Миграционная политика Российской Федерации: проблемы теории и практики

Миграция населения как объективный социально-экономический процесс за последние годы обрела в России черты динамического развивающегося явления. По количеству мигрантов Россия занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки.

В течение всего XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а в начале XXI века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных изменений. Собственно сама глобализация в значительной степени интенсифицировала этот процесс. И это потребовало новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов различных государств, участвующих в регулировании миграционных процессов.

Миграция является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный социальный процесс, затрагивающий многие стороны жизнедеятельности общества. Миграции сыграли выдающуюся роль в истории человечества, с ней связаны процессы заселения новых территорий, хозяйственного освоения земли, развития производительных сил, образования и смешения рас, языков и народов.

В течение всего XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а в начале XXI века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных изменений. Собственно сама глобализация в значительной степени интенсифицировала этот процесс. И это потребовало новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов различных государств, участвующих в регулировании миграционных процессов.

Правовую основу этой сферы сотрудничества составляет значительный массив правовых документов, принятых после распада СССР.

Прежде всего, это Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 "О беженцах", Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах", Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. "О вынужденных переселенцах", Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

Одной из наиболее острых проблем, вставших перед Россией после распада СССР, является проблема определения принадлежности к российскому гражданству. Для Российской Федерации, в большей степени, чем для других государств бывшего СССР, эта проблема оказалась связанной с правовым положением этнических соотечественников, оставшихся проживать после распада СССР в его республиках.

После внесения изменений в Закон о гражданстве от 17 июня 1993 года, всем гражданам бывшего СССР был предоставлен облегченный порядок приобретения российского гражданства. Это объяснялось, прежде всего тем, что Российская Федерация, являясь государством правопреемником СССР, должна выполнять свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР, тем что «нынешняя Россия призвана реально заместить Советский Союз и защитить права граждан, ставших после 1991 года жертвами законодательства ряда бывших республик СССР, претендующих ныне на моноэтничность»^[1]. Такая тенденция присуща в разной форме законам о гражданстве Грузии, Молдовы, Украины, Киргизии, а в Латвии и Эстонии все проживающие поделены на граждан и мигрантов. В праве на получение гражданства отказывается не только осужденным за уголовные преступления, но и тем, кто в прошлом был кадровым работником министерства обороны, министерства внутренних дел, органов государственной безопасности Советского Союза^[2].

Оценивая законодательство о гражданстве постсоветских государств и практики его применения, в особенности на начальной фазе их независимого развития, следует исходить из непременного требования – недопущения ухудшения правового статуса людей, постоянно проживающих в данном государстве, в сравнении с тем, который они имели ранее^[3]. Именно на выполнение этого требования направлена политика Российского государства в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, закрепленная в конституционном законодательстве Российской Федерации.

Первоначально был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом". Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" утвердило Основные направления этой политики. Не осталась в стороне Государственная Дума, она периодически обращалась к соответствующим вопросам, в частности, 8 декабря 1995 г. ею была принята "Декларация о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам". Однако тех правовых актов, которые регулируют и устанавливают данные правоотношения и действия, было явно не достаточно. Проблем у соотечественников за рубежом, и особенно в прибалтийских республиках - возникало очень много, законодатель не уделял особого внимания проблемам русскоязычного населения в бывших постсоветских республиках. И только 24 мая 1999 г. был принят Федеральный закон № 99 «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», действующий сегодня с изменениями от 31 мая 2002 года, 22 августа, 29 декабря 2004 года, 31 декабря 2005 года, 18 июля 2006 года.

Наличие такой нормативной базы позволило осуществить целый ряд программ, которые способствовали продвижению русского языка и культуры в странах Содружества, повысить вклад субъектов Российской Федерации в работу по поддержке соотечественников за рубежом. В частности, сегодня реализуется Федеральная целевая программа «Русский язык (2006-2010 годы)». Задачами программы в зарубежных странах является обеспечение эффективного функционирования русского языка как основы развития интеграционных процессов в СНГ, наиболее полного удовлетворения языковых и культурных потребностей соотечественников за рубежом.

