Воззрения ученых-полицеистов на проблему профилактики эпидемий

Биюшкина Надежда Иосифовна доктор юридических наук профессор, заведующий кафедрой судебной и прокурорской деятельности, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23 Biyushkina Nadezhda Iosifovna Doctor of Law Professor, Head of the Department of Judicial and Prosecutor's Activities, Nizhny Novgorod State University. N.I. Lobachevsky 603950, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Gagarin Ave., 23 Asya_biyushkina1@list.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Угрозы эпидемического характера не утрачивают своей актуальности из столетия в столетие. Каждая новая эпоха знаменуется в этом плане специфическими масштабными заболеваниями, уносящими тысячи и сотни тысяч жизней. При этом очередная эпидемия имеет свои особенности, перед которыми общество оказывается бессильным, а медицина, несмотря на все свои достижения, не обладает арсеналом эффективных средств успешной борьбы с мимикрирующими массовыми заболеваниями.

В этих условиях особую значимость и ведущую роль в вопросах противодействия и борьбы с эпидемиями, организации системы здравоохранения, ориентированной на ликвидацию эпидемической угрозы, приобретает государство и его властные веления. Все возрастающую роль этатистского начала при активном содействии населения как залог успешного противостояния угрозам массовой смертности от эпидемий подчеркивали общественные и государственные деятели, начиная с XVIII в.

Обсуждение и результаты.

Как немецкие, так и вслед за ними российские ученые-полицеисты писали о необходимости централизованной государственной организации и правового регулирования мер профилактического характера, направленных на противодействие распространению эпидемических заболеваний, составляющих угрозу массового уничтожения населения. Авторами подчеркивалась важность разработки и применения комплекса средств, начиная от профилактики заболеваний, а с развитием медицины – массовой вакцинации, включая организацию карантинных, изоляционных мер, призванных локализовать очаги уже возникших заболеваний.

Усилиями государства, как указывали исследователи-полицеисты, должна быть налажена система повышения квалификации медицинского персонала по приобретению необходимых знаний, умений и навыков для более эффективной борьбы с эпидемиями, и в конечном итоге – недопустимости повторения аналогичных угроз.

При этом особую роль исследователи-полицеисты отводили государству в лице его органов и должностных лиц, справедливо полагая, что социал-дарвинистские идеи о самоуправляющейся социальной организации, способной независимо от государства к поступательному развитию, перед лицом опасности массового поражения представляются бессильными, наносящими вред развитию общества, которое не способно защитить главные ценности – жизнь и здоровье в условиях эпидемической угрозы. Например, Г. Спенсер подчеркивал, что «государство существует для пользы граждан ... свобода лица священна и должна быть ограничиваема только такою же свободою других лиц; что законодательная власть не имеет права подвергать ее никаким дальнейшим ограничениям: не может запрещать никаких действий, допускаемых законом равенства свободы для всех, и не может брать с людей ничего, кроме необходимого на расходы, требуемые охранением этого закона ... что единственная функция государства – защищать людей друг от друга и от иноземного врага. Во всем цивилизованном свете, – продолжает он свои рассуждения, – постоянно действует очевидная тенденция расширять свободу лица и ограничивать функции государства; потому ... окончательным политическим состоянием должно быть такое, в котором до крайней возможности расширена личная свобода и уменьшена правительственная власть; то есть, такое, в котором свобода каждого лица не имеет никакой границы, кроме такой же свободы всех, а единственная обязанность правительства - охранять эти границы» ^{[1, C. 5-6]}.

Диаметрально противоположной позиции придерживались ученые-полицеисты. Так, Роберт фон Моль в своих произведениях неоднократно указывал на насущную необходимость организации силами и средствами государства системы органов, основанных на чиновничье-бюрократических полицейских началах при участии представителей медицинской профессии.

Другой исследователь-полицеист Лоренц фон Штейн с философских позиций отстаивал мысль о необходимости укрепления государства, его власти, возможностей, ибо только его усилиями возможно осуществить защиту и охрану как социально-экономических, так и политических прав и законных интересов граждан, в том числе от всевозможных угроз внутреннего и внешнего характера. В своем труде «История социального движения Франции» он писал: «...чем больше в государстве ... здоровых и сильных личностей, тем оно само сильнее. И, наоборот, если сумма умственных, физических и материальных богатств, принадлежащих гражданам, убывает, то уменьшается также и значение государства. Чем ничтожнее его граждане, тем оно само ничтожнее; чем меньше они развиты, тем менее развито и само государство ... высшее развитие государства, можете быть достигнуто лишь тогда, когда государство, с помощью своей высшей власти, будет способствовать развитию, т.е. прогрессу, богатству, могуществу и интеллигенции всех отдельных личностей: действуя на пользу всех, оно действует на свою собственную пользу. Другого пути для него нет, потому что государство есть ничто иное, как единство всех личностей» ^{[2, C. XXVIII]}.

