Гласность как принцип общественного контроля в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы закрепления и реализации правового принципа гласности широко исследованы в работах А. И. Багауетдиновой, ^{[1, с. 90-95]} В. В. Гончарова, ^[3] В. В. Гриба, ^{[4, с. 3-13]} Д. Н. Захаренкова, ^{[6, с. 22-26]} А. Д. Хайрова, ^{[12, с. 162-166]} а также многих иных авторов. В тоже время, несмотря на то, что принцип гласности не закреплен в числе принципов общественного контроля в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», его значение и роль в различных сферах общественного контроля активно исследуются в произведениях С. В. Громыко, ^{[5, с. 124-131]} Д. С. Михеева, ^{[8, с. 76-80; 9, с. 84-93]} Т. Н. Михеевой, ^{[10, с. 13-19]} Е. Э. Поповой, ^{[11, с. 167-174]} Ю. С. Яичниковой, ^{[13, с. 106-109]} и некоторых других ученых. В тоже время, количество исследований, посвященных обоснованию места и роли гласности в системе принципов общественного контроля, выявлению и формализации основных проблем, препятствующих его закреплению в действующем законодательстве об общественном контроле и реализации в практической деятельности субъектов общественного контроля, разработке и обоснованию системы мероприятий по разрешению указанных проблем, представляется недостаточным. Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является популяризация необходимости введения данного принципа общественного контроля в понятийный аппарат законодательства об общественном контроле в качестве важнейшего принципа данного института гражданского общества в Российской Федерации. Достижение указанной цели научного исследования предполагает решение ряда научных задач, в числе которых можно выделить следующие: а) обоснование роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; б) анализ системы принципов общественного контроля в Российской Федерации, закрепленных в законодательстве об общественном контроле; в) проведение анализа понятия гласности как принципа общественного контроля и его соотношения с понятиями принципов публичности и открытости, закрепленными в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; г) формализация и обоснование авторского определения понятия «гласность» как принципа общественного контроля в Российской Федерации (с перечнем основных типизирующих его признаков); д) выявление и формализация основных проблем, связанных с закреплением и реализацией принципа гласности в организации и деятельности субъектов общественного контроля; е) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем, в том числе, - путем внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство.

В работе использован ряд методов научного исследования, в том числе: формально-логический; историко-правовой; сравнительно-правовой; статистический; социологический, а также ряд иных.

Основной текст.

Российская Конституция 1993 года закрепила правовой статус многонационального народа России как единственного источника власти и носителя суверенитета в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институт свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты для того, чтобы, с одной стороны, не произошел захват власти (незаконное присвоение или удержание властных полномочий какими-либо органами публичной власти и их должностными лицами), а с другой стороны, чтобы делегированные народом властные полномочия осуществлялись в интересах всего народа, либо его большинства, а не в интересах иностранных обществ и государств, либо меньшинства населения. Важнейшее место в системе юридических гарантий вышеназванных конституционных принципов занимает институт общественного контроля, формализованный в российском законодательстве с 2005 года, позволяющий гражданам страны, а также общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий.

Правовую основу института общественного контроля в Российской Федерации составляет совокупность его принципов, то есть основных, наиболее общих правовых начал, в своей совокупности необходимых и достаточных для осуществления правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением мероприятий общественного контроля на территории страны. Основные принципы общественного контроля закреплены в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (согласно его 6 статьи данных принципов закреплено 12). При этом, в ряде иных нормативно-правовых актах также закреплены принципы общественного контроля, в частности, в статье 4 Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Однако, в вышеназванном Федеральном законе они сформулированы как принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Кроме того, перечень принципов, закрепленных в данном Федеральном законе и в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ не совпадают (как по численности, так и по формулировке названий). В частности, в Федеральном законе от 10.06.2008 № 76-ФЗ дополнительно выделен принцип равноправия.