В настоящее время принята Программа (утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом"). В целях оказания поддержки соотечественникам, изъявившим желание стать участниками программы переселения в Россию 18 июля 2006 года был принят ФЗ № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Он направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Закон содержит новые для российского законодательства правовые категории, требующие профессионального разъяснения, научного толкования и в целом комментария правовых норм, регулирующих политику Российского государства в сфере сотрудничества и работы с соотечественниками, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Одним из важнейших программных документов в сфере миграции стала утвержденная Указом Президента РФ Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года.

Этот документ представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции.

Динамика развития миграционного законодательства обусловливает необходимость проведения анализа его современного состояния, тенденций развития, эффективности основанной на нем правоприменительной практики с целью выявления существующих проблем, препятствующих эффективному осуществлению данного процесса и выработки предложений по его совершенствованию.

Первоначально необходимо разобраться в теоретических основах понятий, применяемых в законодательной базе Российской Федерации, регулирующей правовой статус соотечественников, проживающих за рубежом.

После распада СССР, чтобы русские могли укрепить свое положение в соответствующих республиках, была разработана система двойного гражданства. Однако такая политика не принесла успеха, все переговорные процессы с главами и правительствами бывших союзных республик провалились. В тот период времени законодатель не учел главного - каждое возникающее государство начинает с утверждения своего гражданства и ни одна из республик бывшего СССР не составила исключения. И, конечно же, государство хочет, чтобы проживающие на его территории люди были либо его гражданами, либо иностранцами. Русским и русскоязычным лицам по существу не оставили выбора - им пришлось принять местное гражданство.

Поэтому не так уж много тех, кто, проживая в соответствующих республиках, имеет российское гражданство. Подавляющее большинство обладает местным гражданством. Но по национальной принадлежности, по корням, по родственным связям и по духу это – россияне, поэтому возникла необходимость строить политику в отношении этих лиц.

Термин «соотечественник» встречается еще в Толковом словаре В. Даля. Он определяет его как «рожденного в одном отечестве, отчизне, земляк, сородич»^[4]. В словаре русского языка С.И. Ожегова, соотечественник – это «человек, имеющий общее отечество с кем-нибудь»^[5]. Возникает вопрос, что считать нашим Отечеством? Известно, что понятия «Отечество» и «государство» не совпадают по своему смысловому выражению и не всегда могут совпадать территориально. Возникает вопрос, до сих пор не имеющий однозначного ответа – что следует рассматривать как наше Отечество: СССР или РСФСР? Известно, что 12 июня 1990 года Первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР – Российской Федерации – России. Прекращение существования огромных государств и империй, к которым относят и СССР создает ситуацию, при которой понятие Отечества для значительной части населения выходит за официально признанные границы одного государства, где проживает человек. Перед ним встает проблема, либо принять гражданство государства, на территории которого он проживает, либо оставаться в статусе лица без гражданства, либо переселиться в ту страну, выходцем из которой он является, и с которой он связан в этнических, геополитических и культурных аспектах.

Представление о том, кого следует относить к соотечественникам менялось на разных этапах исторического развития России. Первоначально под соотечественниками подразумевались славяне. В конце XIX – начале XX вв. соотечественниками принято было считать представителей всех славянских народов, в независимости от их местонаселения. Эта же мысль прослеживается и в позиции предыдущего Президента РФ – В.В. Путина, который, выступая на Конгрессе соотечественников в Москве 11 октября 2001 года, отметил: «Соотечественник – категория не только юридическая. И уж тем более – не вопрос статуса или льгот. Это вопрос личного выбора, духовного самоопределения. Понятие «русский мир» испокон века выходило далеко за географические границы России и даже далеко за границы русского этноса»^[6].

Юридически понятие «соотечественник» определено в статье 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Содержание понятия «соотечественник за рубежом» включает в себя три категории лиц:

А) лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства;

Б) выходцев (эмигрантов) из Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевших соответствующую гражданскую принадлежность и ставших гражданами иностранного государства;

В) потомков лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

На наш взгляд, данное законодателем понимание «соотечественник за рубежом» является весьма узким и неточным. Наибольшие сложности возникают при применении рассматриваемых норм, в отношении граждан Украины, Бларусии, Грузии?

В глобализирующемся цивилизованном мире увязывание какого-либо статуса с принадлежностью к определенной нации становится все менее востребованным. На примере развития России это видно особенно наглядно.

