Проблемы пребывания иностранных граждан на территории государства и вопросы обеспечения их безопасности

В индустриальном обществе человек ценится не как автономная, а как функциональная личность. Эта концепция нацеливает на достижение безопасности человека в одном его качестве – качестве подданного национального государства. Соответственно безопасность замыкается на общности одного типа – на нации, и выделяет одну связь между людьми – политическую.

В мировой политической и законотворческой практике понятие «национальная безопасность» получило распространение в государствах, где понятие нации связывается с понятием гражданства, где действует принцип одна нация – одно государство. В то же время, защита жизненно важных интересов личности имеет первостепенное значение и государство должно его гарантировать и обеспечивать^[1]. Именно в этом аспекте важна защита всякого человека, находящегося на территории конкретного государства. Новая концепция исходит их того, что каждый человек соединяет в себе много общественно значимых качеств, и раскрываются они в рамках общностей разного типа, с которыми человека соединяют различающиеся по своим функциям социальные связи^[2].

Таким образом, безопасность личности выступает социокультурным и цивилизационным критерием не только оценки всей системы безопасности, но и важнейшей гуманитарной составляющей общественного прогресса^[3]. Жизненно важные интересы личности, ее права и свободы, структурные проявления во внутреннем и внешнем планах выступают объектами безопасности, содержание которых пронизывает и остальные аспекты безопасности государства и гражданского общества. Безопасность личности определяет цивилизационную зрелость и прогрессивность общества и государства, социокультурную направленность их развития и гуманистическую сущность всего государственно-общественного устройства.

Все в обществе начинается, происходит и имеет значимость не ради самого общества, а ради личности, а степень ее безопасности является не только важным показателем цивилизованности общества и государства, но и всеобъемлющим критерием общественного прогресса. Личность – приоритетный критерий и параметр общественного развития, насколько бы сложным и противоречивым это развитие не являлось. Одновременно, опасность и безопасность выступают двумя полюсами, противоположными состояниями единого процесса существования, функционирования и развития каждой конкретной личности. Личность не в состоянии себя рационально обезопасить вне социума, вне совокупного общественного сознания, поскольку силы и пределы ее возможностей ограничены.

Государство, которое обеспечивает защиту интересов всех социальных слоев или подавляющего большинства населения, обладает более высоким уровнем безопасности, чем государство, опирающееся на узкую социальную базу, на незначительную по численности политическую элиту.

Миграция резко актуализирует отношения по поводу безопасности между государством-реципиентом и принимающим населением как постоянной общностью, с одной стороны, индивидом или временной группой (которой являются мигранты), образующейся ad hoc – с другой. Часто ситуационно эти отношения не могут не быть асимметричными: «гость» как правило, чувствует себя менее уверенно, чем «хозяин».

Большинство прав мигрантов определено на уровне национального права. Международные нормы только регулируют отношения между государствами и не относятся непосредственно к индивидууму, однако своего рода «формой закона» между нациями может служить то, что каждое государство вправе потребовать, чтобы права его граждан за рубежом уважались.

В документах ООН комплекс представлений о безопасности человека определяется как «человеческое измерение безопасности»^[4], и трактуется как единство социальных условий, обеспечивающих достойное выживание, благосостояние и свободу. «Группы населения иностранного происхождения, в частности рабочие-мигранты и их семьи, способствующие развитию принимающей страны, должны пользоваться мерами, предназначенными для обеспечения безопасности, уважения, для облегчения их адаптации к принимающей среде и содействия профессионального роста с учетом последующего возвращения на родину и внесения вклада в ее развитие, - отмечается в Декларации о расе и расовых предрассудках, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (20 сессия 27 ноября 1978 г.).

Протокол №4 Европейской Конвенции по правам человека (ЕКПЧ) не гарантирует право на въезд, проживание или пребывание на территории государства, гражданином которого лицо не является. В соответствии с практикой Европейского Суда, государство имеет право устанавливать правила, которыми определяется законность пребывания иностранцев. Право на свободу передвижения гарантировано рядом других документов Совета Европы. Это Европейское соглашение относительно передвижения лиц между государствами-участниками Совета Европы 1957 г.; Европейская социальная хартия 1961 г.; Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1951 года^[5].