Однако, на наш взгляд, перечень принципов общественного контроля, закрепленный в российском законодательстве об общественном контроле нуждается в корректировке. В частности, мы считаем, что перечень принципов общественного контроля в России, закрепленный в действующем законодательстве, следует дополнить принципом гласности.

При этом, принцип гласности не следует отождествлять с уже закрепленным в законодательстве об общественном контроле принципом публичности и открытости (хотя в других языках, например, английском понятие гласности и публичности тождественны и обозначаются одним словом – «publicity»). Понятие гласности достаточно давно используется в отечественном научном понятийном аппарате и законотворческом понятийном аппарате. В частности, понятие «гласность» в дореволюционной России прочно ассоциировалось с понятием «голос». Например, члены различных собраний, обладающих правом голоса – то есть правом участия в принятии решений - именовались гласными. Как следует из дореволюционного Энциклопедического словаря Брокгауза и Ефрона, гласными с «1785 года назывались члены городских дум, а со времени введения в действие земских учреждений - и члены земских собраний, уездных и губернских». ^[2] Новое дыхание в использовании данного понятия в законотворческом понятийном аппарате было придано основателем Советского государства В. Лениным, который утверждал, что гласность является неотъемлемым элементом демократии. ^{[7, с. 138]} Данный термин активно использовался в 80-е годы М. С. Горбачевым при проведении перестройки, закончившейся развалом СССР. При этом, в вышеупомянутых случаях понятие «гласность» использовалось, с одной стороны, в качестве антипода понятию «цензура», а с другой стороны, как средство (инструмент) самоуправления народа, населения, отдельных его групп.

В свою очередь, понятие «публичности» акцентирует внимание на демонстративном характере деятельности, проводимых мероприятий и т.п. Понятие «открытость» предполагает, с одной стороны, свободу размещения (трансляции) информации в окружающую обстановку, а с другой стороны отсутствие цензуры на ее передачу и размещение (трансляцию). Таким образом, понятие «открытость» уже понятие «гласности». Оно охватывает данным понятием.

Какими же признаками характеризуется понятие «гласности» в контексте его использования в качестве обозначения одного из принципов общественного контроля?

Во-первых, принцип гласности предполагает доведение информации об организации и деятельности субъектов общественного контроля, а также о проводимых ими мероприятиях общественного контроля до граждан Российской Федерации.

Во-вторых, реализация принципа гласности означает, что не допускается утаивание или искажение любой информации, ставшей известной представителям субъектов общественного контроля в ходе организации и проведения мероприятий общественного контроля в России.

В-третьих, принцип гласности предполагает наличие механизма, гарантирующего доведение информации до всего населения (либо его подавляющего большинства).

В-четвертых, принцип гласности невозможен без разработки и внедрения механизма ответственности любых органов публичной власти, их должностных лиц, юридических и физических лиц за воспрепятствование процессам доведения вышеназванной информации до населения страны.

В-пятых, принцип гласности предполагает отсутствие самоцензуры вышеназванной информации, осуществляемой субъектами общественного контроля под воздействием как органов публичной власти, так и иных субъектов политической системы общества (например, политических партий, общественных движений и т.п.). При этом, отсутствие самоцензуры информации не должно означать нарушение основных признаков распространяемой информации об организации и осуществлении общественного контроля в Российской Федерации, в числе которых можно выделить: а) своевременность и актуальность распространяемой информации; б) ее правдивость (то есть она должна соответствовать действительности); в) она не должна носить характера ангажированности (не должна быть искажена личностной, классовой, групповой, политической и т.п. оценкой); г) она должна быть понятной, логически выстроенной, аргументированной, изложенной с учетом всех правил русского языка.

Закрепление и реализация принципа гласности в организации и деятельности субъектов общественного контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой, препятствующей закреплению и реализации гласности как принципа общественного контроля, выступает отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации. Это, с одной стороны, подрывает авторитет института общественного контроля в глазах населения и аппарата чиновников, а с другой стороны, не позволяет определить необходимый и достаточный перечень основных правовых принципов организации и функционирования данного института гражданского общества. В этой связи, представляется необходимым внести изменения и дополнения в Основной закон страны, в части закрепления понятия и принципов общественного контроля (включая и принцип гласности), его объектов, субъектов, форм, методов и видов проводимых мероприятий.

