Правовые основы территориальной организации публичной власти в Аргентине

Комлев Евгений Юрьевич ORCID: 0000-0001-7246-8014 кандидат юридических наук заместитель директорапо научной работе юридического института Российского университета дружбы народов; доцент кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов; доцент департамента публичного права Высшей школы экономики 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Komlev Evgeny PhD in Law Deputy Dean for research, Law Institute, Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University); Associate professor at the Department of Municipal law, Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University); Associate professor at the School of Public Law, Higher School of Economics (HSE University) 117198, Russia, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 6 komleve@mail.ru Другие публикации этого автора

Определение территориальных основ организации публичной власти является одной из наиболее важных, и при этом наиболее сложных задач современных государств. Для федеративных и квазифедеративных государств указанный вопрос приобретает дополнительную актуальность в условиях особенностей взаимоотношений между центральной властью и органами власти составных частей государства ^{[2, 14]}. От регулирования данного, связанного с территориальным устройством, во многом зависит эффективность государственного и муниципального управления. При этом решение данного вопроса неизбежно сопровождается объективными трудностями политического, экономического, социального и иного характера, а также необходимостью учета исторических и иных местных традиций. В частности, при территориальной организации муниципальной власти краеугольным камнем выступает проблема достижения баланса между принципами субсидиарности и экономической эффективности ^{[4, 5]}. Подобные проблемы возникают в большинстве современных государств ^{[10, 15]}.

В России о поиске такого баланса наглядно свидетельствуют соответствующие изменения законодательства о местном самоуправлении и складывающаяся практика муниципально-территориального устройства. В последние годы двухуровневая модель муниципально-территориального устройства с обязательным наличием поселений постепенно уступает место одноуровневой. Это попутно сопровождается, введением новых видов муниципальных образований, таких как муниципальный округ (что, впрочем, очевидно, не решает всех имеющихся проблем муниципально-территориального строительства) ^[1], внесением изменений в Конституцию Российской Федерации с исключением из нее упоминаний о поселениях. За пределами сугубо муниципально-территориального устройства также заметны изменения, связанные, например, с введением в российский правопорядок нового вида территориальных образований – федеральных территорий.

Указанные тенденции со всей очевидностью свидетельствуют о продолжающемся поиске оптимальной модели публично-территориального устройства. В рамках отечественной науки это актуализирует вопрос об исследовании релевантного зарубежного опыта. Представляет в этом смысле интерес опыт Аргентины – федеративного государства, имеющего ряд особенностей в рассматриваемой сфере.

Конституция Аргентины установила федеративный характер государства, указав на наличие обязательных территориальных образований – субъектов федерации. Таковыми являются 23 провинции и Автономный город Буэнос-Айрес, который исторически имел особый статус ^[9]. Конституция допускает образование новых провинций, не перечисляя имеющиеся в тексте основного закона.

Примечательно, что Конституция Аргентины не упоминает про муниципально-территориальное устройство, указывая, однако, на то, что провинции должны обеспечить функционирование муниципального режима (статья 5) и в рамках провинциальных конституций должны обеспечить муниципальную автономию (статья 123). Это подразумевает образование муниципальных образований в субъектах федерации. В связи с отсутствием закона о местном самоуправлении на федеральном уровне соответствующие вопросы полностью отнесены к компетенции провинций и Автономного города Буэнос-Айрес.

Таким образом, к обязательным территориальным единицам Конституция Аргентины относит субъекты федерации (провинции и Автономный город Буэнос-Айрес) и муниципальные образования.

Виды муниципальных образований определяются субъектами федерации самостоятельно. В Автономном городе Буэнос-Айрес таковыми являются коммуны, являющиеся, согласно Конституции Автономного города Буэнос-Айрес, единицами политического и административного управления с территориальной юрисдикцией, правовой статус которых конкретизируется Органическим законом Буэнос-Айреса от 01.09.2005 № 1.777 «О коммунах».

В большинстве провинций муниципальными образованиями являются муниципии. Согласно Конституции Аргентины, провинции должны не только обеспечить нормативное закрепление муниципальной автономии, но и регулировать ее объем в институциональном, политическом, административном, экономическом и финансовом порядке. Вопрос о территориальном устройство в рассматриваемом контексте представляется одним из основных.

Учитывая отсутствие единого федерального регулирования в отношении института местного самоуправления, провинции в этом смысле обладают весьма широкой степенью дискреции. Кроме того, о такой дискреции в отношении местного самоуправления в целом и территориальной организации муниципальной власти в частности свидетельствуют и некоторые особенности модели конституционного контроля в Аргентине; здесь используется североамериканская модель нормоконтроля ^[11], характеризующаяся применительно к Аргентине довольно высокой степенью децентрализации и деконцентрации ^[6], фактическим отсутствием абстрактного контроля нормоконтроля ^[7], связанностью (по общему правилу) лишь сторон спора решением суда о неконституционности норм ^[8].

Изложенное свидетельствует, что на провинции возложены большие полномочия и ответственность за правовое регулирование муниципально-территориального устройства. В качестве сдерживающего фактора от злоупотребления такой широкой дискрецией следует рассматривать политизацию муниципальной власти: политический характер муниципальной автономии подчеркивается в национальной и большинстве провинциальных конституций; кроме того, обязательность реализации активного избирательного права способствует вовлечению населения в политическую жизнь страны и определенное усиление контроля со стороны избирателей за деятельностью муниципальных и провинциальных властей.