Право национальной безопасности не следует определять как выводимое только из внутреннего опыта единого субъекта международных и внутригосударственных отношений. Оно должно быть проанализировано как общепризнанное и применяемое в действительности на уровне международно-правового регулирования и трансформированное в национальные законодательства различных государств. Правовой статус вынужденных мигрантов изменялся на протяжении времени под воздействием международного права, которое, инкорпорируясь в национальное законодательство, становилось основополагающей конституционной нормой. Основоположник международного права Г. Гроций, из-за своих политических взглядов вынужденный скитаться по чужим странам, указывал на право людей в случаях несчастья просить убежище в чужих странах^[6].

Затрагивая проблему вынужденной миграции в глобальном аспекте, можно отметить, что на протяжении всей истории человечества военно-политические факторы весьма активно воздействовали на географическую подвижность больших групп населения. Гражданские войны в Ливане, Эфиопии, Сомали, Кампучии, исламская революция в Иране, война между Ираном и Ираком, война в Персидском заливе, гражданская война в бывшей Югославии, происходившие в 2009-2010 года, так называемые «цветные революции», в Африке и на Ближнем Востоке – все это дестабилизирует обстановку, вынуждает людей к бегству.

В ряде случаев беженцы сосредоточены в особых лагерях, находящих на содержании принимающего государства (нередко и ООН). Некоторые пытаются воспользоваться чрезвычайными обстоятельствами, чтобы переехать в более безопасное государство и получать там статус беженцев, дающий привилегии по сравнению с обычными мигрантами. В 1983 г. в Европе и Северной Америке было зарегистрировано 90,4 тыс. ходатайств о предоставлении политического убежища. В 1993 г. эта цифра поднялась до 550 тыс. в Западной Европе и 150, 4 тыс. в США. В Европе этот статус получили 45,1 тыс. человек, остальные были либо депортированы, либо перешли на нелегальный образ жизни^[7]. Официально в Западную Европу в 1998 г. прибыло 420 тыс. беженцев, в том числе из Турции – 46,3 тыс.; Ливана – 28,3; Шри-Ланки – 17, 9; Ирана – 16,5; Индии – 11,2; Сомали – 10,4. В начале 2000 года количество беженцев в мире оценивалось в 22 млн. человек. В большинстве своем они переезжали из одной развивающейся страны в другую, примерно треть из них прибыла из Африки. Наибольшее количество беженцев следуют из Афганистана, Палестины, Мозамбика^[8].

В Докладе о деятельности ООН за 2002 г. К. Аннан отмечает, что число перемещенных в результате стихийных бедствий или вооруженных конфликтов гражданских лиц во всем мире составляет более 50 млн. человек, и эти цифры не могут не вызывать тревогу^[9].

Переходя к историческому аспекту формирования института убежища, можно отметить, что возросшее в последнее время значение «эмигрантского фактора» во внутренней политике отдельных государств и в общем комплексе международных отношений делает весьма актуальным изучение тех же проблем в прошлом столетии. Понятие политэмиграция появляется с момента формирования государства, когда фиксируются первые индивиды, недовольные общественно-политическим устройством своей страны, вынужденные покинуть свое отечество. Массовый характер это движение получает в эпоху позднего средневековья. Примером является исход гугенотов из Франции после отмены Нантского эдикта в 1685 г. и пуритан из Англии в Голландию и новый Свет в связи с преследованием инакомыслящих (диссентеров) во время первых Стюартов в начале XVII века. Правовые акты феодальных государств не оговаривали мотива, по которым лицо вынуждено было скрываться.

С XVIII века политэмиграция приобрела впечатляющие размеры, превратилась в проблему общеевропейского уровня. После подавления революционного цикла 1848-1849 гг. категория изгнанников была многолика с точки зрения качественного состава^[10]. В правовом контексте Швейцария была одной из первых европейских стран, законодательно закрепивших право политического убежища. Статья 55 Конституция 1848 г. предписывала выдачу лиц, виновных в совершении уголовного преступления, но «не за политические преступления и по делам печати».

