Оценка деятельности органов местного самоуправления в области пожарной безопасности: актуальные проблемы и пути их решения

Володченкова Вера Владимировна ORCID: 0000-0003-3904-9947 Старший научный сотрудник, ФГБУ ВНИИПО МЧС России 143903, Россия, Moscow region область, г. Balashikha, ул. Mkr. Vniipo, 12 Volodchenkova Vera Vladimirovna Senior Researcher, FGBU VNIIPO EMERCOM of Russia 143903, Russia, Moscow region, Balashikha, Mkr. Vniipo str., 12 roma290179@mail.ru Перегудова Наталья Васильевна ORCID: 0000-0002-7732-704X Начальник отдела организационно-правового обеспечения пожарной безопасности и деятельности пожарно-спасательных сил научно-исследовательского центра организационно-управленческих проблем пожарной безопасности, ФГБУ ВНИИПО МЧС России 143903, Россия, Московская область, г. Балашиха, ул. Мкр. Вниипо, 12 Peregudova Natal'ya Vasil'evna Head of the Department of Organizational and Legal Support of Fire Safety and the Activities of Fire and Rescue Forces of the Research Center for Organizational and Managerial Problems of Fire Safety FGBU VNIIPO EMERCOM of Russia 143903, Russia, Moscow region, Balashikha, Mkr str. Vniipo, 12 peregudova@vniipo.ru Кононко Павел Павлович ORCID: 0000-0003-3836-3862 Начальник сектора, ФГБУ ВНИИПО МЧС России 143903, Россия, Московская область, г. Балашиха, ул. Мкр. Вниипо, 12 Kononko Pavel Pavlovich Head of the Sector, FGBU VNIIPO EMERCOM of Russia 143903, Russia, Moscow region, Balashikha, Mkr str. Vniipo, 12 kononko@vniipo.ru

Гаврюшенко Виктория Павловна ORCID: 0000-0003-3836-3862 Начальник сектора, ФГБУ ВНИИПО МЧС России 143903, Россия, Московская область, г. Балашиха, ул. Мкр. Вниипо, 12 Gavryushenko Viktoriya Pavlovna Head of the Sector, FGBU VNIIPO EMERCOM of Russia 143903, Russia, Moscow region, Balashikha, Mkr str. Vniipo, 12 vig.fob@mail.ru

Основным объектом политики государства в области социально-экономического развития и совершенствования является управление качеством жизни общества. Эта категория является определяющим критерием в процессе мониторинга социально-экономических преобразований на всех уровнях управления. Важной задачей государства является решение вопроса повышения эффективности деятельности органов власти.

В этой связи, в современном управлении вопросы осуществления объективной оценки деятельности органов местного самоуправления (далее – ОМС) являются актуальными, поскольку это обуславливает соотношение затрат и результатов их деятельности, а также выработку необходимых организационно-управленческих решений. Местное самоуправление является значимым звеном обеспечения качества жизни населения муниципального образования (далее – МО), что гарантировано главой 8 Конституции Российской Федерации. Эффективность муниципального управления территорией МО определяется качеством реализации полномочий ОМС. Оценка реализации полномочий ОМС является важнейшим элементом системы мониторинга управления в МО, результаты которой выявляют недостатки, негативно влияющие на уровень жизни населения, и способствуют организации мероприятий по совершенствованию деятельности ОМС.

Отечественные исследования и разработки посвящены проблемам совершенствования механизмов управления социально-экономическим развитием МО. Ряд разработок направлены на вопросы мониторинга и контроля за развитием МО.

В первую очередь это методика оценки, закрепленная на законодательном уровне Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также Постановленим Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1317 «Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов». На основании перечня полномочий, разработана шкала оценки эффективности ОМС и утверждены показатели, объединенные в блоки (рис.1).

Составлено авторами

Рисунок 1 – Количество показателей эффективности деятельности ОМС

Приведенные выше блоки отражают количественное абсолютное и относительное значение, а также качественные показатели, определяющие меру (уровень) общественного мнения по услугам на территории МО. По итогам анализа динамики развития МО и деятельности ОМС выделяются гранты ОМС за достижение высоких значений показателей деятельности.

Методика реализует общий подход к оценке эффективности деятельности ОМС, согласно методу совокупных показателей, позволяя проводить сравнение социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях.

Несовершенства данной методики заключаются в ее применении только для двух видов МО, недостаточном учете особенностей отдельного муниципалитета и зависимость ряда показателей от общей социально-экономической ситуации в стране, а также географического положения. Существует риск возникновения стремления ОМС к формальным результатам, а не реальному повышению качества работы. В процессе расчета комплексного показателя МО, достигающие 100% значения несколько лет подряд, проигрывают в рейтинге тем МО, результаты которых только стремятся к 100%. Рост значений показателей не всегда отражает позитивные изменения.

