Особенности чрезвычайно-правового регулирования в России в условиях пандемии

Шмидт Татьяна Николаевна кандидат юридических наук доцент кафедры "Международные экономические отношения", Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова 656038, Россия, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Пр. Ленина, 46, каб. 249 Shmidt Tatiana PhD in Law Associate Professor of the Department of International Economic Relations, Altai State Technical University named after I.I. Polzunov 656038, Russia, Altai Krai, Barnaul, Lenin Ave., 46, office 249 shmitatyana@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

Пандемия COVID-19, которая охватила все страны земного шара, пришла так же в Россию. Правительством РФ были приняты определенные законодательные и иные нормативно-правовые акты для того, чтобы ввести стандарты правового регулирования тех или иных мероприятий, которые проводились в России с целью минимизации последствий распространения пандемии COVID-19 и грамотной организации функционирования экономики, предприятий, органов здравоохранения, социального обеспечения и т.д. на территории Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в рамках чрезвычайно-правового регулирования в России в условиях пандемии COVID-19.

Предметом исследования являются особенности чрезвычайно-правового регулирования в условиях пандемии Covid-19.

Целью настоящей статьи является проведение критического анализа и научного обобщения особенностей чрезвычайно-правового регулирования в РФ в условиях пандемии. Для раскрытия цели настоящей статьи, необходимо решение следующих задач:

1. исследовать понятие «специальный правовой режим» в отечественном законодательстве;

2. проанализировать практические аспекты применения специального правового режима в условиях пандемии COVID-19;

3. определить влияние исключительных обстоятельств пандемии на юридические рамки специального правового режима.

Методы и методология исследования. Для проведения исследования использовались Конституция и комплекс законодательных актов, принятых во время пандемии коронавируса. В рамках методологии исследования применялись общенаучные методы (синтез, индукционно-дедукционные подходы, обобщение и др.) и специализированные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой и др.).

Новизна исследования. В ходе исследования были выявлены ключевые направления воздействия чрезвычайных обстоятельств на правовые рамки во время пандемии коронавируса, анализ воздействия которых служит базой для последующего развития юридического регулирования в подобных ситуациях.

Основная часть

1. Понятие «специальный правовой режим» в отечественном законодательстве

В настоящее время часто возникают ситуации, которые предполагают применение специальных юридических инструментов для реагирования на непредвиденные, форс-мажорные обстоятельства. Эти обстоятельства создают потребность в создании наборов юридических механизмов, которые иногда называют «чрезвычайным правом». Такие средства регулирования могут давать результат при управлении социальные отношениями в условиях, когда стандартные правовые нормы не применимы. ^{[12, с. 47]}

Для позиционирования таких наборов юридических инструментов часто применяется термин «специальный юридический режим». Существует множество разновидностей таких режимов, и систематизация их видов является предметом активных обсуждений.

Не вдаваясь в детали обсуждений, мы выделяем основной аспект, который играющий основную роль для нашего анализа. Исключительные обстоятельства могут возникать под влиянием различных неожиданных факторов, таких как общественные изменения, природные катастрофы, биологические угрозы и другие. Они могут потребовать применения специальных правовых мер, таких как введение чрезвычайных положений, установление военного режима, проведение антитеррористических мер и так далее. В рамках нашего исследования актуально не столько изучение каждого из этих конкретных правовых режимов, сколько анализ наличия чрезвычайных обстоятельств, которые обусловливают целесообразность введения таких режимов и их влияние на юридическое поле в целом. ^{[5, с. 90]}

Автор данного исследования исходит из убеждения, что чрезвычайные обстоятельства представляют собой ситуации, которые выходят за рамки обыденных условий и носят форс-мажорный характер, отличный от того, что мы обычно встречаем. Невзирая на то, что каждый из приведенных выше юридических режимов обычно является сформировавшимся механизмом с четким комплексом юридических инструментов, в ситуациях возникновения чрезвычайных обстоятельств эта по умолчанию статичная система получает импульс для прогресса, принимая во внимание сложившиеся обстоятельства. Также следует отметить, что упомянутые режимы могут вовсе не применяться, что обуславливает создание совершенно уникального механизма, который формируется под влиянием исключительных обстоятельств в данный момент.