Законодательные акты Великой французской революции впервые подчеркнули политический характер предоставления права убежища. Декларация Национального собрания от 29 декабря 1791 года признала политические мотивы единственным основанием для приема эмигрантов, а статья 120-а Конституции 1793 года закрепила этот принцип: «французский народ предоставляет убежище иностранцам, изгнанным из пределов своей родины за преданность свободе. Он отказывает в убежище тиранам»^[11].

Великобритания, как страна классической политической иммиграции, дает немало исторических примеров предоставления убежища. А.И. Герцен отмечал: «Англичанин не имеет особой любви к иностранцам, еще меньше к изгнанникам, которых считает бедняками, - а этого порока он не прощает, - но за право убежища он держится; безнаказанно касаться его он не позволяет»^[12].

В подтверждение можно назвать события 1849 г., когда имел место конфликт англо-франко-турецкой дипломатии при выработке решения судьбы венгерской политической эмиграции в Турции. Россия требовала выдачи лиц, участвовавших в восстаниях 1830 и 1846 гг. В это время британское правительство издало Закон о паспортах, один из пунктов которого гласил, что лица, принявшие английское подданство и находящиеся на территории других стран, избавляются от всяких преследований за политическую деятельность. У 800 поляков и 4 тыс. венгров было два решения: либо принять ислам или стать британскими подданными. Большинство из них предпочли второе.

В то же время в связи с революционными событиями на континенте и активизацией чартистов английский парламент в апреле 1848 г. утвердил Чрезвычайный Билль об иностранцах. Лишь на год правительство получило полномочия в любой момент выслать любого иностранного подданного, который был заподозрен во вражде к Великобритании^[13]. В дальнейшем эта норма была исключена.

На международном уровне (особенно в период политических противостояний) активно декларировалась защита именно этих категорий мигрантов. Так, согласно Резолюции Института международного права, принятой на 44 сессии в г. Басе (Великобритания) от 5-12 сентября 1950 года, имеющей название «Убежище по международному публичному праву (за исключением убежища на нейтральной территории)», предусматривалось, что «когда политические события в государстве вызывают исход беженцев, другие государства будут консультироваться между собой о наиболее действительных способах оказания помощи и поддержки беженцам, прибегая в соответствующих случаях к международному органу, а также о наиболее справедливом способе распределить беженцев между соответствующими территориями этих государств и вообще о мерах, которые надлежит принять в целях исполнения долга человеколюбия (ч.3 ст.2)»^[14]. В Резолюции провозглашалось, что «..каждый человек, без каких бы то ни было различий, имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, а также право возвращаться в свою страну»^[15].

Современные демократические конституции обычно предусматривают возможность предоставления убежища иностранцам, как правило, по политическим основаниям (если они подвергаются преследованиям по религиозным, научным и иным подобным мотивам). Так, в Конституции Италии определено, что «иностранец, лишенный в своей стране возможности действительно пользоваться демократическими свободами, которые гарантированы итальянской Конституцией, имеет право убежища на территории Республики с соблюдением установленных законом условий» (ст.10). Германский Основной закон содержит следующую формулировку: «Лица, преследуемые по политическим мотивам, пользуются правом убежища» (ч.1 ст.16-а). В последующем (после 1994 года) германский Основной закон предусмотрел дополнительные условия и ограничения при предоставлении политического убежища.

Преамбула Конституции Франции 1946 года предоставляет право убежища на территории Республики каждому человеку, которого преследуют за деятельность на благо свободы. Помимо конституционной обязанности государство может также предоставлять убежище и в других случаях, однако непосредственного действия права там уже нет, и все зависит от усмотрения соответствующих должностных лиц^[16].

Испанский Закон о регулировании права убежища и условий беженцев 1984 г., изданный на основании ч.4 ст. 13 Конституции, содержит лишь отсылочную норму. Закон признает за иностранцами право просить убежища, на что управомочены лица, считающиеся беженцами в соответствии с международным правом или подвергшиеся уголовному преследованию за политические деяния или за деяния, направленные на осуществление основных прав, признаваемых Испанской конституцией, равно как лица, преследуемые у себя на родине по причинам своей расовой, этнической, религиозной, социальной принадлежности или за политические воззрения и деятельность, добивающиеся признания основных прав и свобод, охраняемых испанским правопорядком. Убежище может быть предоставлено также иным лицам по гуманитарным соображениям.