Каковы же основные отличия иностранного гражданина от соотечественника, проживающего за рубежом? Очевидно, что речь идет, в первую очередь, о сохранении последними самобытности, понимая под этим родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности их культурного наследия и религии. Целями государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников стали оказание государственной поддержки и помощи в реализации и обеспечении соотечественниками прав и свобод человека и гражданина, в том числе права свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал. К сожалению, сохранение самобытности наших соотечественников в «ближнем» зарубежье находится под угрозой, прежде всего в силу ограничения в возможности реализации российскими соотечественниками права на получение образования, в том числе на родном языке, как правило – русском. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации поддерживают соотечественников в деле сохранения и развития их культурного наследия и языка, являющихся неотъемлемыми элементами самобытности соотечественников, в получении ими равного доступа к образованию на всех уровнях и народных языках и предпринимают с этой целью соответствующие действия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации с учетом законодательства иностранных государств. Однако, в государствах Балтии русскоязычные граждане имеют ограничения в использовании в обучении родного языка. Таким образом, создание условий для сохранения этнической самобытности нашими соотечественниками за рубежом направлено не только на сохранение национального самосознания, но и имеет стратегическое значение для России.

Согласно ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002 года, на иностранцев в России распространяется национальный режим, для них установлены определенные ограничения в правовом режиме. Так они не могут пользоваться политическими правами, находиться на государственной или муниципальной службе, не могут быть членами политических партий, избирать в высшие органы государственной власти, участвовать в референдумах. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу, соответственно альтернативную гражданскую службу, поступать на военную службу в добровольном порядке, быть принятыми на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала. В то же время иностранные граждане могут заниматься предпринимательской деятельностью, получать образование. Согласно Федеральному закону РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ» от 12 июня 2002 года иностранные граждане могут участвовать в выборах органов местного самоуправления.

Оформление иностранца на работу зависит от его статуса. Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" делит иностранных граждан:

- на постоянно проживающих в России (это те, кто получил вид на жительство);

- на временно проживающих в России (это те, кто получил разрешение на временное проживание);

- на временно пребывающих в России (это те иностранцы, у которых нет ни вида на жительство, ни разрешения на временное проживание).

Если иностранец временно или постоянно проживает в России, его оформляют на работу так же, как и российского гражданина. Таким образом, при представлении им вида на жительство или разрешения на временное проживание, не возникает вопросов как его оформлять. Правда, есть одно ограничение: временно проживающий в России иностранец вправе работать на территории только того региона, в котором ему разрешено временно проживать (п. 5 ст. 13 Закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ).

Таким образом, соотечественник, проживающий за рубежом, тоже может быть гражданином другого государства, как указано в Законе, но он отличается от иностранного гражданина, прежде всего, своей самобытностью - общностью языка, культуры, традиций и обычаев с Российским государством, которое подтвердило, что соотечественники за рубежом вправе полагаться на его поддержку. Сохранению самобытности нашими соотечественниками за рубежом может способствовать содействие России в создании национально-культурных автономий в местах компактного их проживания^[7].

Резюмируя сказанное, хотелось отметить, что к понятию «соотечественник за рубежом», данное в законе, можно отнести каждого, кто являлся подданным Российской империи, состоял в гражданстве Российской Республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации, а также его потомков, если он считает Россию своей Родиной, знает русский язык, готов поддерживать с ней гуманитарные связи или переехать на постоянное место жительства.

В Российской Федерации существует большой массив законодательства в сфере миграции населения. Интенсивные миграционные процессы и накопленная практика их регулирования требуют нового взгляда на ряд традиционных проблем в миграционной сфере.

Теоретическое определение и законодательное закрепление понятия "соотечественники за рубежом" позволяет четко определить статус этих лиц как субъектов миграционных отношений. Синонимом переселения служит научный термин «миграция». Под ним понимается любая мобильность, любое перемещение человека в пространстве, в том числе и возможность, намерение вернуться в последующем назад. «Переселение» имеет смысловой оттенок «невозвращения», тогда как «миграция» - более нейтральное, никак эмоционально не окрашенное понятие.