Во-вторых, определенной проблемой, как мы отмечали ранее, для обеспечения развития института общественного контроля является, на наш взгляд, отсутствие закрепления на уровне Федерального закона в числе принципов общественного контроля принципа гласности. В связи с этим, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» принцип открытости и публичности, закрепленный в статье 6, следует разделить на два отдельных принципа: публичности и гласности.

В-третьих, значительной проблемой, препятствующей реализации гласности как принципа общественного контроля, выступает отсутствие его закрепления в иных нормативно-правовых актах об общественном контроле. В этой связи предполагается необходимым, с одной стороны, включить принцип гласности в качестве правовой основы общественного контроля в федеральные законы от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»; от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Кроме того, следует разработать и закрепить на уровне федеральных законов модельные законы субъектов Российской Федерации и модельные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, посвященные организации и осуществлению общественного контроля на уровне российских регионов и муниципалитетов.

В-четвертых, определенной проблемой в реализации, охране и защите гласности как принципа общественного контроля является отсутствие закрепленных в уголовном и административном законодательстве мер правовой ответственности органов публичной власти, их должностных лиц, а также иных объектов общественного контроля, за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля по распространению информации, связанной с организацией и проведением мероприятий общественного контроля. В этой связи представляется необходимым закрепить в Уголовном кодексе Российской Федерации, а также Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующие правовые составы, предусматривающие меру уголовно-правовой и административно-правовой ответственности лиц за нарушение гласности как принципа общественного контроля.

В-пятых, значительной проблемой, препятствующей реализации гласности как принципа общественного контроля, выступает отсутствие системного подхода в закреплении юридических гарантий реализации, охраны и защиты указанного принципа общественного контроля. В этой связи представляется необходимым разработать и закрепить систему мер по развитию указанных юридических гарантий. Кроме того, на уровне государства следует разработать и закрепить систему мер по развитию гласности как принципа общественного контроля. Например, следует: а) обязать средства массовой информации предоставлять бесплатное эфирное время на телевидении, радио, газетные и журнальные площади представителям субъектов общественного контроля для размещения информации об организации и осуществлении ими мероприятий общественного контроля (вне зависимости от форм собственности и организационно-правовых форм владельцев данных средств массовой информации); б) обязать органы публичной власти отчитываться о своей деятельности перед субъектами общественного контроля соответствующего уровня; в) обязать субъекты общественного контроля отчитываться о результатах своей деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти и органах местного самоуправления; г) обязать субъекты общественного контроля публиковать годовые отчеты о своей деятельности в официальных средствах массовой информации (газетах «Российская газета», «Российские вести», официальных региональных и муниципальных газетах и иных СМИ); д) обязать Общественную палату Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации организовывать централизованную подготовку бакалавров, специалистов и магистров «PR в области общественного контроля» за счет средств федерального бюджета; е) обязать субъекты общественного контроля организовывать прохождение их представителями (работниками аппаратов) регулярное повышение квалификации за счет средств федерального бюджета; ж) обязать Общественную палату Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации разработать Федеральную программу развития информационной открытости организации и деятельности субъектов общественного контроля (в данной программе следует закрепить этапы развития системы информационного сопровождения организации и деятельности субъектов общественного контроля); з) обязать субъекты общественного контроля создавать сайты в сети «Интернет» (а после разработки и внедрения независимой информационно-коммуникационной отечественной сети – в данной сети), в которых необходимо размещать график проведения мероприятий общественного контроля, список представителей субъекта общественного контроля, результаты проведенных мероприятий общественного контроля, включая – выявленные нарушения действующего законодательства, прав и свобод человека и гражданина, информацию о принятых органами публичной власти, иными объектами общественного контроля, мер по устранению выявленных нарушений и т.п.); и) обязать субъекты общественного контроля на своих информационных площадках в сети «Интернет» предусмотреть механизм обратной связи с гражданами Российской Федерации; к) обязать правоохранительные органы Российской Федерации на своих сайтах в сети «Интернет» отчитываться о принятых мерах по результатам обращения к ним субъектов общественного контроля с информацией и документами, свидетельствующими о нарушениях со стороны объектов общественного контроля положений действующего законодательства, а также прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации; л) обязать объекты общественного контроля публиковать на своих сайтах в сети «Интернет», с одной стороны, информацию о результатах проведенных в отношении их деятельности, актов и решений мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, информацию относительно принятых мер по устранению причин и условий, послуживших основанием для появления указанных нарушений действующего законодательства, а также прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, которые были выявлены в ходе организации и проведении мероприятий общественного контроля его субъектами; м) обязать в законодательстве, регулирующем организацию и деятельность средств массовой информации, владельцев средств массовой информации создавать отдельные рубрики, передачи, посвященные вопросам организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации (с частичным или полным возмещением расходов на данные мероприятия из средств федерального бюджета); н) обязать Общественную палату Российской Федерации осуществлять контроль за соблюдением принципа гласности субъектами общественного контроля (с правом направления соответствующих рекомендаций данным субъектам).

