Право на развитие как глобальное право: международное и национальные измерения

В рамках международного права остается открытым вопрос установления системы естественных прав и их носителей, на которой возможно построение эффективной и справедливой глобальной правовой модели; определения эффективных механизмов реализации таких прав. Эти вопросы, среди прочего, увязаны с категорией развития, находящей, в свою очередь, отражение в формате права на развитие, получившего международные и национальные механизмы признания, реализации и защиты. С правом же на развитие тесно связано и право на устойчивое развитие. Исследование права на развитие, права на устойчивое развитие, механизмов их реализации в современном праве стадо актуальным, анализ права на развитие можно признать целью и этой статьи. Для ее достижения необходимо определиться с носителем права на развитие и на устойчивое развитие, с содержанием таких прав и механизмами их реализации. При этом необходимо обратить особое внимание именно на концепцию устойчивого развития, определить ее связь с реализацией права на развитие.

Категория развития как особой черты международных отношений издавна освещалась в трудах ученых. Разработку концепции сотрудничества как реализации права на развитие сегодня принято связывать с идеями В. Фридмена и Ж. Тускоза, признавая одновременно, что свое развитие этот термин получил в документах ООН ^{[1, с. 24-26]}. Вопросы развития в международном контексте анализировались во многих работах, в частности, М.А. Баймуратовым, И.В. Братко, Н.Н. Бринчуком, А.А. Лукашевой, Т.М. Пряхиным, Н.Д. Янчук и др. Вместе с тем аспекты соотнесения феномена устойчивого развития и проблем субъектности права на развитие, его реализации и защиты до сих пор остаются неосвещенными в теории международного и конституционного права.

Как указывал один из «отцов-основателей» теории международного права Э. де Ваттель, «целью природы общества, установленного между всеми людьми, является их взаимная помощь для усовершенствования себя самих и их государства; ... целью большого сообщества, установленной природой всех наций, является также взаимопомощь для взаимного усовершенствования» ^{[2, с. 30]}. С.В. Маслова признает, что идея прогрессивного развития нашла свое отражение в целях, принципах, структуре, функционировании международного права, пронизывает всю его систему и становится одной из фундаментальных идей международных отношений. По ее мнению, международное право должно обеспечивать нормативную координацию субъектов, направленную на обеспечение прогрессивного развития ^{[15, с. 6, 7]}.

Тесно связанным с категорией развития стало право на развитие, обеспечение этого права можно считать веской причиной для использования правовых мероприятий различного характера и уровня. И.В. Николайко пришел к выводу, что все элементы, способствующие реализации права на развитие, взаимосвязаны, и от их надлежащего соблюдения зависит практическое воплощение права на развитие. По его мнению, право на развитие осуществляется двумя путями - через разработку на универсальном уровне международно-правовых критериев права на развитие и путем практической реализации отдельных аспектов права на развитие ^{[28, с. 18]} (в частности, устойчивого развития). Подобные мысли высказывались и Н.М. Ульяновой ^{[18, с. 17]}.

Нельзя не упомянуть о позиции Х.-О. Сано, согласно которой «теории о развитии не имеют таких же глубоких корней, как права человека», и они якобы «выросли из постколонизацийного процесса после Второй мировой войны в результате желания создать более честный мировой порядок» ^{[28, с. 17]}. Учитывая вышеуказанные соображения Ваттеля, нельзя согласиться с пониманием развития, исключительно как доктринальной наработки ХХ ст., но в то же время рассуждения Х.-О. Сано имеют под собой определенную нормативную базу.

Следует осветить нормы чч. 1, 2 ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах (оба от 16 декабря 1966 г.), говорящие нам, что народы свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие в силу права на самоопределение, для чего могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами, выполняя одновременно обязательства, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права ^[16]. Подобная норма, увязывающая развитие и право на самоопределение, есть и в ст. 3 Декларации ООН о правах коренных народов, принятой резолюцией ГА ООН 61/295 от 13 сентября 2007 г. ^[7]. Характерно, что указанные нормы пактов экологического содержания не имеют, а наоборот, устанавливают фактически неограниченные права суверенного природопользования.