Феномен миграции населения является сложным и многогранным процессом, имеющим в последние годы, четко выраженные этносоциальные и этнополитические детерминанты. Исследователи крайне неоднозначно обосновывают ее теоретические и практические первопричины и их влияние на социально-политические процессы в основных регионах мира. Одна точка зрения в науке (Филиппов Н.Н., Суков В.А.)^[8] характеризуют миграцию как своеобразную подвижность населения, его перемещение внутри страны с последующим отраслевым, территориальным, профессиональным и социальным перераспределением. Другая точка зрения, представленная такими учеными как (Баранов Э.Ф., Бреев Б.Д.) ^[9], определяет миграцию как совокупность механических, профессиональных и отраслевых перемещений и возникающих в этой связи изменений пространственного положения индивидов относительно территориально закрепленных структур населения. Авторы исследований, представляющие третью точку зрения (Рыбаковский Л.Л., Чураков В.Я.)^[10], определяют миграцию как массовый в количественном и сложный в структурном отношении социально-демографический процесс. И, наконец, в четвертой группе работ (Гвишиани Д.М., Лапин Н.И.) миграция характеризуется, как фактически любое перемещение в пространстве и как один из наиболее динамичных способов массового реагирования населения на быстро меняющуюся социально-экономическую ситуацию^[11]. Столь широкая классификация вполне объяснима многофакторностью миграции, тем, что ее толкование в разных странах определяется конкретными проявлениями, и это отражается на научных подходах, как за рубежом, так и у нас в стране.

Каждый человек является в своем роде мигрантом: мы учимся в областных центрах или столице («образовательная миграция»), отправляемся утром на работу и возвращаемся вечером домой («маятниковая миграция»), мы проводим за пределами своего города или страны отпуск («туризм»), ездим по праздникам навещать родственников («сезонная миграция»)… Все это – разнообразные виды миграции.

В последнее десятилетие мобильность населения резко возросла. Это связано с бурным развитием транспорта и связи, с возникновением информационных ресурсов, которые позволяют получать сведения о городах и странах, и способствуют принятию решения о том, чтобы отправляться в путь. Миграция выполняет функции регулирования потоков между регионами (в различном пространственном и административно-территориальном измерении), формирования состава населения в районах интенсивного экономического освоения, стимулирования более активной миграционной подвижности населения в одних регионах и его стабилизации в других Она играет заметную роль в решении тех экономических задач, которые были обусловлены необходимостью, с одной стороны, снижения уровня трудоизбыточности, а с другой - обеспечения рабочей силой регионов.

Прежняя межтерриториальная миграция имеет тенденцию к утрате своего значения как средства решения важнейших экономических проблем. Поэтому в современных условиях, виды территориальных перемещений требуют дополнительной классификации. Такой подход объясняется не только процессом суверенизации бывших союзных республик, но и обострившимися этносоциальными и этнополитическими проблемами, влияющими на жизнедеятельность общества.

Безвозвратная миграция, детерминированная вытеснением с различных территорий иноэтнического населения, обусловливается тем, что в этом процессе непосредственное участие принимают государственные органы суверенных государств, в лице национальной политической элиты. Процесс безвозвратной миграции может иметь значительные временные рамки и довольно большие масштабы. В условиях, когда доминируют безвозвратные перемещения значительного количества людей, в качестве важных составляющих этого процесса выступают их миграционные ожидания, социальная адаптация и поведение. Последняя составляющая не всегда может быть адекватна тем ожиданиям, которые имели место в начальный и последующий периоды миграции.

Что же касается временных территориальных перемещений, то если не принимать во внимание их некоторую схожесть с сезонными перемещениями (сезонные перемещения на строительные, сельскохозяйственные и другие работы, а также туризм, лечение, поездки на учебу и т. п.), для этого процесса характерен отток из мест постоянного проживания людей, которые по истечении определенного времени (от нескольких месяцев до нескольких лет) возвращаются обратно. Предполагается, что он происходит, прежде всего, в регионах с определенной межнациональной напряженностью и сопровождается локальными вспышками межнациональных конфликтов. Массовое сознание в этом случае ориентируется на то, что межнациональная напряженность - явление временное, быстро идущее на убыль. Однако даже после временного территориального перемещения надежды на спокойную жизнь могут улетучиться, так как вполне вероятно, что социально-политическая ситуация может измениться.

