Публично-правовые средства защиты национальных интересов в сфере иностранных инвестиций: современный опыт России и Республики Беларусь

Федянин Юрий Михайлович соискатель, кафедра предпринимательского и энергетического права, Казанский (Приволжский) Федеральный Университет 420008, Россия, республика Татарстан, г. Казань, ул. Кремлевская, 18 Fedyanin Yuri Mikhailovich Postgraduate student of the Department of Business and Energy Law of Kazan (Volga Region) Federal University 420008, Russia, Republic of Tatarstan, Kazan, Kremlevskaya str., 18 mikhail.fedyanin.00@mail.ru

На сегодняшний день как в России, так и в Республике Беларусь наблюдается тенденция к переходу инвестиционной политики от режима наибольшего благоприятствования для иностранных инвестиций к политике установления ограничений для иностранных инвесторов в национальных интересах государства. В данной статье предлагаем рассмотреть опыт союзного государства России и Беларуси по защите национальных интересов в сфере иностранных инвестиций в части применения публично-правовых средств государственного регулирования.

Прежде всего отметим, что в отношении регулирования иностранных инвестиций сама природа инвестиционных отношений носит как правило смешанный частно-публичный характер, хотя в юридической науке мнения ученых не сходятся в данном вопросе. Так некоторые авторы справедливо, на наш взгляд утверждают, что «общественный интерес - важнейшая доминанта и критерий допустимости использования публичных начал в регламентации инвестиционных отношений»^[1], и инвестиционная деятельность направлена на обеспечение не только интересов организатора инвестирования и инвесторов, но и в перспективе интересов общества^[2]. В то же время А.В. Майфат указывает исключительно на гражданско-правовой характер инвестиционных правоотношений, также и И.З. Фархутдинов и В.А. Трапезников, определяя правовое содержание инвестиционных правоотношений, относят их к разновидности гражданско-правовых отношений ^{[3, с. 90; 4, с. 43]}. В свою очередь Е.В. Терехова в противовес данной позиции выделяет отдельный вид публичных инвестиционных отношений, отмечая что «публично-правовые начала проявляются в тех инвестиционных правоотношениях, в которых государство либо иные публичные образования сами выступают инвесторами»^{[5, с. 30]}. С учетом же того, что даже между субъектами предпринимательской деятельности в той или иной степени может присутствовать публичный интерес, следует признать что правовое регулирование инвестиционных отношений осуществляется не только на основе общегражданского законодательства, но также и принадлежащего к публичным отраслям права.

Одним из первых инструментов в сфере защиты национальных интересов при осуществлении иностранных инвестиций в России стал установленный Федеральным законом от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» особый порядок государственного контроля в отношении иностранных инвесторов, осуществляющих инвестиции в российские общества, имеющие стратегическое значение. Указанный закон установил изъятия ограничительного характера для специального субъектного состава, в который вошли иностранный инвестор и группа лиц, в которую входит иностранный инвестор. А обществом, имеющим стратегическое значение, является российское хозяйственное общество, осуществляющее хотя бы один из 50 видов деятельности, перечисленных в статье 6 указанного закона.

Сам же государственный контроль в данном случае представляет собой необходимость соблюдения процедуры согласования в Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций для регистрации сделок по приобретению акций (долей в уставном капитале) хозяйственного общества, осуществляющего деятельность в стратегической отрасли. Порядок прохождения указанной процедуры установлен статьями 8-13 указанного закона № 57-ФЗ и представляет собой получение согласования Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. При этом с заявителями взаимодействует уполномоченный орган государственной власти - Федеральная антимонопольная служба (ФАС), и первоначально иностранный инвестор должен направить соответствующее ходатайство в ФАС России.

Помимо указанных выше ограничений, существует и немало запретов для иностранных инвесторов в России, они разрозненны и содержатся в многочисленных федеральных законах, принятых в разное время, чаще всего эти запреты и ограничения касаются приобретения контроля в российских хозяйственных обществах, такие как: учредительство (участие) средства массовой информации (СМИ), владение на праве собственности региональными системами газоснабжения и газораспределительными системами, владение участками земель сельскохозяйственного назначения, банковская деятельность, воздушные перевозки, отдельные виды страховой деятельности, добыча алмазов, частная охранная деятельность и др.

Указанные правовые средства в виде запретов и ограничений для иностранных инвесторов можно считать уже устоявшимися в российском правовом поле, в настоящее же время перспективы развития инвестиционного законодательства зависят от происходящих изменений геополитической ситуации в мире и переориентации внешнеторговых и финансовых отношений на дружественные страны.