Дальнейшее исследование рассматриваемого вопроса показало, что значительное количество работ посвящено поиску научно-обоснованных подходов и направлений в области повышения эффективности работы ОМС, основанные на одном или комплексе методов ^[1-9].

Так, формированию системы оценки для муниципального района и других категорий МО посвящена работа А. Н. Широкова, С. Н. Юркова ^[4]. В ней комплекс целей определяют показатели, характеризующие социально-экономическое развитие МО, транспортную, образовательную, культурную, спортивную сферы и индивидуальны для каждого конкретного МО. Следует обратить внимание, что система рассматриваемых показателей позволяет оценить состояние общественной безопасности.

М. Е. Кузнецовым ^[7] в своем исследовании предложена концепция оценки эффективности деятельности ОМС, содержащая три основных блока показателей (табл.1).

Таблица 1 – Показатели эффективности деятельности ОМС

Эффективность деятельности определяется по «принципу светофора» в соответствии с рис.2.

Составлено авторами

Рисунок 2 – Критерии оценки эффективности деятельности ОМС

Анализ методик оценки деятельности ОМС выявил использование большого количества показателей, однако, это не универсальный комплекс для объективного определения качества управления в МО. В частности, не учтены показатели обеспечения ПБ на территории МО, хотя этот вопрос оказывает непосредственное влияние на уровень безопасности населения, пожаробезопасную обстановку и МО, и региона.

Вместе с тем, проблемы ПБ, несмотря на совершенствование системы обеспечения пожарной безопасности, остаются актуальными. Механизм осуществления полномочий в данной сфере на уровне территориальных структур зависит от уровней власти Российской Федерации в соответствии с главой III Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее– Федеральный закон № 69-ФЗ) .

Так, в согласно действующему законодательству на ОМС возложены в первую очередь полномочия по обеспечению первичных мер ПБ в границах вверенной территории, установленные статьями 14-17 Федерального закона 06 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее– Федеральный закон № 131-ФЗ). Положения статьи 19 Федерального закона № 69-ФЗ содержат прямое указание на осуществление деятельности ОМС по обеспечению первичных мер ПБ в населенных пунктах, направленной на решение комплекса вопросов в границах территорий и расположенных на них объектов. В соответствии с приведенной статьей данные полномочия можно разделить на группы по территориальному признаку (рис. 3).

Составлено авторами

Рисунок 3 – Классификация полномочий ОМС в области пожарной безопасности по территориальному признаку

Отдельно также можно выделить группу полномочий в области ПБ в городах федерального значения.

В свою очередь, регламентация перечня проводимых мероприятий осуществлялась на основании статьи 63 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Однако данная статья признана утратившей юридическую силу с 1 марта 2023 года. Как следствие, в настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий и раскрывающий перечень мероприятий, составляющих в системном комплексе реализацию такого полномочия как обеспечение первичных мер ПБ.

Отдельно необходимо отметить и то, что в вопросах правового регулирования рассматриваемых полномочий ОМС необходимо учитывать не только нормативные правовые акты в области ПБ, к которым в частности относится Федеральный закон № 69-ФЗ и Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. № 1479 «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации». Важно принимать во внимание законодательство, регламентирующее общие особенности организации самих ОМС, а также регулирующее функционирование территориально обособленных территорий (например, Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково») и федеральной территории «Сириус» в соответствии с Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ (ред. от 31.07.2023) «О федеральной территории «Сириус».

Кроме того, на рассмотрении Совета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации находится Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ред., принятая ГД во II чтении 14.02.2022), направленный на реформирование территориальных, организационных, функциональных основ организации местного самоуправления. Предлагается изменить организационный подход, в соответствии с которым преобладающее значение для организации местной власти играет принцип привязки к населению. Вводимая одноуровневая организация ОМС позволит создать новую систему организации власти на местах и повысить эффективность деятельности ОМС.

Вместе с тем, на основании нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, вопросы ПБ должны быть включены в следующие муниципальные правовые акты: постановление об обеспечении пожарной безопасности в границах МО, план работ на текущий год, планы проведения профилактических мероприятий; сезонные планы работ на различные пожароопасные периоды; программы развития территорий МО; муниципальные целевые программы по вопросам обеспечения пожарной безопасности; планы проведения профилактических мероприятий.

Таким образом, очевидно, что на ОМС возложены организация и осуществление мероприятий по обеспечению ПБ, направленных на решение проблем укрепления противопожарной защиты территории и создания необходимых условий защиты жизни и здоровья граждан от пожаров, сохранения экономической стабильности как муниципального образования, так и всего региона в целом. Однако, регламентация перечня мероприятий, составляющих в системном комплексе реализацию данных полномочий, приобрело нечеткий и рамочный характер, что оказывает влияние на объективность оценки деятельности ОМС. Это обуславливает необходимость поиска путей решения данного вопроса.