Ученые различают эпизодические миграции, безвозвратные миграции^[12], удачные и неудачные, постоянные и временные, ближние и дальние, суверенные и вынужденные, однократные и многократные, подготовленные и неподготовленные миграции^[13]. Такой детализированный подход к проблеме зачастую заслоняет саму ее суть. В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно четким разграничением полномочий государственных органов в сфере миграционного регулирования. Следует согласиться с мнением, высказанным в юридической литературе о том, что в сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти могут и должны осуществлять основную массу регулятивных полномочий^[14]. Вместе с тем необходимо отдельно отметить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции. Так, например, в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом^[15], органы местного самоуправления осуществляют расходы по финансированию муниципальной части компенсационного пакета участника Программы, включающего в себя услуги муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего образования, социального обслуживания, здравоохранения.

Участниками (сторонами) отношений Российской Федерации с соотечественниками являются органы государственной власти и органы субъектов Российской Федерации, специально созданные для данного вида деятельности, то есть для реализации политики России в отношении соотечественников за рубежом. Постановлением Правительства РФ от 11.12.1994 г. N 1369 утверждено «Положение о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом и ее составе»; Постановлением ГД ФС РФ от 25.10.1996 г. N 763-II ГД создан Совет соотечественников при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; по приказу МВД России N 102 от 18.02.2004 г. при Министерстве внутренних дел РФ создан Совет соотечественников, проживающих за рубежом; Указом Президента РФ N 198 от 22.02.2005 г. «Об управлении Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами» в составе Администрации Президента создано Управление, в компетенции которого работа по укреплению связей с соотечественниками, проживающими за рубежом. Данные структуры представляют сторону Российского государства при реализации политики в отношении соотечественников за рубежом.

Образующие солидную политико-правовую базу законодательные акты Российской Федерации и другие документы, определяя основные направления деятельности государства по обеспечению миграции, разграничивают некоторые ключевые понятия самого субъекта миграции, хотя в ряде случаев дают противоречивые толкования. Так, в законах «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах» сказано, что к первой категории относится гражданин Российской Федерации, который вынужден или имеет намерение покинуть место своего жительства на территории другого государства, либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него и членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека.

Принятый в 1995 г. Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», более четко дифференцируя такую категорию населения, дает возможность обеспечить защиту, как собственных граждан, так и тех, кто приезжает из других стран. Однако заметим, что в законах Российской Федерации понятие «мигрант» вообще отсутствует.

Государственная миграционная политика и государственная политика регулирования занятости населения тесно взаимосвязаны, однако уровень и степень государственного участия в них крайне невелики.

В современной России существует несколько наиболее важных проблем, которые требуют государственного регулирования в сфере миграции:

потребность в компенсации естественной убыли населения посредством привлечения и закрепления на постоянное место жительства в первую очередь титульных народов России из стран ближнего зарубежья;

необходимость создания условий для обеспечения территориальной мобильности трудовых ресурсов в соответствии с изменяющимися потребностями рынка и развития регионов;

защита национального рынка труда от избытка трудовых ресурсов, структурной безработицы в условиях глобализации и давления избыточных трудовых ресурсов из-за рубежа;

обеспечение национальной безопасности и геополитических интересов, защиты от криминализации российской и международной миграции, обеспечение благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки.

В условиях рыночной экономики решение указанных выше проблем предполагает использование не столько прямых, сколько косвенных инструментов регулирования миграции.

К прямым методам регулирования миграции относится квотирование иммиграции по этническому, профессиональному, образовательному признакам; запрет на прем на работу мигрантов для конкретных отраслей, профессий или работ, регистрация въезда и выезда мигрантов, регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, установление квот на трудоустройство мигрантов, организованный набор рабочей силы или целевое переселение семей и др.

К косвенным методам регулирования относится, с одной стороны, либерализация миграции, т.е. снятие административных и иных ограничений на свободное перемещение населения по территории страны, формирование свободного и доступного для большинства населения рынка жилья, либерализация трудовых отношений, отмена ограничений на трудоустройство иностранцев и лиц без гражданства и др. С другой стороны, это может быть создание преимуществ в трудоустройстве для отдельных категорий граждан России (инвалидов, молодежи, одиноких родителей, безработных) посредством квотирования рабочих мест, система штрафов за незаконное трудоустройство иностранцев и другие меры.

Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 года принято Постановление № 782 “Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности”, разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы.

В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 года № 238/1205/397 “О распределении по субъектам Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности”.

Согласно прогнозу Минтруда России о ситуации на рынке труда в трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е годы, характеризовавшиеся наиболее высоким уровнем рождаемости. По оценкам специалистов, прирост населения трудоспособного возраста составит 674 тыс. человек – максимальную за последние годы величину. Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации. Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов.

Важным шагом на пути развития современной системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р).

В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов, изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы их реализации.

В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции:

обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации;

создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;

содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;

создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания;

поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;

оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации;

содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.

В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.

При заключении двусторонних международных соглашений и соглашений внутри СНГ по проблемам миграции их положения должны быть увязаны с потребностями России в трудовых ресурсах. Особого внимания требует координация и сближение правовых основ по проблемам миграции России с теми странами, которые являются для нее основными миграционными донорами. Соблюдение баланса интересов сторон должно минимизировать и исключить ситуацию, при которой решение экономических проблем одного государства происходит за счет миграционной активности населения другого государства.

Следует поддержать точку зрения, высказанную в научной литературе по поводу того, что социализация мигрантов должна сочетать «два разных направления деятельности: сохранение культурного багажа, традиций, навыков, которые определяли их образ жизни по прежнему месту жительства, с одной стороны, и быстрейшую адаптацию к новой социальной, экономической и культурной среде – с другой»^[16].

Текущая острота миграционной проблемы и перспективы ее развития делают целесообразным экспертизу всего законодательства с точки зрения степени его воздействия на миграционные процессы. Целью подобной экспертизы могло бы стать максимальное исключение норм и решений, способных усугубить остроту миграционной проблемы. Например, надо исключить случаи приравнивания соотечественников к иностранцам, предпочтения в отношении отдельных иностранных хозяйствующих субъектов и юридических лиц в ущерб российским, если такой порядок не предусмотрен международными договорами.

Представляется актуальной и политически значимой потребность в более активном участии государства (в том числе и законодателей) в защите законных интересов российских мигрантов за рубежом. Фактически каждый случай незаконного ущемления прав и интересов соотечественников граждан должен стать основанием для автоматического реагирования государственных структур на подобные случаи и внесения конкретных изменений и дополнений в национальное законодательство, в международные соглашения, которые бы исключали саму возможность повторения аналогичных случаев.

Одной из актуальных проблем в сфере миграционных отношений является проблема правового регулирования временного проживания иностранцев или лиц без гражданства на территории Российской Федерации до получения ими вида на жительство.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты утвержденной Правительством РФ, сроком на три года.

Институт временного проживания действует в России с 2003 года. Правительство России, по предложению исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан, ежегодно утверждать квоту, порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание.

В 2008 году в городе Москва утверждена квота на 500 разрешений, а в Московской области на 9000 разрешений.

В целом, если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации реально на сегодняшний день отнесено весьма небольшое количество полномочий в сфере регулирования миграции населения. Так в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации также отнесены:

- подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

- ежегодное определение потребностей субъектов РФ в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие субъекта Федерации (п.2 ст. 18);

- осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников (п.1 ст. 32) и ряд других полномочий.

Вместе с тем в ряде случаев не до конца ясна изначальная принадлежность отдельных из указанных полномочий. Так Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не перечисляет названные полномочия в качестве полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации (п.2 ст. 26 указанного Закона). Но в то же время Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляя осуществление данных полномочий за органами государственной власти субъектов Федерации, не обозначают их как «делигированные»^[17]. Данный пробел требует законодательного урегулирования.

В соответствии со ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» разрешение на временное проживание является подтверждением права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в РФ до получения вида на жительство.

Большинство стран мира в той или иной степени подключены к системе международного обмена трудовыми ресурсами. Если не так давно имело место сравнительно четкое деление стран мира на те, которые выступали только в качестве поставщиков рабочей силы, и в основном принимавших у себя трудящихся-мигрантов, то в настоящее время такое деление становится все более относительным. Растет число стран, которые одновременно являются и экспортерами, и импортерами рабочей силы. Тем не менее, трудовая миграция имеет неодинаковое значение для социально-экономического и политического развития разных стран мира. Основным источником самых разных форм миграции населения являются развивающиеся страны, представляющие собой наиболее густонаселенную и бедную часть планеты. Причем темпы прироста населения здесь и в ближайшее десятилетие останутся высокими.