Российские дореволюционные авторы, придерживавшиеся аналогичных взглядов, продолжавшие традиции европейской полицеистики, неоднократно отмечали особую роль государства в профилактике всевозрастающей эпидемической угрозы. Характерно, что их воззрения по данной проблематике находились в контексте с государственно-правовой политикой, проводимой российскими государями, предпринимавшими целенаправленные меры организационного и указного характера по профилактике эпидемической опасности. Исследователь Е. В. Мельник уточнила, что первые упоминания о профилактике эпидемий были отмечены «в 1352 году в Новгороде» ^{[3, C. 156]}. К. Г. Васильев и А. Е. Сегал, описывая этот факт, подчеркнули, что «... в связи с эпидемией чумы горожане просили владыку "костры зарядить в Орехова»"» ^{[4, C. 31]}. Речь идет, по всей видимости, о мерах противоэпидемического характера, связанных с очищением воздуха огнем. К профилактике различных заболеваний следует отнести сложившиеся на Руси и в России обычаи и традиции соблюдения санитарно-гигиенических норм, предусматривавших обязательное наличие бань как в городской, так и в сельской местности и регулярное их посещение, сопровождавшееся сменой одежды. Градостроение, в отличие от Западной Европы, характеризовалось значительно большими расстояниями между домами и иными строениями. Все это немало способствовало профилактике эпидемических заболеваний.

Наряду со сложившимися издревле обыкновениями верховная власть также осознавала опасность массового заражения и, в свою очередь, предпринимала посильные меры противодействия данной угрозе. Иван Грозный своим повелением способствовал открытию в 1581 г. первой царской аптеки, «обслуживающей царя, его семью и царский двор» ^{[4, C. 35]}. В 1672 г. по указу царя Алексея Михайловича начала свою работу вторая аптека для всех нуждающихся, установив государственную монополию на торговлю лекарственными препаратами.

8 июня 1676 г. был издан Именной указ Государя Федора Алексеевича, объявленный на Постельном крыльце Стольникам, Стряпчим, Дворянам Московским и Жильцам, – «О неписании в просьбах Государю выражения, чтобы он пожаловал умилосердился, как Бог, и чтобы чиновники, у которых в домах откроются заразительные болезни, не сопровождали Государя в Его походах и не являлись на Постельное крыльцо», где предписывалось лицам различной сословной принадлежности от стольников до посадских людей соблюдать карантинные меры в случае заражения опасными болезнями под страхом конфискации всего имущества в государеву казну «... и тем за такую их бесстрашную дерзость и за неостерегательство Его Государева здоровья, по сыску быть в великой опале, а иным и в наказаньи и в разореньи без всякого милосердия и пощады, и поместья их и вотчины взяты будут на Него, Великого Государя, и отданы в раздачу бесповоротно» ^[5].

Отсюда видно, что на Руси и в России исторически сложились обычаи профилактического характера, поддержанные государственной волей, направленные на противодействие эпидемической угрозе.

В то же время до середины XIX в., когда российская наука полицейского права находилась в стадии формирования и не могла системно воздействовать на правовое регулирование. Принимаемые нормативные акты, устанавливавшие правила поведения подданных в условиях эпидемий, являлись во многом вынужденными мерами ответного реагирования, носящими ситуационный характер. В то время как со второй половины XIX в. с развитием и достижением расцвета российской полицеистики, действовавшее в России законодательство, устанавливающее правила профилактики, методы борьбы и ликвидации последствий эпидемий, приобрело системный кодифицированный характер и выразилось в принятии Устава врачебного, первое издание которого относится к 1857 г. и содержится в XIII томе Свода законов Российской империи ^[6]. Данный факт убедительно свидетельствует о позитивном воздействии научных достижений в области полицеистики на воззрения власть предержащих лиц и как следствие – достижение более совершенного качественного уровня принимаемого законодательства, регулирующего как внутреннюю организацию врачебно-медицинских учреждений, нацеленную на осуществление комплекса эффективных мер по противодействию, борьбе и ликвидации последствий эпидемиологических угроз, так и предусматривающего комплекс «общих мер по охранению здравия народного» ^{[7, C. 163-164]}.