Заключение.

В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Институт общественного контроля в России выступает важнейшей юридической гарантией реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, так как закрепляет возможность как гражданам страны, так и негосударственным некоммерческим организациям, участвовать в осуществлении контроля за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля.

2. Анализ системы принципов общественного контроля показал, что в действующем законодательстве отсутствует единый подход в определении, с одной стороны, самого названия указанных принципов (например, используются варианты их обозначения как «принципов общественного контроля», «принципов осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания»), а с другой стороны, персонального перечня данных принципов.

3. Под гласностью как принципом общественного контроля в Российской Федерации следует понимать совокупность правовых норм, закрепляющих, с одной стороны, механизм, который, гарантирует доведение в неискаженном виде информации об организации и деятельности субъектов общественного контроля, а также о проводимых ими мероприятиях общественного контроля до граждан страны, а с другой стороны, механизм ответственности любых органов публичной власти, их должностных лиц, а также юридических и физических лиц, за воспрепятствование процессам доведения вышеназванной информации до населения страны.

4. В качестве основных проблемы, связанных с закреплением и реализацией принципа гласности в организации и деятельности субъектов общественного контроля, выступают: а) отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции страны; б) не закрепление на уровне Федерального закона (либо подзаконных актов) в числе принципов общественного контроля принципа гласности; в) отсутствие закрепленных в уголовном и административном законодательстве мер правовой ответственности органов публичной власти, их должностных лиц, а также иных объектов общественного контроля, за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля по распространению информации, связанной с организацией и проведением мероприятий общественного контроля; г) отсутствие системного подхода в закреплении юридических гарантий реализации, охраны и защиты указанного принципа общественного контроля.

5. Разрешение вышеназванных проблем потребует реализации системы мероприятий: а) инкорпорирования в Основной закон страны понятия и принципов общественного контроля (включая и принцип гласности), его объектов, субъектов, форм, методов и видов проводимых мероприятий; б) закрепления принципа гласности в законодательстве об общественном контроле, в частности, в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» путем разделения уже имеющегося принципа открытости и публичности на два отдельных принципа: публичности и гласности, в иных федеральных законах об общественном контроле, а также в модельных законах субъектов Российской Федерации, модельных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, посвященных организации и осуществлению общественного контроля на уровне российских регионов и муниципалитетов, которые следует утвердить путем принятия соответствующих федеральных законов; в) закрепления в Уголовном кодексе Российской Федерации, а также Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующих правовых составов, предусматривающих меры уголовно-правовой и административно-правовой ответственности лиц за нарушение гласности как принципа общественного контроля; г) разработки и закреплении системы юридических гарантий реализации, охраны и защиты вышеназванного принципа общественного контроля, включая внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство страны.