Международные миграции оказывают существенное и вместе с тем противоречивое влияние на экономику и на всю общественную жизнь, как стран эмиграции, так и стран иммиграции. По мнению большинства специалистов, иммиграция в промышленно развитые страны Западной Европы, США, Канаду, Австралию и некоторые другие играет важную роль в устранении неблагоприятных черт структуры возрастного ценза в указанных странах. В противном случае нехватка рабочей силы и быстрое старение населения приведут промышленно развитые страны к экономической стагнации и замедлению научно-технического прогресса. Импорт «умов» является существенным фактором научно-технического прогресса в США и ряде других стран Запада. Во многих развивающихся странах денежные переводы эмигрантов способствуют активизации экономической жизни. Там, где эмиграция значительна (например, в Пакистане и Южной Корее), она привела к сокращению уровня безработицы. Однако международные миграции населения порождают серьезные проблемы, как в странах иммиграции, так и в странах эмиграции^[18].

В промышленно развитых странах отношение к иммиграции в значительной степени зависит от цикла национальной экономики той или иной. В странах массовой эмиграции отношение к этому явлению двойственное. С одной стороны, там понимают, что эмиграция, особенно квалифицированных кадров, наносит определенный ущерб национальной экономике. Однако, с другой стороны, опасаются, что прекращение эмиграции может вызвать резкое ухудшение экономической ситуации в стране. Поэтому важным элементом миграционной политики этих государств остается обеспечение непрерывного поступления переводов от эмигрантов и зашита их интересов в принимающих странах.

В процессы регулирования потоков международных миграций активно вовлечены международные организации. Так, Комиссия ООН по народонаселению располагает соответствующим фондом, часть средств которого используется на субсидирование национальных программ в области миграции населения. Причем средства ООН направляются в основном в развивающиеся страны. Одной из целей Международной организации труда (МОТ) является регулирование миграции. Ряд международных договоров, принятых Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), содержит специальные нормы, которые касаются физического состояния трудящихся-мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО имеются положения, направленные на улучшение образования трудящихся-мигрантов и членов их семей.

Права трудящихся-мигрантов оговорены в Хельсинкских соглашениях. Страны-члены Совета Европы обязаны выполнять Европейскую конвенцию о правах человека, а также Всеобщую декларацию прав человека, которые обеспечивают права мигрантов наравне с местными гражданами. Контролем за соблюдением прав человека в странах-членах ООН и ОБСЕ занимается, в частности, неправительственная правозащитная организация «Хьюман райт уоч». В последнее время резко наблюдается усиление контролирующих функций или претензий на них со стороны Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Тем не менее, международные миграции населения трудно поддаются контролю и регулированию. В них присутствует значительный элемент стихии. Трудности регулирования трудовой миграции объясняются, прежде всего, деятельностью транснациональных компаний. Ужесточение контроля за международной миграцией населения со стороны все большего числа государств и попытки правительственных структур, как стран-экспортеров, так и стран-импортеров рабочей силы ограничить ее или ввести в более организованные рамки ведут к расширению масштабов нелегальной миграции.

Таким образом, международная миграция населения, помимо того, что она играет большую роль в социально-экономическом развитии многих стран мира, выступает важным фактором функционирования всего мирового хозяйства и уже в силу этого обстоятельства не может не быть объектом международного регулирования. Однако нельзя упускать из виду, что проблемы международной миграции населения являются также политическими, поскольку они связаны с пересечением национальных границ значительным количеством людей, а также с формированием на территории страны иммиграции нередко больших по размерам общин выходцев из других стран. Внутреннее миграционное законодательство различных стран с одной стороны, постепенно унифицируется, а с другой требуют своего дальнейшего совершенствования.

Совершенствование правового регулирования и правоприменительной практики в сфере миграционных отношений в Российской Федерации позволит увеличить прозрачность миграционных потоков, осуществлять более эффективное их регулирование в национальных интересах России, включая интересы соблюдения прав и законных интересов граждан РФ, а также соотечественников, переселяющихся в Россию из-за рубежа.