Аналитический обзор нормативных правовых актов позволил систематизировать полномочия ОМС на три группы с учетом характера выполняемых мероприятий в рамках полномочия по пожарной безопасности:

‒ группа полномочий по профилактике пожаров на территориях поселений и муниципальных районов;

‒ группа полномочий по снижению рисков причинения вреда населенным пунктам, подверженным угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров;

‒ группа полномочий по тушению пожаров на территориях поселений и муниципальных районов.

Систематизация полномочий по группам позволяет:

‒ определить объем полномочий ОМС в области пожарной безопасности;

‒ разработать механизмы реализации полномочий ОМС в области пожарной безопасности;

‒ разработать научно-обоснованные критерии оценки реализации возложенных полномочий на ОМС в рамках законодательного регулирования

‒ разработать методику оценки реализации полномочий ОМС в области пожарной безопасности с учетом ранее проведенного анализа полномочий ОМС в области пожарной безопасности и с учетом организационно-управленческих факторов, способных оказать влияние на их обеспечение.

Поиск методологических подходов оценки должен учитывать методы, позволяющие объективно оценить деятельность ОМС в этой области. Для этих целей применяется интегральная оценка рисков, методы экспертных оценок, статистические методы.

В целях решения проблемы была разработана теория интегральных пожарных рисков. Исследования по применению данной теории проводили Н. Н. Брушлинский, В. Б. Коробко, Е. А. Клепко, А. В. Красавин, С. В. Соколов, Н. Л. Присяжнюк, С. В. Попков ^{[10, 11]}.

Интегральные риски в работах приведенных авторов объединены в комплекс опасностей всех локальных рисков, способствующих безопасности МО. Оценка, рассчитанная таким способом, позволяет провести сравнение величины риска в том или ином МО, отдельно для города и сельской местности.

Методы экспертных оценок ^[12] применяются при недостатке статистической информации за прошедший период, или в случае когда проводится оценка не имеющая аналогов. Сбор и анализ информации на основе математических методов позволяет выбрать рациональное решение. Однако субъективный характер оценки, возможный недостаток квалифицированных специалистов не отразит полной оценки.

При оценке реализации полномочий ОМС с помощью статистических методов, используется база исходных данных, позволяющая проанализировать все элементы системы и выявить их взаимосвязи ^[13]. Объективность результатов оценки подтверждается данными, полученными в результате проведения эксперимента – анкетирования или опроса респондентов (жителей МО). Используя статистический метод, возможен расчет с учетом специфики территории МО. Так, Е.Н, Тужиков ^[8] относит метод к наиболее оптимальным при анализе такой сложной социально-экономической системы как МО.

Таким образом, оценка реализации полномочий ОМС в области пожарной безопасности может быть выполнена разными методами. Каждый из них имеет свои особенности, определенные преимущества и недостатки. Необходимо учитывать влияние этих методов на результаты, полученные при их применении. В этой связи авторами предлагается использование комбинированного подхода, смягчающего их недостатки и повышающие точность и достоверность оценки.

Для разработки методики оценки реализации полномочий ОМС в области пожарной безопасности необходимо определить перечень критериев оценки ОМС, принимая во внимание факторы, способные оказать влияние на их обеспечение (табл. 2). К объектам оценки авторами предложено отнести ОМС по типам объектов муниципального образования в соответствии с иерархическим методом классификации в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ и ОК 033-2013 Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). Том 1. Центральный федеральный округ. Раздел 1. Муниципальные образования субъектов РФ. Источниками получения исходных данных для разработки комплекса критериев могут являться статистические данные и официальные информационно-аналитические материалы, отражающие информацию по показателям социально-демографического и социально-экономического развития МО, мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности, пожарной безопасности на территории МО.

Таблица 2 – Система критериев оценки ОМС в области пожарной безопасности

Составлено авторами

Отметим, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона №69-ФЗ за реализацией полномочий ОМС в области ПБ установлен государственный надзор, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности. Данная надзорная деятельность должна опираться, прежде всего, на достоверную оценку ОМС, поскольку именно она определяет степень реализации полномочий, связанных с обеспечением мероприятий ПБ. Также нуждается в проработке вопрос совершенствования нормативной правовой базы в части возвращения конкретизации понятия первичных мер пожарной безопасности в той редакции, в которой оно содержалось ранее.

Решение задач по определению критериев, разработке математической модели и методики оценки реализации полномочий ОМС в области пожарной безопасности необходимо для принятия организационно-управленческих решений, направленных на решение вопросов по обеспечению пожарной безопасности.