В свою очередь, принятие кодифицированного акта, регулирующего организацию, формы и методы профилактики и борьбы с эпидемиологической угрозой в 1857 г. с последующими редакциями, подтвердило истинность рассуждений родоначальников полицеистики и дало новый импульс для развития своих взглядов отечественным авторам, разделявшим воззрения европейских ученых-камералистов. Так, во второй половине XIX – начале ХХ веков появились такие фундаментальные труды в области науки полицейского права в России, как «Полицейское право» Н. Н. Белявского, «Полицейское право» В. Ф. Дерюжинского, «Учебник науки полицейского права» И. Т. Тарасова и др. Российские полицеисты, разрабатывая стратегию и тактику применения профилактических мер противодействия массовым заболеваниям, ориентировались на положения, сформулированные немецкими учеными, стоявшими у истоков камералистики. Действительно, в своих сочинениях Р. фон Моль подчеркивал, что «... устранение и удаление причин заболевания ... – представляет ... особенно важную задачу врачебной полиции. Меры, которые государство должно принять в этом отношении, ... можно подвести под две точки зрения. Одна ... направлена на полное удаление причины заболевания..., а вторая – состоит из тех средств, которые хотя и не ослабляют причину зла, однако с большим или меньшим успехом охраняют отдельное лицо» ^{[8, С. 161-162]}.

Профессор-полицеист И. Е. Андреевский в своих работах классифицировал массовые заболевания по причинам их возникновения, выделяя наследственные и приобретенные. Последние, в свою очередь, подразделялись на полученные внутриутробно или при рождении, в результате отрицательного воздействия окружения, некачественного питания, отравления и эпидемий. Вопросы предупреждения массового заражения занимали у автора особое место. Он отмечал, что «общие меры, излагаемые в кодексах в виде инструкций для деятельности как органов исполнительной полиции, так и полиции медицинской, имеют в виду, по преимуществу отдельные местности, на тот случай, если бы не удалось остановить заразы из другого государства. Эти меры касаются ... прилипчивых болезней, ... делающихся эпидемиями» ^{[9, C. 375]}. Автор дифференцировал профилактические действия, применимые в отношении любых эпидемий, и конкретных видов массовых заболеваний, различая их цели. «Общие меры по отношению к повальным болезням, – писал он, – ... имеют целью: 1) получить вовремя известие о появлении болезни и иметь точные данные о ее ходе; 2) остановить болезнь в той местности, где она открылась и 3) оказать, как заболевшим, так и вообще оцепленным надлежащую медицинскую помощь и доставить средства продовольствия» ^{[9, C. 375]}. По поводу каждого конкретного эпидемического заболевания автор предлагал оперативное применение комплекса профилактических мероприятий, осуществляемых совместно органами и должностными лицами исполнительной и медицинской полиции, нацеленных именно на противодействие данному массовому заболеванию.

Проблема изучения причин возникновения эпидемий находилась в поле зрения другого российского ученого-полицеиста Н. Н. Белявского. Он отмечал такие опасные факторы, как загрязнение воздуха, воды, почв, нарушение правил захоронения, обращения с отходами. В этой связи он писал о профилактических мерах противодействия возникновению эпидемий. Автор подчеркивал, что «желательно научить темную массу русского народа основным правилам гигиены и борьбы с заразными болезнями, преждевременно уносящими в могилу огромный процент населения» ^{[7, C. 158]}. Значимую профилактическую роль автор отводил вопросам защиты окружающей среды. Он указывал, что «для обеспечения чистоты воздуха в городах крайне важен вопрос о способах удаления нечистот ... сама почва может служить источником заразы...» ^{[7, C. 163]}. При этом, исследователь отмечал неразрешенные на тот период времени проблемы, определяя возможные перспективы развития действующего законодательства по данному вопросу: «... вопрос ассенизационный не вполне исследован, а потому еще и не получил определенной законодательной нормировки» ^{[7, C. 163]}.