Непредвиденные обстоятельства могут возникать вследствие двух видов исключительных ситуаций. Первый вид связан с преднамеренными социально опасными действиями граждан, в то время как второй образуется независимо от человеческих намерений и сознания как следствие катастроф, стихийных бедствий и других аналогичных событий, включая пандемии. Первый вид чрезвычайных обстоятельств необходимо позиционировать с точки зрения общественных факторов, оказывающих влияние на формирование правовых норм и законодательных рамок, в то время как второй вид связан с естественными причинами. ^{[4, с. 13]}

Хорошим примером обстоятельств второго вида можно считать глобальную пандемию коронавируса, которая изменила устоявшийся порядок жизни населения и существенными образом повлияла на юридические рамки и ограничения. Несмотря на то, что пандемия коронавируса является частным проявлением исключительных обстоятельств, она может позиционироваться как традиционный вид естественных событий. Исследование ее воздействия на область и содержание юридических рамок дает возможность сформулировать заключения и улучшить результат действия юридического механизма в аналогичных обстоятельствах в перспективе.

Перед формированием ключевых векторов воздействия коронавируса, как исключительного события, вызвавшего возникновение исключительных условий на юридические рамки, актуально подробнее рассмотреть концепцию «юридические рамки».

Юридические рамки необходимо позиционировать как общий термин, состоящий из двух основных элементов - это рамки юридической области и рамки предмета законодательного регулирования. Рамками юридической области являются ограничения, в пределах которых реализуются установленные законом меры в сфере социальных взаимодействий. Рамками предмета законодательного регулирования выступают рамки, в которых проводится законодательно установленное влияние на социальные отношения, с учетом объективных и субъективных условий. Важно подчеркнуть, что оба элемента юридических рамок разделяемы на естественные, разграничивающие область юридического действия от области человеческого существования, подверженных силам природы, и общественные, разграничивающие область юридического действия от других областей управления обществом, не предполагающих применения нормативно-правовых актов. ^{[1, с. 29]}

Внутри сферы юридического регулирования отмечаются внутренние ограничения, различаемые в зависимости от используемого показателя для структурирования. Этот показатель может включать в себя предмет регулирования, применяемые средства и инструменты, законодательные акты и другие показатели.

2. Специальный правовой режим в условиях пандемии COVID-19

Коронавирус оказал серьезное воздействие как на рамки в области юридического регулирования, так и на рамки предмета законодательного вмешательства. В условиях такой ситуации, как, пандемия, которая обладает исключительным характером, динамичные рамки юридического воздействия ускоряются еще больше. Проявлением данной динамики является изменение внешних общественных рамок в области юридического вмешательства, что естественным образом приводит к увеличению границ предмета такого воздействия. ^{[10, с. 23]}

Границы юридического воздействия определяются социальным взаимодействием, которое обладает юридической основой. Для определения этой основы используются показатели, в том числе, применимые для формирования рамок общественных норм и областей жизни человека, подчиненных силам природы. Такими показателям являются наличие элемента воли в социальных взаимодействиях и наличие альтернативных вариантов действий. Такие социальные взаимодействия должны обладать признаками, которые характерны исключительно для юридических отношений - способность к общественному контролю и нацеленность на удовлетворение традиционных, общественно значимых целей.

Коронавирус привел к значительным изменениям традиционных, общественно значимых целей. Большинство из них, которые ранее не характеризовались общественной значимостью и возможностями образования конфликтов, обрели соответствующие признаки. Это, в свою очередь, привело к развитию области юридического воздействия и включению новых аспектов в объект нормативно-правового регулирования. ^{[7, с. 239]}

В нормальных обстоятельствах перемещение индивида, согласно статье 27 Конституции, рассматривается как его персональная свобода, и в этой связи время, местоположение и финальная точка его перемещения рассматриваются как вопросы, выходящие за пределы юридического вмешательства. Однако в условиях пандемии такие персональные и частные области человеческой жизни, как перемещение и другие, которые обычно присутствуют исключительно в сфере саморегулирования, становятся потенциально конфликтными и общественно значимыми, попадая под влияние юридического вмешательства со стороны государства.

Схожая ситуация возникла и в контексте обеспечения социальной дистанции. В обычные времена этот аспект регулировался внутри общества и не подлежал законодательному регулированию. Однако в условиях COVID-2019 сформировалась потребность в формировании новых правовых норм. В связи с этим, было принято постановление, регулирующее соблюдение социальной дистанции в Российской Федерации.

Необходимо учесть, что развитие области и предмета юридического вмешательства продиктовано воздействием пандемии COVID-2019 на модификацию традиционных, общественно значимых сфер, образующих фундамент правовых отношений. При этом, эти отношения обычно предоставляют потенциал для контроля и мониторинга. Важно отметить, что эти два аспекта не всегда согласуются друг с другом. Например, увеличение общественно значимых противоречивых целей не всегда означает, что органы власти в состоянии эффективно контролировать их в рамках юридического воздействия.