Можно утверждать, что целью имплементации предписаний ч. 2 ст. 1 указанных пактов 1966 г. стало принятие резолюции ГА ООН 2542 от 11 декабря 1969 г. Декларации социального прогресса и развития. Этот акт в ст. 1 закреплял право всех народов и людей «жить в достойных условиях и в условиях свободы и пользоваться плодами социального прогресса» и обязанность «со своей стороны способствовать ему». В Декларации 1969 г. категории социального прогресса и развития не отождествлялись, но и не выделялись, субъект соответствующих прав также четко определен не был. В ст. 3 Декларации среди условий социального прогресса и развития ключевыми считались независимость, основанная на праве на самоопределении, суверенитет и мирное сосуществование. В ст.ст. 4-9 Декларации 1969 г. освещались практические обстоятельства, обеспечивающие такое развитие ^[9].

Ключевым документом в сфере права на развитие является Декларация о праве на развитие, принятая резолюцией ГА ООН от 4 декабря 1986 г. № 41/128. В этом акте ГА ООН признала, что развитие является всестороннее экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния на основе активного, свободного и конструктивного участия в развитии и в справедливом распределении создаваемых благ. При этом констатировалось, что усилия, направленные на содействие развитию на международном уровне должны сопровождаться усилиями по созданию нового экономического порядка ^[8].

В ст. 28 Копенгагенской декларации о социальном развитии (A/CONF.166/9), принятой под эгидой ООН 6-12 марта 1995 г. признавалось, что разработка и осуществление стратегий и программ в интересах социального развития является делом каждой страны и что при этом должны учитываться экономические, социальные и экологические различия в условиях в каждой стране, при этом специально подчеркивается, что «важным условием полного осуществления программ и действий в целях социального развития является международное сотрудничество» ^[12]. Кроме того, соответствующая Программа действий, принятая Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г. ^[3], по мнению экспертов, «предоставила международной легитимности праву на развитие» ^{[28, с. 18]}.

Ключевыми стратегическими документами ООН в области развития также стали Международные стратегии развития на второе, третье и четвертое Десятилетие развития ООН, одобренные в соответствии резолюциями ГА ООН 2626 (XXV) от 24 октября 1970 г., 35/56 от 5 декабря 1980 г. и 45/199 ГА ООН от 21 декабря 1990 г. Стоит отметить, что очередной резолюции в 2000 г. не было принято, поэтому можно утверждать об определенном изменении приоритетов ООН в указанной плоскости. В то же время нельзя не сравнить указанные стратегии развития с национальными стратегиями социально-экономического развития, утверждаемые на уровне правительств государств.

Такие алгоритмы поведения государств и категория «нового международного экономического порядка» напоминают соответствующую стратегию действий властных субъектов и содержание экономических отношений в социальных государствах, эволюцию которых можно соотнести с введением права на развитие на международном уровне. В.П. Милецкий к специфическим методам социального управления и политики в социальных государствах относит «прежде всего, программно-целевой метод, находящий свое выражение в комплексных целевых программах социального развития»; по его мнению, основным преимуществом таких программ является «объединение в целостный цепочка таких элементов как« цели - мероприятия - показатели - средства - ресурсы» ^{[17, с. 16]}. Таким образом право на развитие приобретает отчетливые программные механизмы собственной реализации.

Право на развитие по своей природе следует считать коллективным правом. Х.-О. Сано называет права человека и право на развитие «родственными категориями» ^{[28, с. 16]}. С таким разграничением права на развитие от прав человека в их понимании как «human rights» трудно согласиться. В Декларации о праве на развитие 1986 г., в частности, говорится, что «право на развитие является неотъемлемым правом человека и что равенство возможностей для развития является прерогативой как государств, так и людей, составляющих государство».

Поэтому интересна мысль В.В. Гаврилова, который, анализируя международные процедуры обеспечения экономических и социальных прав, отметил, что их особенности придают государствам «большую степень свободы в поиске форм и методов, а также в определении сроков реализации прав и свобод», указывая на конкретизацию в международных соглашениях «генеральных и исходно-директивных норм» ^{[6, с. 26]}. Добавим, что, по мнению А.С. Гавердовского, для генеральных и исходно-директивных норм характерен программный характер ^{[5, с. 23]}. Это касается как реализации права на развитии в целом (будут приниматься социально-экономические программы), так и права на устойчивое развитие (средством имплементации выступят экологические программы)

Как признают исследователи, характерной чертой современной нормативной системы является установление задачи стимулирования социального прогресса. Эту особенность они связывают с ростом значения программно-целевого регулирования международных отношений ^{[14, с. 71]}. Еще советский автор В.М. Шуршалов признавал, что такие вопросы, как внутреннее развитие страны, развитие экономики, государственный бюджет могут становиться предметом регулирования международного соглашения ^{[30, с. 95]}. Но именно бюджетная политика и социально-экономическое развитие требуют программного регулирования.