Существенное значение в вопросах профилактики городских эпидемий автор отводил действию санитарных норм, связанных с поддержанием чистоты и благоустройства городской территории: «в интересах народного здоровья необходимо заботиться о санитарном содержании города вообще, напр., очищать улицы и площади от сора, всякой падали, пыли, ... еще большее значение в смысле предупреждения заболеваний имеет удаление за черту города промыслов, портящих воздух, загрязняющих воду, причиняющих беспокойство жителям и т. п.» ^{[7, C. 163]}.

Поскольку вопросы превенции эпидемической угрозы должны носить, как справедливо отмечал автор, комплексный характер, то без принятия специальных норм, регламентирующих, в частности, правила погребения, должны централизованно регулироваться. Н. Н. Белявский, рассуждая о важности соблюдения санитарно-эпидемиологических норм, ссылался на действующее в тот период времени законодательство, а именно Устав врачебный 1857 г., в котором в статьях 704, 713 указывалось, что «для кладбищ городских отводятся места за городом, на выгонной земле, в местах удобных, расстоянием от последнего городского жилья не менее ста сажен» ^{[6, C. 262]}. В 1871 г. были изданы «Особые правила об устройстве кладбищ в С.-Петербурге». Аналогичный акт был принят в 1846 г. в губерниях Царства Польского. Согласно ст. 705 Устава врачебного 1857 г. сельские кладбища «устраиваются не ближе полуверсты от селений...» ^{[6, C. 262]}. В ст. 713 Устава врачебного 1857 г. запрещалось «хоронить мертвых прежде истечения трех суток по удостоверении в смерти, если смерть последовала не от чумы, или какой-либо другой заразительной болезни, как то гнилой и прилипчивой горячки, оспы, кори и скарлатины; в сих только случаях, дабы предотвратить распространение заразы между живыми, разрешается приступить к погребению прежде означенного срока»^{[6, C. 263]}. При этом в Уставе врачебном 1857 г. содержатся ссылки на более ранние акты, датированные 1704 г., 1819 г. и 1830 г. Согласно ст. 722 Устава врачебного 1857 г. «трупы следует зарывать сколь можно глубже, так, чтобы глубина ямы была не менее двух аршин с половиною» ^{[6, C. 263]}, при этом законодатель ссылается на закон 1808 года. Следует отметить, что мнение Н.Н. Белявского относительно необходимости соблюдения санитарно-эпидемиологических норм полностью совпадает с правовой позицией законодателя по данному вопросу. Отсюда следует, что наука полицейского права и действовавшее законодательство, устанавливающее санитарно-эпидемиологические нормы, направленные на превенцию болезней массового распространения, имели общую направленность.

Отдельно Н. Н. Белявский подчеркивал необходимость организации и проведения комплексных мер по предупреждению распространения венерических заболеваний, в частности, сифилиса, представлявшего угрозу массового заражения. В отличие от таких эпидемий, как оспа, чума, холера, носящих пусть смертоносный, но временный характер, сифилис являлся непрекращающейся, все возрастающей опасностью, подстерегающей каждое лицо, которое вольно или невольно подверглось заражению. Автор по этому поводу писал: «В интересах всего человечества необходимо принять самые энергичные меры против распространения сифилиса, как очага нравственного и физического вырождения ... Предупредительные меры в отношении сифилиса, – продолжает он, – тесно связаны с вопросом регламентации промыслового разврата, как главного источника заражений. Эта регламентация выражается в организации санитарного надзора за домами терпимости и т. наз. тайной проституцией» ^{[7, C. 181]}. Нельзя сказать, что государство не осознавало угрозу заражения венерическими заболеваниями. Так, в 1843 г., отмечал Н. Н. Белявский, были созданы «врачебно-полицейские комитеты в обеих столицах, Вильне, Риге и Нижнем Новгороде для медицинского освидетельствования проституток» ^{[7, C. 181]}. Закон обязывал лиц, ведущих соответствующий образ жизни, регулярно проходить медицинское освидетельствование. Автор указывал, что «... Министром Внутренних Дел 8 Октября 1903 года было издано новое Положение об организации надзора за городской проституцией в Империи» ^{[7, C. 182]}. Положительно оценивая данный ведомственный акт, он подчеркивал, что «... закон наш старается открывать тайные очаги заразы. Пользующиеся от заразительной болезни в госпиталях допрашиваются от кого заразились...» ^{[7, C. 183]}. Особая опасность распространения венерических заболеваний, с одной стороны, объяснялась отсутствием действенных медицинских средств и способов как предотвращения заражения, так и его дальнейшего распространения и борьбы с ним. С другой стороны, следует констатировать факт, согласно которому, несмотря на официально господствовавшее в обществе того времени христианское и иное религиозное мировоззрение, в действительности процветало физическое и моральное разложение населения. Соответствующий образ жизни в основном был характерен для горожан, социальная среда которых в большей степени, чем сельская общинная организация, способствовала духовно-нравственной деградации.