Важно также упомянуть особенности исторического развития законодательства о местном самоуправлении. В частности, нормы о политическом характере муниципальной автономии были изначально закреплены в законодательстве ряда провинций, подтверждены Верховным судом Аргентины и лишь затем получили отражение в национальной Конституции ^[12].

Говоря о подходах провинций к определению территориальных основ муниципальной власти, обращает на себя внимание установление в большинстве провинций критериев отнесения соответствующей территории. Как правило, речь идет о количестве жителей соответствующих населенных пунктов: в среднем от пятисот до двух тысяч человек, в зависимости от провинции. Выделяется в этом смысле провинция Санта-Фе, установившая в Конституции, что муниципием может считаться населенный пункт с населением более десяти тысяч человек.

Некоторые провинции устанавливают дополнительные критерии для наделения определенной территории статусом муниципия. Так, Органическим законом провинции Неукен «О муниципальном режиме» помимо количества жителей установлено требование о предельно допустимом размере территории. Требования о размере территории закреплены также в законодательстве провинции Тукуман, которые дополняются требованиями о минимальном количестве частных владений.

Также стоит отметить, что разные провинции по-разному подходят к наделению территории статусом муниципия с точки зрения отнесения ее к городским или сельским населенным пунктам. В отдельных провинциях муниципиями признаются лишь городские населенные пункты (как, например, в упомянутой ранее провинции Санта-Фе), в иных муниципии могут включать и территории сельских населенных пунктов. Используется также и смешанная модель ^[13]. Кроме того, практически во всех провинциях применяется категоризация муниципиев (также в основном по количеству жителей). В зависимости от отнесения к той или иной категории отличается правовой статус муниципиев (с точки зрения институциональной автономии, компетенции и т.д.).

На территориях, которые не могут быть образованы муниципии, население также участвует в осуществлении местного самоуправления. Такие территории в отдельных провинциях именуются коммунами либо просто населенными пунктами, в которых функционируют их (представительные, как правило) органы власти. В частности, в провинции Рио-Негро такие органы именуются комиссиями по развитию (исп.: Comisiones de Fomento), и их правовой статус регулируется отдельным законом.

Помимо вышеупомянутых территориальных образований в Аргентине создаются и иные территориальные образования с учетом исторического развития и потребностей в развитии территорий. Так, исторически самими провинциями или государством (на территориях, на которых не были образованы провинции) создавались департаменты, которые представляют собой административно-территориальные единицы. В настоящее время департаменты создаются провинциями. Они не имеют собственных органов управления и создаются преимущественно для административных целей, таких как кадастровый учет, сбор статистических данных, образование избирательных округов, формирования децентрализованных органов управления провинции (судебные участки, полиция и др.). В некоторых провинциях департаменты территориально совпадают с муниципиями (например, провинция Мендоса).

Поскольку департаменты не являются самостоятельной территориальной единицей с точки зрения автономного управления, такое административное деление (на департаменты) не оказывает значительного влияния на функционирование муниципиев. В качестве единственного наглядного исключения можно выделить провинцию Сан-Луис, в Конституции которой указано, что в случае отсутствия на территории департамента муниципиев функции муниципалитета осуществляет глава департамента, а также формируемый совет (представительный орган).

Конституция Аргентины предоставляет провинциям возможность образования факультативных территориальных образований межпровинциального характера для экономического и социального развития. На обязательный и факультативный характер территориальных образований обращал внимание Верховный суд Аргентины в постановлении от 04.04.2019 г. Такие территориальные образования именуются регионами. В них могут создаваться совещательные органы управления, формируемые из входящих в состав региона провинций. Регионы, в отличие от провинций или муниципиев, не обладают политической автономией. В настоящее время образованы регионы Патагония (предусматривает также деление на субрегионы – северная и южная Патагония), Центральный регион, Регион большого севера, регион Нуэво-Куйо.

Таким образом, законодательство Аргентины предусматривает наличие обязательных и факультативных территориальных образований. К обязательным отнесены провинции, являющиеся субъектами федерации наряду с Автономным городом Буэнос-Айрес. Несмотря на то, что Конституция Аргентины прямо не предусматривает образование муниципиев, обязательное наличие муниципальных образований логически следует из нормы Конституции о муниципальной автономии политического характера. В связи с отсутствием единого федерального регулирования в отношении организации муниципальной власти, провинции обладают довольно широкой дискрецией в части муниципально-территориального деления. Помимо муниципиев (и их аналогов) в провинциях образуются иные территориальные образования (меньшие, чем муниципии). Такие образования именуются коммунами или вовсе не имеют отдельных наименований, но в них также формируются местные органы власти.

Среди факультативных территориальных образований следует выделить регионы, имеющие межпровинциальный характер. К таковым можно отнести и административные единицы – департаменты, которые исторически довольно существенно интегрированы в административно-территориальное устройство страны, но используются преимущественно для повышения эффективности и удобства государственного управления.

Подход Аргентины в части муниципально-территориального интересен прежде всего дифференциацией муниципальных образований по категориям, что позволяет субъектам федерации учитывать провинциальные особенности. Указанный опыт особенно актуален в контексте предложенной муниципальной реформы в России (проект федерального закона № 40361-8), предполагающей полный переход к одноуровневой модели территориальной организации муниципальной власти.