Особо следует указать на соответствующие черты феномена устойчивого развития. По определению Комиссии ООН по устойчивому развитию, цель такого развития состоит в удовлетворении потребностей современного общества, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности ^{[4, с. 6]}.

Опираясь на данное определение Комиссии ООН и собственный анализ, экономист Всемирного банка Г. Дейли объясняет термин «устойчивое развитие» как определение гармоничного, сбалансированного, бесконфликтного прогресса всей земной цивилизации, групп стран (регионов, субрегионов), а также отдельно взятых стран нашей планеты по научно обоснованным планам (с методами системного подхода), когда в процессе неуклонного инновационного интенсивного (а не экстенсивного) экономического развития стран одновременно положительно решается комплекс вопросов по сохранению окружающей среды, ликвидации эксплуатации, нищеты и дискриминации как каждого отдельного человека, так и народов или групп населения ^[13].

Ю. Щербак определяет строение устойчивого развития как сложно сбалансированную конструкцию, «держащуюся на нескольких колоннах», где «кроме традиционно упоминавшихся экономической, социальной и экологической составляющих, важную роль играет социально-политическая ситуация» ^{[31, с. 3]}.

Ключевым актом по устойчивому развитию исследователи называют Глобальную Программу действий «Повестка дня на XXI век», одобренную в Рио-де-Жанейро в 1992 г., «ставшую стратегией интеграции экономических, социальных и экологических целей» ^{[4, с. 7]}. Повестка дня на XXI век определяется исследователями, как программа совместных действий в интересах устойчивого развития. Инструментом реализации Порядка в каждой стране должны были стать национальные стратегии устойчивого развития, которые должны разрабатываться с широким участием общественности. В.К. Левашов утверждает, что в этом документе «речь идет об изменении образа мышления и жизнесуществования человечества на планете» ^[13]. Академик Б.Е. Патон отметил, что в «Повестке дня на XXI в.» «изложена не только философия мышления человечества, но и его поведение в окружающей среде в нынешнем веке» ^{[29, с. 5]}.

Повестка дня для развития, одобренная резолюцией 51/240 ГА ООН от 15 октября 1997 г., определяет развитие, как один из главных приоритетов ООН, как многомерные действия по достижению высшего качества жизни всех народов, включая экономическое и социальное развитие и защиту окружающей среды, как взаимосвязанные компоненты устойчивого развития (ст. 1). Такое понимание позволяет утверждать об отсутствии четкой границы в документах ООН между развитием и устойчивым развитием, как увязанными категориями. Термин «многомерные действия» (на английском «multidimensional undertaking» ^[19]) можно сравнить с категорией «увязанных между собой мероприятий», характерной для правового обеспечения программного регулирования в национальном и международном праве.

Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г., утвержденный резолюцией 60/1 ГА ООН от 16 сентября 2005 г. в главе II «Развитие» указывал на такие составляющие развития, как глобальное партнерство в целях развития, финансирования развития, мобилизация внутренних ресурсов, инвестиции, задолженность, торговля, сырьевые товары, инициативы быстрой отдачи, системные вопросы и принятие глобальных экономических решений, сотрудничество по линии «Юг-Юг», образование, развитие сельских районов и хозяйства, занятость, устойчивое развитие (понималось в документе, как рациональное природопользование и охрана окружающей среды), вопросы здравоохранения, гендерное равенство и т.п. В ст. 22 этого документа 2005 г. отмечалось, что «каждая страна должна нести главную ответственность за собственное развитие и что значение роли национальных программ и стратегий в области развития невозможно переоценить в деле достижения устойчивого развития». При этом признавалось, что «национальные усилия должны дополняться глобальными программами, мерами и стратегиями» ^[11].