Законодательная практика Испании свидетельствует о том, что предоставление убежища не влечет автоматически предоставления гражданства. Ни в коем случае убежище не может быть предоставлено лицам, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступления против мира, против человечности или военные преступления, были причастны к систематическим преследованиям, пыткам, конфискации имущества, исчезновениям или по мотивам расы, религии, гражданства, социальной принадлежности или политических воззрений. То же относится к лицам, виновным в деяниях, противоречащим целям и принципам Объединенных Наций или Испанской конституции, а также к совершившим тяжкие преступления, наказуемые по испанскому Уголовному кодексу и по международным конвенциям, в которых участвует Испания.

Предоставление убежища предполагает выдачу разрешения на постоянное или временное проживание, соответствующего удостоверения личности, разрешения заниматься трудовой, профессиональной или коммерческой деятельностью, а также оказания иной помощи в соответствии с международными конвенциями о беженцах, в которых участвует Испания. Им может оказываться социальная и экономическая помощь.

Пример решения проблемы убежища Испанией не является абсолютным. Каждая страна предъявляет свои требования к лицам, претендующим на получение статуса беженца. Современные процедуры предоставления убежища были разработаны в соответствии с разными условиями. Еще в 20-30-х годах ХХ века под эгидой Лиги Наций был заключен ряд договоров и соглашений, в которых давалось определение понятия «беженец». Но только после Второй мировой войны, в принятом в 1948 года Уставе Международной Организации по делам беженцев (МОБ) было дано определение лиц, которым следовало предоставлять помощь. МОБ прекратила свое существование в 1951 году, так как была временной организацией, созданной для связи с деятельностью ООН. В те годы особенно актуальна была защита жертв нацистского режима, иностранцев и лиц без гражданства, оказавшихся жертвами нацистского преследования, перемещенных лиц и в том числе депортированных или высланных из своих стран^[17]. Женевская конвенция 1951 г. первоначально применялась только по отношению к беженцам в Европе, хотя ее действие было расширено протоколом от 1967 г. и распространено на другие группы. Аналогично в большинстве отдельных стран между 1950 и 1975 годами было принято законодательство по беженцам для того, чтобы в разгар холодной войны бороться с потоками из Восточной Европы. Соединенные Штаты Америки активно использовали политических иммигрантов в своих интересах. До 80 годов ХХ века беженцем признавался любой человек, уехавший из коммунистической страны либо из стран Ближнего Востока. И действительно, с 1946 года осуществлялся большой наплыв беженцев из коммунистических стран: из Кубы – около 500 тысяч, из Вьетнама – 400 тысяч^[7].

В послевоенной Европе прием беженцев осуществлялся в полном объеме, так как являлся удобным идеологическим оружием в борьбе против коммунизма. В условиях противостояния капитализма и коммунизма Запад был заинтересован в укреплении своих идеологических основ, и прием противников коммунистического режима способствовал решению и этой стратегической задачи^[18]. Благоприятные экономические условия способствовали их поглощению. В 1956 г. в Европу эмигрировали 200 тыс. венгров, после 1968 года еще 80 тысяч. После возведения Берлинской стены в 1961 году 3,5 млн. эмигрантов уехало из ГДР в ФРГ^[19]. Позже понятие «беженец» было расширено и стало обозначать лицо, имеющее значительные основания опасаться преследования по расовым, религиозным и национальным мотивам, а также преследуемого по причине принадлежности к определенным социальным группам или политическим убеждениям.

Имеется мнение, что до 70-х годах ХХ века легко было представить себя политическим беженцем, т.е. принадлежащим к оппозиционным группам. Сейчас это сделать сложно. С 90-х годов отношение к предоставлению политического убежища изменилось во всем мире. Приоритетная политическая цель борьбы с коммунизмом исчезла. Правительства не имеют возможности получать достаточного политического капитала от своей политики предоставления политического убежища, а с учетом общего высокого уровня безработицы они могли бы стать непопулярными на своих выборах, если бы записали в свою программу прием большого количества беженцев^[7].

