Государственная поддержка развития системы местного самоуправления в современной России: перспективы и сдерживающие факторы

Булах Евгений Васильевич кандидат политических наук доцент, кафедра государственного и муниципального управления, Bulakh Evgenii Vasil'evich PhD in Politics Associate professor of the Department of State and Municipal Management at Far Eastern Federal University vladivostok99@mail.ru

На сегодняшний день существует довольно большое количество трактовок понятия «самоуправление», которые можно подразделить на две группы: законодательные и научные. Среди законодательных источников следует выделить Европейскую хартию местного самоуправления и федеральные законы РФ.

Согласно Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения^[2]. Данное определение не содержит в себе конкретных характеристик и является довольно абстрактным, что позволяет наполнять его любым практическим смыслом, в зависимости от реалий конкретной страны. Провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке. Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в разных государствах различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями. В целом документ не преследовал цель конкретного описания института самоуправления и поэтому не отражает его роль в социально-экономическом развитии территории.

В российском законодательстве интерпретация понятия местное самоуправление является более детализированным и определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций^[9].

Сравнивая определения, приведенные выше, приходим к выводу, что российская конституция более либеральна, чем хартия. Первая говорит о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая - о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный суд при решении этой проблемы подчеркнул, что Европейская хартия местного самоуправления устанавливает «минимальные гарантии» самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты РФ «не вправе занижать или ограничивать».

Анализируя данное понятие можно отметить, что в Конституции РФ, как и в Европейской хартии, отсутствует четкое определение цели деятельности местного самоуправления, без которой невозможна оценка эффективности его функционирования.

B.C. Вильямский отметил, что цель местного самоуправления можно косвенно вывести из цели государства, сформулированной в Конституции РФ, и сформулировал её следующим образом: «целью муниципального образования является обеспечение достойного уровня жизни и спокойствия членов местного сообщества» ^[1].

Существует множество научных трактовок местного самоуправления. При изучении местного самоуправления на первый план всегда выдвигается вопрос о степени независимости органов местного самоуправления от государства. Из анализа множества мнений видно, что в основу большинства из них было положено соотношение категорий управление и самоуправление. Основные точки зрения на природу местного самоуправления были сформированы еще в XIX веке, и остаются актуальными до сих пор. На современном этапе исследователи так же придерживаются одной из трех ниже перечисленных точек зрения, несмотря на то, что подходы претерпели значительную трансформацию, сущность почти не изменилась. Исследователи так и не пришли пока к единому мнению, и местное самоуправление рассматривается, как и ранее в трех проявлениях: как часть государственного управления; как форма народовластия; или как, и часть государственного управления, и форма народовластия.

Исходя из данного критерия, можно выделить три основных точки зрения на местное самоуправление:

Первая точка зрения содержит утверждение, о том, что местная власть является частью государственного управления на местах (Безобразов В., Коркунов К., Лазаревский Н.И., Елинек Г.). С этих позиций местные власти являются проводниками общегосударственной социально-экономической политики, при этом не учитываются инициативы местного сообщества и идет выравнивание регионального развития, что сводит социально-экономическое значение муниципалитета к минимуму и дестабилизирует обстановку на территории.

Во втором случае местное самоуправление трактуется как форма народовластия (Аншлей П., Градовский А., Курчинский М., Маркс К., Пискотин М., Чичерин Б.Н.). Данная форма опирается на местные инициативы, а социальные мероприятия государства носят рекомендательный характер, что формирует предпосылки для неравенства в социально — экономическом развитии отдельных территорий и социальной нестабильности в стране.

Третья группа ученых рассматривает местное самоуправление как часть государственного управления и как элемент самостоятельности в решении задач местным населением (М. Свешников, И. Редлих, К.Ф. Шеремет). Данная позиция является наиболее выигрышной в социально-экономическом плане. Местное самоуправление является представителем государства, соответственно, ему делегируются важные социальные полномочия, в то же время оно открыто для местных инициатив и взаимовыгодного сотрудничества с местным сообществом.