Большое значение Н. Н. Белявский уделял превентивным мерам по предотвращению распространения оспенной болезни. В этой связи он обращал внимание на историю вопроса, указывая на тот факт, что «в России заботы об оспопрививании начались с Екатерины II, привившей себе и наследнику престола оспу для наглядного примера своим подданным» ^{[7, C. 185]}. Он отмечал эффективность применения метода поощрения для более широкого распространения вакцинации и ревакцинации. Так, он писал: «Русское правительство по отношению к оспопрививанию держится системы поощрений, принимая все возможные меры для распространения вакцинации в массе, настаивая на ревакцинации в случае появления эпидемий» ^{[7, C. 185]}.

Общая позиция по вопросам профилактики массовых заболеваний, осуществляемой прежде всего силами и средствами государства при поддержке различных социальных корпораций и групп, характерна для представителей российской науки полицейского государства и права в целом. Так, автор учебника «Административное право» В. М. Гессен сформулировал предмет ведения санитарной и медицинской полиции, понимая его как «забота о народном здравии в самом широком смысле этого слова. Болезнь – социальное зло, ибо ея последствия имеют социальный характер» ^{[10, C. 117]}. Если предмет обозначен в общем и для санитарной, и для медицинской полиции, то задачи автор дифференцировал и отметил, что «задача санитарной полиции – предупреждение возможности заболеваний, т.е. создание условий народной жизни, способствующих народному здравию. Задача медицинской полиции – борьба с существующею уже болезнью» ^{[10, C. 117]}. Отсюда видно, что реализацию профилактических мер ученый возлагал на санитарную полицию, а непосредственно противодействие уже существующей эпидемии – на медицинскую полицию.

Современник В. М. Гессена ученый-полицеист В. Ф. Дерюжинский приводил интересные статистические данные, свидетельствующие о значимости санитарных мер профилактического характера, направленных на недопущение эпидемий: «По данным 90-х годов прошлого столетия в России умирало от оспы, скарлатины, дифтерита и крупа, кори, коклюша и брюшного тифа на 100 000 жителей – 555 чел. в год; соответственные цифры в Англии – 145 чел., в Швеции – 143 чел., в Голландии – 125 чел.» ^{[11, C. 308]}. Приведенная статистика применительно к XIX веку убедительно демонстрирует недостаточность профилактических мер противоэпидемического характера, предпринимаемых российским обществом и государством, и доказывает неразрешенность многоплановых проблем, связанных не столько с несовершенством законодательной регламентации, сколько с ненадлежащим исполнением предписанных норм в результате как объективных, так и субъективных факторов. К первым можно отнести огромные пространства Российской империи, ограниченную транспортную, информационную, медико-профилактическую обеспеченность регионов. Вторая группа факторов выражалась в неготовности населения, которое в большинстве было неграмотным и руководствовалось обыденными представлениями и религиозными чувствами, оказывать содействие исполнительной и медицинской полиции, имевшей и без того весьма архаичный арсенал средств, необходимых для эффективного противодействия эпидемиям.

Заключение.

Таким образом, анализ воззрений ученых-полицеистов на проблему профилактики распространения массовых заболеваний позволяет сделать вывод о том, что авторы, представлявшие школу камералистов, в своих трудах обобщили богатый опыт противодействия возникновению эпидемий, выработанный стихийно как самим обществом на Руси и в России, так и возникший в результате государственно-властного воздействия, выраженного как в отдельных указах, так и в кодифицированных актах. В результате, представители науки полицейского права и государства в своих трудах пришли к непреложному выводу об особом значении государства в решении вопросов противодействия эпидемической угрозе. Отмечено, что такие органы, как исполнительная и медицинская полиция должны играть авангардную роль в разработке и применении оперативных комплексных мер как локального, так и общегосударственного противоэпидемического характера, обязательных для всех лиц, независимо от сословной и иной принадлежности. Такой подход не утратил своей актуальности и в настоящий период безотносительно к идеологическим, политическим и иным установкам, господствующим в том или ином обществе и государстве.