Массы относительно молодых и бедных мигрантов, проникновение на Запад организованной преступности, «перелив» последствий этнических конфликтов и «импорт» терроризма, - все эти проблемы неизбежно сопровождают потоки беженцев^[20]. Гражданам Польши и Югославии, подвергшимся в 90-е е гг. последствиям безработицы и экономического кризиса, желающим получить статус беженца в развитых индустриальных странах, это стало практически недоступно. Многие из них, несмотря на имевшийся ранее традиционный канал официальной трудовой миграции, заявляли о политических причинах, так как эта причина при ее подтверждении учитывается при получении права на временное проживание^[7].

По мнению УВКБ ООН, Законы ряда европейских стран достаточно «жестки» при определении лиц, которых можно квалифицировать в качестве беженцев. Например, шведский Закон об иностранцах предусматривает выдачу вида на жительство весьма ограниченному кругу членов семьи лица, признанного беженцем. Принцип невысылки, закрепленный в ст.33.1 Конвенции 1951 года требует от государств увеличения срока для подачи заявления о предоставлении убежища. Это связано с имеющейся практикой государств. В Нидерландах такому лицу грозит немедленная экстрадиция, если его заявление о предоставлении убежища не было подано немедленно после прибытия. Однако Суд Стандартизации Нидерландов в 1994 году вынес постановление о том, что применению данного положения должен предшествовать мотивированный анализ того, действительно ли существуют достаточные сомнения в том, что преследование не имело место. В то же время некоторые европейские страны проводит более либеральную политику. Решение Верховного Административного Суда Польши, вынесенное в августе 1999 года, было направлено на устранение ограничительного срока. В венгерском Законе об убежище также устранен срок для подачи заявления о предоставлении убежища.

Даже в случае принятия решения о депортации иностранцы в ряде стран имеют право на подачу апелляции. В Швейцарии этот срок исчисляется 24 часами. В законодательствах Германии, Дании и ряде других стран также предусмотрено аналогичное право обжалования.

Существующая в настоящее время в Великобритании процедура рассмотрения просьбы о предоставлении убежища была введена Законом об иммиграции 1988 года. Она предусматривает неприменение депортации в отношении лица, которое утверждает, что его высылка из страны была бы нарушением обязательств, принятых на себя Великобританией по Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев. До 1988 года в Законе об иммиграции ничего не говорилось о беженцах, хотя в Инструкции для иммиграционных властей, составленной на основе Закона 1971 года, содержались положения, касающиеся беженцев, процедур рассмотрения просьб о предоставлении убежища, а также осуществления депортации. Закон об апелляциях, касающихся предоставления убежища и разрешения на иммиграцию 1993 года инкорпорировал Конвенцию 1951 года и стал более либерален в вопросах обжалования. Даже в случае возвращения лица, после высылки в третью страну, его просьба об убежище подлежит новому рассмотрению^[21].

За пять лет с 1990 по 1994 год с просьбой о предоставлении убежища в Великобритании обратилось свыше 213 тыс. человек. Решения были приняты по 111 тыс. заявлений претендентов, из них положительных – 8,6 тысяч^[22].

Большинство принимающих стран в настоящее время хотят основывать свои решения на гуманитарных соображениях, но лишенные удобной идеологической основы, которую представляли собой политические репрессии, они в настоящее время вынуждены решать каждое дело по справедливости. Это и привело процедуру предоставления политического убежища к кризису. Каждое лицо, заявившее о желании получить политическое убежище, не только имеет право на то, что его заявление будет рассмотрено индивидуально, но также право на апелляцию. Так что дела по предоставлению политического убежища могут растянуться на годы, в течение которых лицам, подавшим заявление, предоставляются возможности найти работу и влиться в общество. По одной из оценок, до 70% лиц, подавших заявление, впоследствии остается в принимающей стране после прохождения всего процесса: половина из них получает статус беженцев, в то время как остальные остаются нелегально^[23].

Имеется мнение, что недопущение в страну беженцев, является диктатом, противоречащим нормам международного права^[18]. Право на отказ в предоставлении убежища государство имеет лишь в отношении уголовников и социально опасных лиц. В остальных случаях оно обязано избегать депортации, независимо от того, какое влияние окажет приток беженцев на ситуацию в стране.