За два последних десятилетия система муниципальной власти сильно изменилась, что заставляет искать новые модели управления и взаимодействия с механизмами государственного управления. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, информатизация общества, снижение доверия населения к центральным органам управления в начале 90-х - это и многое другое привело к пересмотру традиционных форм взаимодействия государственных и муниципальных институтов.

На современном этапе местное самоуправление в России сталкивается с целым комплексом проблем, которые чаще всего просто не в состоянии решить в одиночку. Можно выделить несколько наиболее трудных участков работы муниципалитетов, которые во многом определяют качество функционирования всей системы местного самоуправления.

Во-первых, дефицит муниципальных бюджетов. Ситуация с муниципальными бюджетами весьма неутешительна: их принимают с дефицитом, который затем покрывается заёмными средствами. Долговая нагрузка на крупные города растет, в то время как они всё больше нуждаются в системном развитии. Львиная доля расходов муниципальных бюджетов идет на образование, ЖКХ и здравоохранение. При этом на остальные социальные нужды тратится менее одной трети, что явно недостаточно. Такую структуру легко объяснить двумя факторами, во- первых, власти стараются тратить финансы на самое необходимое, а во- вторых приходится учитывать федеральные приоритеты. Аналитиками обычно предлагается два выхода из ситуации: взятие банковских кредитов или привлечение дополнительных средств из федерального или регионального бюджетов. Но, на наш взгляд, и тот, и другой способы ведут лишь к еще большей зависимости муниципалитетов и к злоупотреблениям чиновников.

Во-вторых, несовершенное федеральное и региональное законодательство, в котором не обозначена цель существования муниципалитетов и соответственно нет четких механизмов ее реализации.

В-третьих, рост социальной нагрузки и сокращение государственного финансирования. Процесс формирования системы местного самоуправления идет в РФ, начиная с 1995 г., и параллельно с ним прослеживается тенденция переложения государством основной социально-экономической нагрузки на муниципалитеты. Местным властям была передана большая часть полномочий по социальной защите населения, - по содержанию инфраструктуры, в сфере образования и здравоохранения и т.д. При увеличении социально-экономической нагрузки должно было увеличиться и финансирование (ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления), но вместо этого финансовое обеспечение неуклонно падало. Реализация социальных полномочий местного самоуправления зависит от решения вопросов финансирования.

Как показывает не только непродолжительный опыт развития местного самоуправления в современной России, но и весьма широкая зарубежная практика, этот институт демократического общества не может успешно развиваться без постоянной и эффективной поддержки со стороны органов государственной власти. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, отметил, что роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере, адекватно было обеспечено. И это непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это происходит во всём мире, – без указаний и распоряжений сверху^[4].

Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление – когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами.

Действительно, местное сообщество имеет лучшее представление о своих проблемах, а также о ресурсах, которые можно использовать для их качественного и оперативного разрешения. Более того, именно на этом уровне власти достигается наибольшая «прозрачность» расходов и доходов, что создает условия для более экономного расходования ресурсов. На уровне муниципального образования можно точнее определить «болевые точки» его развития и установить последовательность решения многочисленных проблем.

Но все это возможно только в том случае, если удастся реализовать смысл и содержание проводимых в нашей стране реформ: если местное самоуправление станет, как это установлено Конституцией Российской Федерации и предусмотрено муниципальным законодательством, правом населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление – это масштабная и дальнесрочная деятельность, которая требует определенных знаний, умений, навыков и постоянных целенаправленных усилий.

Не только понимание сказанного, но и готовность оказать реальное содействие развитию местного самоуправления, помочь в преодолении его противоречий и трудностей, создав для этого необходимые условия, характеризуют сегодня государственную политику в данной сфере. Хотя, казалось бы, после достаточно многочисленных ошибок муниципального строительства было бы легче вернуться к нашему прошлому, восстановив имевшую место «вертикаль» единой государственной власти снизу доверху. Однако даже имеющийся опыт в проведении реформы доказал, что «дойти» до каждого человека, выявить и решить его проблемы может только самая близкая к нему муниципальная власть, прежде всего органы местного самоуправления городских и сельских поселений. Поэтому именно с формирования поселенческого уровня организации местного самоуправления началась муниципальная реформа.