Оказавшись в условиях санкционного давления, связанного с введением иностранными государствами в отношении России ограничительных мер, в декабре 2022 года Правительство РФ приняло новую Стратегию развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года, согласно которой ключевой стратегической задачей развития российского финансового рынка на горизонте до 2030 года станет усиление его роли в финансировании ускоренной трансформации российской экономики с опорой в первую очередь на внутренние источники финансирования инвестиций.

Также чуть ранее в марте 2022 года в России в виде дополнительных временных мер экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации был введён особый разрешительный порядок совершения сделок и операций с иностранными контрагентами и подконтрольными им лицами из государств, которые ввели ограничения в отношении России (Указом Президента РФ от 01.03.2022 № 81 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации»). Выдачу соответствующих разрешений на совершение сделок по получению права собственности на ценные бумаги и имущество, а также выдачу займов, кредитов было возложено на Правительственную комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ. В сентябре 2022 года соответствующим Указом Президента РФ от 08.09.2022 года № 618 указанный перечень сделок был расширен, в него вошли сделки с долями в уставном капитале российских юридических лиц и некоторые операции.

Таким образом, введение рассмотренных ограничительных мер стало одним из основных средств защиты национальных интересов государства публично-правового характера, имеющих ключевое значение для правоотношений, возникающих в рамках иностранных инвестиций.

В то же время Российская Федерация даже в условиях санкционных ограничений сохраняет ориентир на стимулирующие меры, привлекающие иностранных инвесторов на внутренний рынок. Так, согласно вышеупомянутой Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года, утверждается необходимость создания условий для углубления интеграции российского финансового рынка с международным с одновременным созданием стимулов для вложений в российские финансовые инструменты со стороны нерезидентов. Конкретно для этого предлагается упростить работу российских финансовых посредников с иностранными инвесторами и создать благоприятные налоговые условия обслуживания иностранных инвесторов. Также планируется развивать выпуск ценных бумаг в российской юрисдикции иностранными эмитентами из дружественных юрисдикций. Таким образом, нуждается в развитии и проработке законодательство, имеющее отношение непосредственно к отрасли финансового права. Пути развития финансового законодательства также исследуются в научных кругах, в частности, согласимся с утверждением Е.Л. Васяниной о том, что развитие финансового законодательства должно быть нацелено на поиск эффективных правовых средств, одними из основных направлений которых являются конкретизация условий предоставления субсидий на уровне Бюджетного кодекса РФ, а также принятие комплекса мер, обеспечивающих стимулирование инвестиционной активности получателей субсидий и эффективное использование ими бюджетных средств^[6].

Такие правовые механизмы как нормотворчество, а именно разработка законов и законодательных инициатив, являются одним из ключевых инструментов реализации принятой Правительством РФ Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года в РФ. Важными направлениями законодательной деятельности при этом являются как совершенствование существующей нормативной базы, так и создание законов, регулирующих принципиально новые сферы и направления деятельности. В научной литературе в настоящее время подчёркивается также важность внедрения концепции устойчивого инвестирования в государственное регулирование отечественной экономики, развития частной инициативы инвесторов в сложных социально-экономических условиях^[7].

Наряду с нормотворчеством важным механизмом реализации стратегии развития является установление органами государственного регулирования требований к поднадзорным организациям, применение к ним мягких и косвенных мер регулирования в форме рекомендаций, писем с разъяснениями, стандартов саморегулируемых организаций, кодексов и других форм.

В данной связи интересным представляется опыт Республики Беларусь, аналогично оказавшейся в условиях санкционного давления, связанного с введением иностранными государствами ограничительных мер. 14 марта 2022 года Президентом Беларуси был подписал Указ № 93 «О дополнительных мерах по обеспечению стабильного функционирования экономики». Согласно пункту 2.13 Указа была введена мера по запрету на отчуждение иностранными инвесторами, (которые являются лицами из иностранных государств, совершающих недружественные действия в отношении белорусских юридических и/или физических лиц) долей (акций) в уставных фондах таких юридических лиц. Данный запрет был введён с целью предотвращения вывода капитала из страны и направлен на повышение внутренней устойчивости экономики.

Соответствующий перечень лиц, подпадающих под действие Указа № 93 был утверждён в Постановлении Совета министров РБ № 436 от 1 июля 2022 года, в нем также указано что для защиты интересов Республики Беларусь на основании предписания Министерства финансов акции блокируются на счетах «депо» их владельцев согласно перечню.