Вопрос об ответственности правительств за массовое бегство из страны, включая компенсацию расходов беженцам, был рассмотрен при подготовке рекомендаций Группы правительственных экспертов в 1986 года и одобрен Комиссией ООН по правам человека в 1987 года, но никаких конкретных действий в дальнейшем предпринято не было^[24].

В 1996 году число официально зарегистрированных беженцев, находящихся за пределами стран происхождения, превышало 13 млн. человек^[25]. Соответственно увеличились финансовые расходы УВКБ ОООН: с 10 млн. долл., в 60-е годы до 270 млн. в 1979 г. и 500 млн. долл. в 1980 г. В начале 90-х годов расходы превысили 850 млн. долларов^[26].

Процедура предоставления статуса беженца дорогая, т.к. включает в себя затраты на питание, размещение, на юридическое обеспечение и финансовую поддержку. Наиболее крупные промышленные страны потратили на это в 1991 г. от 7 до 8 млрд. долл., из которых только на Германию приходится около 4 млрд. долларов. Что же касается постоянно проживающих лиц, то они имеют доступ к большинству общественных институтов, включая социальное страхование, образование, жилье и здравоохранение. В случае безработицы их нельзя вынудить уехать.

Временные мигранты имеют визу или разрешение на работу на определенный срок. У них низкий уровень социальной защиты, поскольку они не живут в стране достаточно долго, чтобы внести свою долю в систему социального страхования. В США они не получают пособия по инвалидности и по безработице. Страны Персидского залива ввели бесплатное медицинское обслуживание для своих граждан, а иностранцы должны полагаться на своих работодателей.

Теоретически же временные мигранты должны иметь те же самые права по занятости и уровню зарплаты. В 1992 года Суд Флориды определил, что 15 тыс. рабочих, прибывших с Карибских островов для сбора сахарного тростника, должны иметь право на компенсацию в размере 50 млн. долл., так как не получили своевременно заработную плату в полном объеме.

Наименее защищены нелегальные мигранты. Но нельзя сказать о том, что они лишены прав, т.к. в отношении их сохраняется право на гуманное обращение и другие формы защиты. В 1982 г. Верховный Суд США постановил, что дети нелегальных мигрантов обязаны получать свободный доступ к системе образования, так как конституция провозглашает равную защиту закона для всех людей, являются ли они гражданами или иностранцами. Им также может быть предоставлена бесплатная медицинская помощь, чем и воспользовались в Калифорнии в 1993 года около 3000 тыс. малоимущих иностранцев.

Следует отметить, что высокий уровень жизни не обеспечивает автоматически ее высокое качество, высокую степень безопасности и комфорта. Многие исследователи отмечают усиливающийся в индустриально развитых странах процесс дегуманизации, нарастания бездуховности, отчуждения от культуры и нравственных ценностей не только бедных, но и состоятельных слоев населения^[27]. Более того, как раз в Европе понятие национальной безопасности сейчас все чаще заменяется ее универсальным гуманистическим антиподом - социетальной безопасностью (societal), которая означает приоритетную защиту системы благ, накопленных социокультурной средой, от угрожающих внешних воздействий. В перечень возможных угроз социетальной безопасности входит: давление на комфортность социальной среды, образуемой материально преуспевающим, но стареющим населением.

Будущее развитие национального самосознания во многом зависит от того, какие интересы общественного проживания будут культивироваться правящими кругами постиндустриальных государств. Национальное самосознание как форма коллективной идентификации ослабнет, если главной ценностью станет уровень материального достатка в государстве. В этом случае родиной для человека станет та страна, где выше прожиточный уровень населения. Благодаря свободе перемещения индивид будет идентифицировать себя с населением того государства, которое он выберет для своего проживания. И, напротив, национальное самосознание окрепнет, если в постиндустриальном государстве политика руководства страны будет направлена на развитие национальной культуры, на сохранение традиций нации и национальной истории.