Выделим основные направления государственной политики поддержки и развития местного самоуправления после вступления Федерального закона № 131-ФЗ в юридическую силу в полном объеме.

Прежде всего, такие направления определяются Конституцией Российской Федерации, установившей государственные гарантии местного самоуправления. Они определяются и обеспечиваются государством в лице его федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ, имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие и юридические гарантии.

Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления. Среди общих гарантий местного самоуправления, прежде всего, необходимо охарактеризовать организационно-политические, под которыми понимается демократический характер политического режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством. Как показывает опыт политического развития последних лет, в Российской Федерации произошло ограничение сферы полномочий государства. Это создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, а также формирования и развития местного самоуправления.

Органы государственной власти в соответствии с установленными федеральным законодательством полномочиями, действующими федеральными и региональными программами оказывают значительную политическую и организационную поддержку местного самоуправления. На федеральном уровне основная работа осуществляется Министерством регионального развития Российской Федерации. Существенное значение здесь имел приход к руководству данным федеральным органом исполнительной власти Д.Н. Козака, который в свое время как официальный представитель Президента России выступал одним из инициаторов разработки Федерального закона № 131-ФЗ.

В Российской Федерации сегодня признан и конституционно закреплен принцип идейного и политического плюрализма. В ходе муниципальных выборов активное участие принимают политические партии. Политический плюрализм, являясь составной частью политических гарантий местного самоуправления, характеризует и демократизм государственного устройства.

Следующей важной организационной гарантией становления местного самоуправления в Российской Федерации является формирование соответствующих международных, федеральных и региональных, государственных и общественных организаций, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы. В их числе – Палата местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, который является одним из трех основных подразделений Совета Европы. В компетенцию этого консультативного органа входит:

- обсуждение вопросов, затрагивающих интересы местного самоуправления,

- инициирование предложений по его развитию,

- налаживание межрегионального и приграничного сотрудничества для достижения мира, толерантности и устойчивого развития,

- наблюдение за муниципальными выборами,

- осуществление долгосрочных и специальных программ поддержки муниципальной демократии,

- содействие в разработке законодательства по местному самоуправлению,

- решение других проблем, связанных с реализацией Европейской Хартии местного самоуправления.

Среди организаций, созданных в разные годы в Российской Федерации, целями которых является обеспечение гарантий местного самоуправления можно выделить такие объединения, как Союз российских городов, Союз малых городов России, Ассоциация городов Северо-запада, сибирских и дальневосточных городов. Союзы и ассоциации муниципальных образований немало сделали для упрочнения и дальнейшего развития местного самоуправления у нас в стране. Весомое значение также приобретают Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, утвержденный Указом Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 и аналогичные совещательные органы, которые все более активно создаются сегодня при руководителях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В научной литературе сегодня все большее внимание уделяется политическим гарантиям законности, к которым относят: легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей и соблюдение прав местного самоуправления; наличие общепризнанных демократических прав и свобод, отсутствие монополии одной партии и идеологии и др.

Важное значение для функционирования местного самоуправления, наряду с организационно-политическими, имеют экономические гарантии. К экономическим гарантиям относится сложившаяся экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность. В соответствии с требованиями международного права в российском законодательстве признается и гарантируется муниципальная собственность, право на управление и распоряжение ею, право на установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета и др. Данные концептуальные положения фиксируются в Конституции Российской Федерации.

Основными социальными гарантиями местного самоуправления можно назвать развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества. Особое значение здесь приобретает деятельность домовых и уличных комитетов, общественных объединений за здоровую окружающую среду, комиссий по воспитанию патриотизма и др., которые позволяют выявлять интересы населения и не только формулировать их притязания, но и реализовывать их через механизмы самоуправления. Посредством прямого или представительного участия в делах местного сообщества, население постигает азы демократии.

