав и свобод граждан Республики Беларусь.

Разрешение вышеназванных проблем в целях оптимизации процессов организации и деятельности данного института гражданского общества требует разработки и реализации системы мероприятий и предложений по развитию законодательства страны об общественном контроле (как посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь и действующее законодательство, так и путем разработки и принятия новых законов, посвященных: организации и функционированию системы общественного контроля в Республике Беларусь; созданию Общественной палаты Республики Беларусь, областных общественных палат, районных и городских общественных палат (советов).

Во-первых, институт общественного контроля в Республике Беларусь следует формализовать в Конституции страны (либо в виде отдельной главы, либо путем дополнения ее текста группой статей).

При этом, данные дополнения должны закреплять: 1) определение понятия «общественный контроль в Республике Беларусь»; 2) систему субъектов общественного контроля (как обязательных, формирование и деятельность которых должны осуществляться в постоянном режиме на территории страны, отдельных ее областей, городов, районов, иных населенных пунктов, так и факультативных, создание которых может предусматриваться отдельными законами Республики Беларусь), а также набор их полномочий; 3) систему объектов общественного контроля в стране, либо совокупность признаков по которым к ним можно отнести те или иные субъекты права; 4) виды, формы и методы общественного контроля; 5) систему видов мероприятий общественного контроля; 6) механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти, местного управления и местного самоуправления в Республике Беларусь; 7) механизм взаимодействия и осуществления совместных мероприятий субъектов общественного контроля и правоохранительных органов в части предупреждения, пресечения преступлений и правонарушений, которые посягают на конституционные права и свободы граждан Республики Беларусь; 8) пределы осуществления общественного контроля в стране; 9) механизм взаимной ответственности субъектов общественного контроля и органов государственной власти, местного управления и местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции Республики Беларусь и действующего законодательства об общественном контроле.

При разработке данных положений следует учесть положительный опыт закрепления института народного контроля власти, который успешно функционировал в БССР в эпоху существования СССР, являясь серьезным инструментом поддержания социалистической законности, борьбы с коррупцией в системе органов государственного управления. ^{[12, с. 169-185]} Важную роль играет и опыт организации и функционирования института общественного контроля, который был формализован в законодательстве государств – членов СНГ (в частности, в Российской Федерации и Республике Казахстан). ^{[13, с. 10-14; 14, с. 73-75]}

Во-вторых, следует разработать и принять Закон Республики Беларусь «Об организации и осуществлении общественного контроля в Республике Беларусь», использовав как отечественный опыт организации и функционирования данного института гражданского общества, так и законодательный опыт зарубежных государств, в частности, федеральные законы от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Однако, использовать следует только положительный опыт зарубежного законодательства, не повторяя ошибок. Например, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» вывел из предмета своего регулирования в статье 2 огромное количество объектов общественного контроля (деятельность в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, связанную с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи; общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, связанные с организацией и проведением общественных обсуждений и публичных слушаний в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля), общественными инспекторами в области обращения с животными общественного контроля в области обращения с животными), аргументировав подобное изъятие объектов общественного контроля необходимостью принятия отдельных федеральных законов, ни один из которых не был принят после принятия данного Федерального закона. Вследствие этого, в практики организации и осуществления общественного контроля в России образовалось «белое поле», в рамках которого данный институт гражданского общества не охватывает важнейшие отрасли государственного управления.

В-третьих, на республиканском уровне в Беларуси следует создать Общественную палату Республики Беларусь, которую следует наделить полномочиями по координации организации и деятельности субъектов общественного контроля в стране. Формализация данного субъекта общественного контроля должна быть осуществлена путем принятия отдельного Закона Республики Беларусь «Об Общественной палате Республики Беларусь». При этом, формирование состава Общественной палате нужно осуществлять с учетом привлечения максимального количества общественных организаций страны, профессиональных союзов, которые должны формировать весь состав членов Общественной палаты. Как вариант, они должны представить кандидатуры в состав Общественной палаты, а утверждение ее персонального состава можно делегировать Всебелорусскому народному собранию.

В-четвертых, следует внести в законодательство Республики Беларусь изменения и дополнения, касающиеся возможности и необходимости осуществления мероприятий общественного контроля в различных отраслях государственного управления, местного управления и местного самоуправления страны, детализировав полномочия субъектов общественного контроля по осуществлению контроля за деятельностью органов публичной власти, их должностных лиц, а также любых иных субъектов, которые осуществляют отдельные публичные полномочия, делегированные им законодательством, либо чья деятельность затрагивает процесс реализации конституционных прав и свобод граждан Республики Беларусь. Например, следует формализовать институт общественного контроля в виде отдельных глав или разделов в Избирательном кодексе Республики Беларусь, а также в Законе Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении» (например, закрепив в главе 7 институт общественного контроле в качестве гарантии в сфере местного управления и самоуправления).

В-пятых, следует расширить полномочия профессиональных союзов в Республике Беларусь в части организации и проведения мероприятий общественного контроля. В частности, их следует наделить правом организации проверок эффективности использования государственных бюджетных средств, предоставляемых частным хозяйствующим субъектам в рамках выполнения государственного заказа, так как от этого непосредственно зависит, например, уровень заработной платы членов профсоюза.