В данных обстоятельствах юридическое воздействие на общество фактически дополняет уже сложившуюся нормативно-правовую базу и саморегулирующиеся элементы. Введение новых юридических норм в этой области, скорее, укрепляет действие существующих механизмов, чем создает нечто новое. Например, в этот период мы видим увеличение рекомендательного и указывающего воздействия, которое, как «мягкое право», действует в большей степени через моральное и этическое влияния на общество и индивидов. Это видно, например, в организации профилактических мероприятий пандемии COVID-19 и советам для юридических лиц в ситуации повышенного риска ее роста. Это также является специфической чертой воздействия коронавируса на рамки юридического воздействия. ^{[9, с. 652]}

Рекомендательное и указывающее воздействие, представляющее собой квазиюридический механизм, в данном контексте опирается на моральные и этические нормы, в большей степени, чем на строгую юридическую ответственность. Это обусловлено тем, что в ситуациях, где юридическое регулирование проникает в сферы, традиционно опиравшиеся на неправовую саморегуляцию и мораль и где нет возможности полного контроля, социальная легитимность и принятие народом государственных мер становятся более важными, чем законы.

Кроме одновременного развития рамок в области и предмете юридического воздействия, мы можем увидеть увеличение сферы применения правовых норм, выходящих за рамки традиционного законодательного вмешательства.

Отличительным примером действия такой тенденции можно назвать статью 19 Закона от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ, внедрившую изменения в ряд нормативно-правовых актов, связанных с предотвращением и устранением исключительных обстоятельств. Эта статья была нацелена на обеспечение потребностей арендаторов, давая им возможность просить снизить плату за арендуемые объекты в течение 2020 года. Однако она оставила в стороне запросы другой стороны данного бизнеса - арендодателей. Это создает впечатление, что органы власти поспешили вмешаться в область, где механизмы саморегулирования могли бы более эффективно учесть потребности и запросы обеих сторон. Эта ситуация имеет существенную связь со спецификой процесса законодательства. В данном случае, специфика позиционируется как нехватка разработки актуальной законодательной стратегии, поскольку она провоцирует риски превышения границ традиционной юридической регламентации. В итоге, в исключительных обстоятельствах в законодательстве неизбежна тенденция следования обстоятельствам, и при этом уровень риска превышения области применения правовых норм может повышаться, что, в свою очередь, повышает риск излишней юридической регламентации. ^{[2, с. 55]}

Как упоминалось ранее, воздействие коронавируса охватывает разнообразные виды и направления ограничений, налагаемых правовой системой. В данном контексте можно проследить ряд существенных перспективных закономерностей. Прежде всего, это характеризуется пересмотром равновесия между императивным и распорядительным воздействием. Пандемия, безусловно, вызвала изменения в относительной гармонии между этими двумя формами нормативного воздействия в контексте конкретных юридических механизмов. Некоторые ученые-юристы считают, что «в условиях исключительных обстоятельств должны преобладать запреты и ограничения».

Тем не менее, это утверждение кажется чересчур категоричным, и практика законодательного воздействия во время пандемии коронавируса доказывает его недостаточную обоснованность.

С одной стороны, мы можем наблюдать тенденцию к пересмотру детализированных и обязательных норм в пользу более гибких и либеральных решений. Хорошим примером является упрощение процессов, касающихся государственных и муниципальных закупок. Данная динамика в основном была продиктована ограниченным временем и высокой необходимостью в быстром удовлетворении запросов различных сторон.

Однако, увеличение противоречивости запросов, о котором мы уже говорили, неизбежно приводит к повышению обязательных норм, включая расширение сферы действия, за которую предусмотрена правовая ответственность и внедрение дополнительных мер, направленных на ее увеличение. Подобные меры включают в себя ужесточение правовых последствий за игнорирование установленных норм.

3. Влияние исключительных обстоятельств пандемии на юридические рамки специального правового режима.

Приведенные модификации являются очевидными и неизбежными, обусловленными развитием и эволюцией социальных взаимоотношений в исключительных ситуациях, что является обоснованным мотивом для пересмотра границ между обязательными и добровольными нормами права. Не следует, однако, игнорировать влияние субъективных факторов, так как они в значительной степени формируются направлениями и приоритетами, которые органы власти ставят перед собой в чрезвычайных ситуациях. Очевидно, что стратегии и приоритеты органов власти в подобных ситуациях начинают значительно изменяться под воздействием социальной динамики. ^{[6, с. 19]}

Сфера применения юридических норм также претерпела изменения в свете пандемии коронавируса, что выразилось в образовании так называемого «циклического юридического сегмента», который нацелен на ликвидацию COVID-19 и снижением его влияния на общество.