Под духовными гарантиями понимается существующий в обществе уровень развития культуры, правосознания, духовных ценностей. Построение системы местного самоуправления должно базироваться на основе учета существующих традиций и обычаев. Насаждение чуждых той или иной культуре институтов обречено на провал. Характеризуя современное состояние духовных гарантий, следует отметить, что правовая культура нашего населения пока еще низка. Более того, нецеленаправленное и хаотичное развитие общественных процессов, как считает Д. Н. Козак, породили правовой нигилизм. А если в правовой культуре общества есть изъяны, существенные недостатки, то и исполнение законов затрудняется, законы порой наталкиваются на «неприятие» их людьми. В связи с этим очень часто можно наблюдать безразличие людей к решению вопросов местного значения, проведению выборов в различные органы власти.

Важнейшую роль в организации местного самоуправления играют юридические гарантии. Формирование правового государства требует определения конституционно-правового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, закрепления общих принципов организации местного самоуправления и гарантий его деятельности. Данное требование сформулировано в ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления, в которой закреплено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».

В Конституции РФ местное самоуправление впервые было определено в качестве основы конституционного строя России: ст. 12 установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления определен в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Юридические гарантии по своему характеру могут быть материальными и процессуальными. Например, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции Российской Федерации, является материальной гарантией. Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный в статье 38 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Рассмотрим основные юридические гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Часть 2 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

2. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления для исполнения на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

3. Обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Одновременно с этим, и граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. «Органы местного самоуправления – как записано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, – должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».

Более подробно основные направления государственной политики в сфере поддержки и развития местного самоуправления регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ, ч. 1 ст. 5 которого к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование:

- по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Федеральный закон № 131-ФЗ уточнил многие положения, которые были ранее сформулированы в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и конкретизированные позднее в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Достаточно напомнить, что в первые, самые сложные, годы становления местного самоуправления государство обеспечило путем разграничения государственной собственности формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. Были подготовлены условия для создания выборных органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации и другие судебные органы в своих многочисленных решениях отстаивали конституционное право населения на местное самоуправление.

Особая роль в области местного самоуправления отводится Федеральным законом № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 1 ст. 6 осуществляют правовое регулирование:

- во-первых, вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

- во-вторых, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- в-третьих, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

- в-четвертых, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Этот перечень полномочий конкретизируется другими нормами Федерального закона № 131-ФЗ, которые к ведению субъектов РФ относят, в частности, установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13) и др. вопросы.

Анализ полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления показывает, что они в основном связаны с правовым регулированием, которое не должно противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и Федеральному закону № 131-ФЗ. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается, но только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и Федеральным законом № 131-ФЗ. Аналогичное ограничение установлено и для органов государственной власти субъектов РФ.

Все сказанное свидетельствует о тесной взаимосвязи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправление государственных начал и о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов.

С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи:

1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению территорий;

2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам;

3) ликвидируется разрыв между обществом и государством;

4) достигается единая цель — сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;

5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойного каждого человека и общества в целом;

7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс.

Приведенные положения являются концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления, в основе которой лежит государственно-общественный подход к местному самоуправлению и включает при его определении оба эти начала. Поэтому перспективной в условиях нашей страны представляется государственно-общественная теория местного самоуправления, которая, с нашей точки зрения, позволит объективно отразить сложившиеся реалии и более адекватно определить место, сущность и роль местного самоуправления в государственно-организованном обществе. На базе такой теории должна быть разработана и принята в форме федерального закона Федеральная государственная концепция (доктрина) реформирования местной власти, проведения глубокой муниципальной реформы, в основу которой должен быть положен российский опыт земского и городского самоуправления, учет достижений советского строительства, а также положительные результаты организации местного самоуправления, имеющиеся в мировой теории и практике.