В условиях мирового экономического кризиса ООН сохраняет восприятие развития, как приоритета собственной деятельности. В ст. 11 Итогового документа Конференции по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития, принятого резолюцией 63/303 ГА ООН от 9 июля 2009 г., ее участники обязывались работать в духе солидарности в целях скоординированного и всеобъемлющего глобального реагирования на кризис и совершать действия, направленные, в частности, на сохранение успехов, достигнутых в социально-экономической области и в процессе развития ^[12].

Также следует указать, что 20 декабря 2012 г. ГА ООН была принята резолюция 67/171 «Право на развитие», в которой, со ссылкой как на Декларацию о праве на развитие 1986 г., так и на Венскую декларацию и Программу действий подтверждалось, что «право на развитие является универсальным и неотъемлемым правом, составляющим неотъемлемую часть основных прав человека», при чем «равенство возможностей для развития является прерогативой как государств, так и людей, составляющих государства, и что человек является основным субъектом и бенефициаром процесса развития» ^[20].

Декларация 67/171 2012 г. при этом не определяла путей реализации и защиты такого права человека, как право на развитие; при этом в пп. 17-18, 20 этого акта подчеркивалось, что «главная ответственность за поощрение и защиту всех прав человека лежит на государствах», что именно «государства несут главную ответственность за свое экономическое и социальное развитие» и что «невозможно переоценить ту роль, которую играют национальная политика и стратегии развития». При этом указывалось и на необходимость межгосударственного сотрудничества и «создания международной обстановки, благоприятствующей осуществлению права на развитие» ^[20].

В п. 24 резолюции 67/171 2012 г. признавалось, что негативное воздействие на осуществление права на развитие вызвано как ухудшением социально-экономического положения, так и усугублением проблем, «порождаемых изменением глобального климата и утратой биоразнообразия, поскольку они привели к усилению уязвимости и неравенства и отрицательно сказывались на достижениях в области развития, в частности в развивающихся странах». Интеесно, что в п. 30 указанной резолюции ГА ООН упоминается «благое управление», которое на национальном уровне вместе с верховенством закона призвано помочь всем государствам поощрять и защищать право на развитие. Как следует их содержавние данного пункта, под благим управлением в декларации понимается «транспарентное, ответственное, подотчетное и предполагающее широкое участие государственное управление, отвечающее и соответствующее «нуждам и чаяниям» населения, в том числе в контексте согласованных партнерских подходов к развитию, укреплению потенциала и оказанию технической помощи ^[20].

Таким образом, авторы указанной резолюции: во-первых, отрицают право на развитие в его коллективном носителе, как право народов, и, во-вторых, понимают такое право, как реализуемое исключительно путем действий государств в рамках т.н. «благого управления». Такую концепцию сложно соотнести как с принципами демократии, так и с признанными в международном праве глобальными правами народов, в первую очередь, с правом на самоопределение. Интересно, что даже в рассмотренной резолюции 2012 г. (п. 37) указывается на осуществление права на развитие коренными народами и на права таких народов в целом, в соответствии с Декларацией ООН о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г.; это, безусловно противоречит индивидуалистскому пониманию права на развитие, закрепленном в иных частях резолюции 67/171.

И.В. Братко констатирует, что «в регулировании международных отношений в сфере международного развития наблюдается применение программного метода нормативного регулирования международных экономических отношений, который активно применяют международные организации для реализации своих уставных задач». Указывается, что практическая деятельность международных организаций подтверждает эффективность программного метода регулирования в сфере международного развития. Как считает И.В. Братко, программный метод является методом международного экономического права, закрепленным в правовых актах международных организаций ^{[1, с. 66-67, 68]}.

Этот тезис подтверждает и п. 42 резолюции ГА ООН 67/171 2012 г., в котором содержится призыв фондам и программам, специализированным учреждениям ООН «учитывать право на развитие в их оперативных программах и задачах» ^[20]. Добавим, что право на развитие и право на устойчивое развитие реализуются в программных мероприятиях не только международных организаций, но и в программах межгосударственного взаимодействия.