Приведенная правовая категория - это нетрадиционные законодательные конструкции, которые встраиваются в существующий юридических механизм, влияют на его контекст и стратегические векторы, а также обладают большой значимостью, как для органов власти, так и для населения, не будучи при этом автономными. Примерами таких сегментов являются антикоррупционное законодательство и правовое поле, регулирующее формирование и стратегии отечественной цифровой экономики.

Образование данных сегментов, включая направленный против пандемии, обуславливает «смешивание» привычных сфер правового регулирования и поднимает вопрос о необходимости дальнейшего анализа этого механизма. Следует подчеркнуть, что данный процесс необходимо позиционировать независимо от уже текущего отрицательного тренда «смешивания» юридических областей, который заключается в попытке интегрировать нормы, воздействующие на социальные взаимоотношения, в однородные законодательные категории, даже если они не подпадают под сферу правового влияния на конкретную область, что в конечном итоге может подорвать внутреннюю юридическую целостность и комплексность - признака, без которого их функционирование становится бессмысленным. ^{[11, с. 144]}

Воздействие COVID-19 также сказалось на изменении грани между законодательными и подзаконными актами. При рассмотрении вопроса об уравновешивании их ролей целесообразно обозначить следующие моменты: обоснованное определение рамках между первым и вторым уровнями нормативно-правовых актов; реальность вывода второго уровня нормативно-правовых актов за рамки предмета юридического влияния. Оба приведенных момента приобрели актуальность в контексте COVID-19.

Данная ситуация объясняется, в первую очередь, потребностью быстрого реагировать на решение ряда значимых для населения проблем, которые, по своей сути, требуют модернизации правового поля. Например, по состоянию на июль 2020 года, в условиях активного воздействия коронавируса, количество нормативно-правовых актов второго уровня было более, чем в 10 раз выше количество принятых актов первого уровня. Ю.А. Тихомиров указывает, что данные меры, как правило, требуют применение специальных «порученческих» норм, поскольку указанные нормы помогают справиться с исключительными форс-мажорными событиями, в частности, экологическими катастрофами, экономическими дисбалансами, пандемией и так далее.

Кроме того, важно отметить, что чрезвычайные обстоятельства, такие как пандемия, вносят изменения в традиционные факторы, которые должны использоваться для разработки законодательных актов. Один из таких факторов, на который обычно опираются законодательные органы, - это постоянство в управляемых сферах, определяемое как надежность и некоторая консистентность. При этом, в исключительных ситуациях, являющихся, по своей природе временными, этот фактор может перестать быть справедливым, и нарушить юридическое равновесие. ^{[3, с. 233]}

Следовательно, исключительные обстоятельства оказывают значительное воздействие на юридические рамки. Такие обстоятельства вызываются как общественными действиями, так и силами природы. Хорошим примером воздействия сил природы выступает коронавирус, который позиционируется как традиционный случай исключительной ситуации природного происхождения.

Воздействие коронавируса на юридические рамки выражается в нескольких аспектах: развитие области применения юридического воздействия, сопровождаемое увеличением сферы влияния; выход предмета юридического воздействия за рамки традиционных областей; увеличение числа квази-правовых норм, которые скорее являются рекомендациями и советами; трансформации разграничения между обязательными и дополнительными нормами юридического воздействия; сглаживание границ между разными областями права путем образования новых «циклических юридических сегментов»; модификация баланса между законами и подзаконными актами. ^{[8, с. 23]}

Выводы

С учетом объективных и субъективных факторов, влияющих на определение границ юридического регулирования, исследование воздействия коронавируса в качестве исключительного естественного явления может помочь законодателям принять во внимание этот опыт и улучшить правовое регулирование в возможных аналогичных ситуациях. В контексте роста вероятности возникновения подобных обстоятельств «чрезвычайное законотворчество» и «управление в исключительных ситуациях» могут потребовать разработки специальных стандартов и последовательной действий для быстрого перехода к чрезвычайным правовым нормам в соответствии со стратегическими сценариями.

Так же необходимо отметить, что автором настоящей статьи была представлена классификация аспектов воздействия коронавирусной инфекции периода пандемии Covid-19 на развитие области применения юридического воздействия, в т.ч.: выход предмета юридического воздействия за рамки традиционных областей; увеличение числа квази-правовых норм, которые скорее являются рекомендациями и советами; трансформации разграничения между обязательными и дополнительными нормами юридического воздействия; сглаживание границ между разными областями права путем образования новых «циклических юридических сегментов»; модификация баланса между законами и подзаконными актами.