В-шестых, в связи с тем, что, как мы уже отмечали ранее, во Всебелорусское народное собрание входят делегаты от гражданского общества, следует наделить данный высший представительный орган народовластия в Республике Беларусь рядом полномочий в области организации и функционирования института общественного контроля в стране. Например, наделить его правом утверждать членов Общественной палаты Республики Беларусь. Кроме того, следует расширить и контрольные полномочия Всебелорусского народного собрания за деятельностью органов государственной власти, местного управления и местного самоуправления, например, в части временного приостановления действия нормативно-правовых актов областных, городских, районных и т.п. исполкомов, если в результате мероприятий общественного контроля были выявлены нарушения действующего законодательства, а также конституционных прав и свобод граждан Республики Беларусь (вплоть до решения данного вопроса по существу Президентом Республики Беларусь или судебными органами власти).

В-седьмых, следует закрепить в действующем законодательстве, регулирующим организацию и деятельность органов конституционного контроля в Республике Беларусь (в частности, в законах Республики Беларусь от 21.02.1995 № 3602-XII «О Президенте Республики Беларусь» и от 01.07.2010 № 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах»), механизм их взаимодействия с субъектами общественного контроля (особенно – главы государства и органов государственного контроля в стране).

В-восьмых, Уголовный кодекс Республики Беларусь, а также Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, следует дополнить статьями, содержащими возможность привлечения к уголовной и административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного управления за действия (бездействие), препятствующие организации и проведению мероприятий общественного контроля в Республике Беларусь.

В-девятых, необходимо увеличить полномочия уже существующих органов общественного контроля, например, общественных инспекторов (чья деятельность регулируется Указом Президента Республики Беларусь от 10.09.2021 № 339 «Об общественных инспекторах»), общественно-консультативных (экспертных) советов (которые созданы ведомственными нормативными правовыми актами, например, приказом Министерства здравоохранения Республики Беларусь 14.11.2016 № 1116 «Положение об общественно-консультативном (экспертном) совете по развитию предпринимательства при Министерстве здравоохранения Республики Беларусь»), (иных общественных советов) при органах государственной власти и местного управления, обязав последние создавать подобные субъекты общественного контроля при данных органах публичной власти. Это позволит осуществлять общественный контроль в режиме реального времени за деятельностью всех органов публичной власти, а также их должностных лиц.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить, в частности, следующие:

1. Институт общественного контроля в Республике Беларусь выступает важнейшей юридической гарантией реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан Беларуси в управлении делами государства, так как позволяет гражданам страны самостоятельно и в составе общественных объединений (например, профессиональных союзов) участвовать в осуществлении контроля как за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, так и за деятельностью иных организаций, если она затрагивает права и свободы граждан, а также права и законных интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. В числе основных проблем, которые препятствуют организации и функционированию общественного контроля в Республике Беларусь нами формализованы и изучены, в частности: а) отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции Республики Беларусь; б) отсутствие законов Республики Беларусь, посвященных закреплению правовых основ данного института гражданского общества; в) отсутствие централизованной системы субъектов общественного контроля в Беларуси, прежде всего - постоянно действующих их видов, аналогичных общественным палатам и советам, функционирующим в Российской Федерации (в частности, Общественной палате России); г) наличие в Беларуси многочисленных «белых пятен» в системе объектов общественного контроля - видов общественных отношений, а также видов деятельности органов публичной власти, которые не охвачены мероприятиями общественного контроля; д) слабые полномочия белорусских субъектов общественного контроля, а также органов, им подобных, например, Всебелорусского народного собрания; е) отсутствие механизма участия органов публичной власти (прежде всего – центральных) в процедуре создания и деятельности существующих и перспективных разновидностей субъектов общественного контроля; ж) отсутствие в законодательстве детализированного механизма взаимодействия органов публичной власти с субъектами общественного контроля; з) отсутствие в уголовном и административном законодательстве Республики Беларусь правовых норм, посвященных возможности привлечения виновных лиц к ответственности за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля.

3. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, в числе которых можно выделить: а) инкорпорирование в Конституцию Республики Беларусь института общественного контроля (его понятия, форм, принципов, методов, видов мероприятий, перечня субъектов и объектов, либо исчерпывающего перечня идентифицирующих их признаков, механизма взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти и иными объектами общественного контроля); б) создание системы законодательства об общественном контроле в Республике Беларусь с учетом опыта функционирования аналогичного законодательства в Российской Федерации в течение 20 лет, которая бы охватывала все органы публичной власти, а также любые юридические лица, чья деятельность, локальные акты и решений, затрагивают права, свободы и законные интересы как граждан Беларуси, так и многочисленных общественных объединений (иных негосударственных некоммерческих организаций); в) создание системы субъектов общественного контроля во главе с Общественной палатой Республики Беларусь; г) наделение существующих и перспективных субъектов общественного контроля набором реальных полномочий по контролю за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти и иных органов и организаций, реализующих отдельные публичные полномочия (например, профсоюзов страны - правом организации проверок эффективности использования государственных бюджетных средств, предоставляемых частным хозяйствующим субъектам в рамках выполнения государственного заказа); д) устранение в системе объектов общественного контроля Республики Беларусь «белых пятен» - видов общественных отношений, а также видов деятельности органов публичной власти, которые не охвачены мероприятиями общественного контроля; е) закрепление в уголовном и административном законодательстве системы мер правовой ответственности (вплоть до лишения свободы) для лиц, препятствующих законной деятельности представителей субъектов общественного контроля); ж) закрепление в законодательстве Республики Беларусь, с одной стороны, механизм взаимодействия и сотрудничества органов публичной власти с субъектами общественного контроля, а с другой стороны, формы участия органов публичной власти в формировании субъектов общественного контроля.