Далее Указом президента Республики Беларусь «О бюджетном финансировании» 31 октября 2022 года № 386 иностранным инвесторам из «недружественных» стран запретили реорганизовывать свой бизнес на территории РБ, а также выходить из него. Согласно документу реорганизация юридического лица Республики Беларусь, включенного в перечень, а также выход из такого юридического лица участника, являющегося лицом из иностранного государства, совершающего недружественные действия в отношении белорусских юридических и (или) физических лиц, запрещается. Некоторые пункты Указа скрыты пометкой «для служебного пользования», исходя же из тех, которые официально опубликованы можно сделать вывод о том, что средства защиты публичных интересов Республики Беларусь расширяются. Для иностранных инвесторов из «недружественных стран», попавших в круг субъектов ограничений, таким образом, стали недопустимы:

- отчуждение долей (акций) в уставных фондах таких юридических лиц;

- реорганизация бизнеса;

- выход участника, являющегося лицом из иностранного государства, совершающего недружественные действия в отношении белорусских юридических и (или) физических лиц, запрещается.

Еще раз отметим, что указанные меры распространяются лишь на организации, официально включенные в Перечень, утвержденный Постановлением Совета Министров Респубики Беларусь. На момент его принятия 1 июля 2022 года в него входило 190 лиц, затем он неоднократно изменялся и дополнялся, в том числе некоторые юридические лица были исключены из него. По стостоянию же на 10 июня 2023 года в него входят уже 1795 юридических лиц.

Для указанных субъектов, тем не менее, осталось незапрещенным проведение процедуры ликвидации либо же перевода организации в так называемый «спящий» режим, в связи с чем 3 января 2023 г. был принят закон РБ № 239-З «О вопросах передачи под временное внешнее управление». Согласно статье 1 принятого закона стала возможна передача под временное внешнее управление коммерческих организаций, собственниками (участниками) которых являются лица из иностранных государств, в случаях, когда управление организацией исполнительным и (или) иными органами управления фактически прекращено; либо органами управления организации осуществляются экономически необоснованные действия, которые могут привести к фактическому прекращению деятельности, ликвидации и (или) банкротству такой коммерческой организации, причинению ущерба организации. Также допускается передача под временное внешнее управление и в иных случаях, определенных Советом Министров Республики Беларусь.

Указанный закон был принят в целях исключения необоснованного прекращения деятельности коммерческих организаций, причинения ущерба их трудовым коллективам и обеспечение нормальной безубыточной работы коммерческих организаций.

Следует отметить, что указанные средства защиты публичных интересов в Республике Беларусь показали себя эффективными на практике и могут быть рекомендованы для применения также и в российском правовом поле. В России в условиях санкционного давления со стороны иностранных государств в основном были сосредоточены на мерах по выкупу бизнеса другими инвесторами, введении внешнего управления и т.п. При этом в России бизнес уходящих компаний выкупался местными инвесторами, и не удалось сохранить многие компании с иностранным капиталом. В Беларуси же напротив удалось сохранить многие компании с иностранным капиталом ввиду вышеуказанных законодательных ограничений. Большинство инвесторов вынужденно продлили своё присутствие и в случае улучшения геополитической ситуации возможно сохранят свой бизнес в Беларуси.

В настоящее время в Беларуси сохраняется тенденция роста прямых иностранных инвестиций, как отмечается экономистами за 2022 год они увеличились более чем на 15%, а в первом квартале 2023 года на 1,3% к аналогичному периоду прошлого года, увеличивается и доля реинвестирования^[8]. Таким образом, собственники не уходят с рынка, а иностранные инвестиции остаются в Беларуси. За счёт стимулирующих мер по привлечению инвестиций на 70% увеличилось число инвесторов из «дружественных» стран Ближнего и Дальнего Востока.

Таким образом, на сегодняшний день основными публично-правовыми средствами защиты национальных интересов в сфере иностранных инвестиций в России и в Республике Беларусь стали ограничительные меры в отношении иностранных инвесторов из недружественных юрисдикций, рассмотренные в настоящей статье. Такие средства защиты публичных интересов в Республике Беларусь как запрет иностранным инвесторам из недружественных стран на выход, а также отчуждение долей и реорганизацию бизнеса, а также перевод коммерческих организаций под внешнее управление в случае фактического прекращения управления организацией показали себя эффективными на практике и могут быть рекомендованы для применения также и в российском правовом поле.

Также следует отметить, что нуждается в проработке российское инвестиционное законодательство, имеющее отношение непосредственно к отрасли финансового права. В частности российский финансовый рынок продолжает придерживаться принципа открытости и доступности иностранным инвесторам. Но в настоящее время эти принципы реализуются лишь в той мере, которая не противоречит поддержанию национального финансового суверенитета и ориентированы на дружественные юрисдикции. И создание стимулирующих мер для их привлечения является новой задачей в развитии законодательства как в России, так и в Республике Беларусь.