В декабре 1997 году была принята Хартия Европейской безопасности. Она стала своеобразным мостом между ХХ и ХХI веком на пути к миру и безопасности в новом веке. В то же время существующие в Европе структуры и институты безопасности не способны эффективно блокировать новые угрозы и опасности^[28]. Относя ряд преступлений к сугубо иммигрантской среде, следует разделять преступления, совершаемые самими иммигрантами и преступления, совершенные в отношении их - расизм, ксенофобию и этническую дискриминацию. В последние годы в некоторых странах – Франция, Германия и некоторых других – правовой радикализм вновь набирает силу, что обусловливает ряд антииммигрантских террористических эксцессов и угроз их расширения в будущем^[29].

В любом случае удерживающее государство должно строго соблюдать права человека, пресекать любые противозаконные действия в отношении иностранных граждан, контролировать государственные органы, занимающиеся вопросами обращения с иностранцами. Следует согласиться с точкой зрения, что сам факт наличия у лица иностранного гражданства не является достаточным основанием для применения указанных мер^[30].

В настоящее время особую актуальность получил такой аспект безопасности личности как криминологический. Криминологическая безопасность – это объективное состояние защищенности жизненно важных и иных существенных интересов личности, общности и государства от преступных посягательств, порождаемых различного рода криминогенными факторами (явлениями и процессами), а также осознание людьми такой своей защищенности^[31]. В своих научных трудах С.Нэк и П. Кифер показали, что из-за повышения уровня доверия в стране на один пункт экономический рост увеличивается более чем на 0,5%^[32]. Повышенная доля правонарушителей в составе неблагополучной социальной группы свидетельствует о повышенной уязвимости данной группы с точки зрения ее собственной безопасности. В то же время, неустоявшаяся государственность становится также причиной того, что функции государства по обеспечению безопасности личности берет на себя общество и сама личность.

Отмечая сложности, связанные с проблемой защиты иммигрантов в России, следует отметить, что изменение государственного строя, переход к рыночной экономике, упразднение «железного занавеса», прозрачность границ бывшего СССР способствовали значительному увеличению числа граждан стран дальнего и ближнего зарубежья по разным причинам прибывших и временно проживающих в России. Россия, оказавшаяся на 75 месте в мире по качеству жизни населения^[33], стала одной из самых привлекательных стран для иммиграции. Начавшийся в России процесс реформирования общества и государства обусловил необходимость усиления внимания к проблемам обеспечения безопасности личности, общества и государства в их взаимосвязи с региональными и глобальными системами безопасности.

Фактор надежды на лучшую жизнь во вновь обретенном отечестве – жизнь, более достойную, чем в стране исхода, - служит одним из важнейших побудительных мотивов поведения подавляющего большинства переселенцев из стран Содружества. Подавляющему большинству из них чужда криминальная среда, большинство из них имеет надежды на созидательную деятельность в России.

УВКБ ООН отмечает в качестве недостатков российской правовой системы, регулирующей права беженцев необоснованно длительную процедуру рассмотрения ходатайств. Некоторые из лиц, ищущих убежище, находятся на стадии предварительной регистрации более пяти лет. Отмечается, в качестве общей для многих европейских стран, проблема медицинского обслуживания этих лиц^[34]. По мнению российских ученых, права лиц, получивших в России политическое убежище, требуют особой регламентации^[35]. Регулируемый Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г. институт политического убежища, носит политический характер^[36]. В то время как во всем цивилизованном мире в аналогичном случае речь идет о территориальном, дипломатическом убежище.

В 2002 года в России насчитывалось приблизительно до 1,5 млн. человек нелегальных иммигрантов. Предполагается, что с введением в действие нового закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» их правовой статус будет легализован. В тоже время переселенческими общественными организациями выражается опасение, что переданная с февраля 2002 года в ведомство Министерства внутренних дел миграционная служба, не может эффективно решить проблемы иммиграции^[37]. Представители миграционной службы полагают, что вопрос должен регулироваться межгосударственными соглашениями, в которых определялись бы квоты на въезд в Россию, компенсация за оставляемое в странах СНГ жилье. Миграционная политика должна быть частью государственной политики России, чье население ежегодно уменьшается на 1 млн. человек. Нельзя допускать, чтобы мигранты чувствовали себя в России изгоями, но и распахивать двери для иностранцев так же опасно. Выход видится в регулировании и контролировании этих процессов^[37].