Многие авторы также отмечают необходимость программного обеспечения устойчивого развития в правовом формате. Так, украинская ученая Н.Д. Янчук, упоминая о конституционно-правовом обеспечении концепции устойчивого развития, указывает именно на программный характер национального Основного Закона ^{[32, с. 14]}. В свою очередь Т.М. Пряхина отмечает, что стратегия устойчивого развития включает в себя концепцию рационального планирования ^{[2, с. 4]}. Вместе с тем следует указать, что имплементация отдельными постсоветскими государствами, такими как Украина, международных требований в области устойчивого развития, в частности, программных, остается на неудовлетворительном уровне.

При Президенте и правительстве Украины неоднократно создавались и ликвидировались соответствующие консультационно-совещательные структуры. Так, в 1997 г. была создана Национальная комиссия устойчивого развития при Кабинете Министров Украины ^[25] (ликвидирована в 2003 г. ^[21]); указом Президента Украины от 18 августа 2006 г. № 691 был основан Национальный совет по инновационному развитию Украина ^[23] (расформирован в 2009 г.); указом от 21 августа 2009 г. № 664/2009 был создан Национальный совет по вопросам науки, инноваций и устойчивого развития Украины ^[24] (расформирован в 2010 г. ^[22]). Сегодня в этой сфере де-юре остается действующей структурой Национальный совет по устойчивому развитию Украины, созданный постановлением правительства Украины от 16 сентября 2009 г. № 997 ^[26]. Общество не получило должных результатов от работы этих образований, Национальная концепция устойчивого развития Украины до сих пор не рекомендована к утверждению высшими органами национальной власти.

При этом, даже осуществляя демократические механизмы народовластия, украинский народ остается оторванным от возможности участвовать в реализации права на развитие в Украине. Схожая, если не худшая ситуация наблюдается и во многих иных государствах, включая экономически успешные и политически значимые державы современности.

Подводя итоги, следует прийти к такому выводу. Право на развитие является особой составляющей системы прав человека. Это право нуждается в коллективном субъекте (носителе), при этом формат этого субъекта остается в современном международном праве неопределенным. Это вызвано, в первую очередь, господством индивидуалистической теории прав человека, при которой признание права на развитие за такими его естественными носителями, как народы, коренные народы и иные коллективные социальные субъекты, достаточно сложно.

В то же время сложно и сконструировать правовую модель, при которой индивид смог бы эффективно реализовывать собственное право на развитие, особенно в контексте устойчивого развития. Именно поэтому, а также учитывая патерналистский подход к государству, господствующий в современной официальной правовой доктрине, «социализацию» международных отношений, сегодня методы и механизмы программного регулирования (как «мягкие», гибкие в субъектно-объектных связях) стали востребованы для закрепления права на развитие на национальном и международном уровнях.

Несмотря на существующие противоречия, ключевыми носителями права на развитие (и права на устойчивое развитие, как его составной части) следует признать народы, как естественных участников международных отношений. Право на развитие, тем самым, приобретает такие же свойства, как и иные коллективные естественные права (право на самоопределение, право на мир, право на сопротивление угнетению), являясь одним из глобальных прав современности.

Обеспечение развития и устойчивого развития на международном уровне ставит перед международным правом задачу эволюции системы регуляторов. Особое значение принимает и совмещение в праве на развитие его социальной, экологической и экономической компоненты. В рамках такого усовершенствования расширяется использование в международном праве программных норм и программных актов, внедрение принципов программного регулирования. Идея прогрессивного развития нашла свое отражение в целях, структуре, функционировании современного международного права. Развитие является объективной особенностью трансформации общественных отношений, в том числе на международном уровне, это подтверждается всей феноменологией глобализации, модернизации и постмодерна в частности.

В то же время, согласно указанным документам ООН реализация права на развитие и обеспечение устойчивого развития требуют не только международного взаимодействия, но и имплементации международных программных норм и актов в национальные правовые системы. При этом в правовой доктрине признается необходимость программного обеспечения устойчивого развития как в международно-правовом, так и в конституционном формате. Такой подход, когда именно государство становится полномочным определять приоритеты, направления и форму реализации права на развитие, представляется не всегда оправданным, особенно учитывая отечественный опыт несостоятельности государства способствовать реализации природных прав украинского народа.

Такая потребность в пересмотре механизмов реализации права на развитие является достаточным аргументом для новых научных исследований в этой сфере.