УВКБ ООН придерживается мнения, что существующее законодательство о въезде и пребывании иностранцев в России предоставляет иностранцам достаточные стимулы для легализации своего нахождения в России и обеспечивает исполнительные органы России эффективными средствами контроля за пребыванием иностранцев и санкциями за их незаконное пребывание^[38].

Представляется существенным в деле защиты прав мигрантов подписание государствами-участниками СНГ Соглашения об образовании Совета миграционных органов государств-участников СНГ от 5 октября 2007 года^[39]. Введенные в действие в апреле 2002 года Правила определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации, предусматривают учет в принимаемом регионе такого фактора, как «криминогенной обстановки и ее влияния на положение иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание»^[40]. Указанное позволяет отметить озабоченность власти не только вопросами безопасности граждан своего государства, но и иностранцев.

Защите определенных категорий лиц служит Конвенция 2007 года о международном взыскании алиментов на детей и других форм содержания семей^[41]. При этом опыт европейских стран является ценным для российской практики. Например, Регламент совета ЕС №4/2009 от 18 декабря 2008г. «О юрисдикции, применимом в праве, признании и приведении в исполнение решений и о сотрудничестве по вопросам, касающимся алиментных обязательств»^[42].

Обеспечение национальной безопасности России имеет не только локальное и региональное значение, но и международное, глобальное^[43]. Национальная безопасность является – элементом единой системы, распространяющейся на все сферы международных отношений^[44]. Россия, по имеющемуся мнению, вступила в XXI век с ослабленной экономикой, без стратегических союзников, со слабо защищенными границами, практически утерянными главными выходами к морям^[45].

Вместе с тем транснациональные связи населения усложняют жизнь общества^[46]. Они делают необходимой более высокую степень организации государственных органов, включая соответствующее правовое регулирование. Необходимо также усиление работы контролирующих структур. В этих условиях в качестве главной цели видится обеспечение стабильности и выживаемость организационной системы как целого, несмотря на неизбежный внутренний конфликт интересов ^[47].

Принято считать, что оазис благоденствия находится в Европе, на Западе, а угрозы идут с Востока. Следовательно, речь идет о пространственно ограниченной безопасности, - применительно к развитым странам. Действительно, международные организации беспокоит в большей степени европейская или атлантическая безопасность. Развивающиеся страны сами должны думать о своей безопасности. При этом целостный подход к безопасности как к общему делу всего человечества утрачивается. Проблемы безопасности имеют опасность замкнуться в пределах крупных региональных сообществ.

Сами мигранты побуждают и группу, и общество, и власть к активности, к реадаптации безопасности. Они апеллируют к жизненным силам, если же сил нет, а рутинная неизменность оказывается высшим идеалом безопасности, то и сугубо заградительные меры не помогут, и на миграционный поток пенять смысла нет оснований: он пронесет сквозь фильтры мертвенно неподвижной безопасности разрушительную часть своего потенциала^[48].

Из сказанного следует вывод: миграция ни в коей мере не может считаться только источником угроз безопасности, она должна в первую очередь квалифицироваться как вызов, что побуждает к ответам не одного, а двух видов: и к защите безопасности в ее прежнем статусе, и к ее перестройке, качественному возвышению. Предполагается, что ее правовое оформление будет продолжаться, т.к. все большая часть рабочей силы становится товаром глобального масштаба^[49].

Необходимо разработать и заключить межгосударственные и межправительственные договоры, а также договоры межведомственного характера по предотвращению незаконной миграции, упорядочению взаимных поездок граждан, перемещения имущества переселенцев через государственную границу, о возврате и транзите лиц, находящихся на территории заинтересованных государств^[50]. Особое внимание должно быть уделено проблеме миграции в Краснодарском и Приморском краях, Дальнему Востоку, приграничным территориям этого региона, и, безусловно, городу Москве.

Вопросы миграции должны быть решаемы с позиций государственных интересов России. В связи с чем следует вспомнить слова П.А. Столыпина о том, что в Российской империи в XXI веке должно проживать 450 миллионов человек, сегодня же в ней 145 миллионов, что составляет 35 % от предполагаемой численности.