О некоторых проблемах правоприменительной деятельности в сфере оказания государственной социальной помощи и поддержки малоимущим гражданам в России

Горохова Светлана Сергеевна кандидат юридических наук доцент, Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, Московская область, г. Москва, ул. 4-Й вешняковский проезд, 4, каб. 414 Gorokhova Svetlana Sergeevna PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. 4-I veshnyakovskii proezd, 4, kab. 414 Swettalana@yandex.ru Другие публикации этого автора

Социальная поддержка населения является важнейшим направлением политики любого государства, так как, уменьшение социальной нужды один из признаков благополучия общества, высокого правого развития страны и стабильной экономики.^[1] У 10,5% (15,3 миллиона) граждан России в конце 2022 года доход находился ниже прожиточного минимума. Хотя, в целом, общее число граждан с доходами ниже границы бедности снизилось по сравнению с 2021 годом, так как выросло количество социальных выплат и повысилось качество реализации адресных социальных программ, направленных на наиболее уязвимые группы населения, в том числе на малоимущие категории.^[2] В частности, согласно данным Росстата: социальные выплаты в IV квартале 2022 года составили 4,7 трлн руб. (доля в структуре доходов – 19,7%), увеличившись по сравнению с IV кварталом 2021 года на 542,0 млрд руб., объем социальных выплат в IV квартале 2022 года увеличился на 316,1 млрд руб. (с 4,4 трлн руб. до 4,7 трлн руб.), или на 7,2% (Росстат представляет информацию о границе бедности в IV квартале 2022 года // Официальный сайт Минтруда РФ URL: https://rosstat.gov.ru/folder/313/document/200416).

Однако, даже 10.5% процентов от населения России представляют собой довольно большое количество граждан, которые нуждаются в социальной поддержке. Одной из форм дальнейшего развития социальной поддержки граждан, является совершенствование правоприменительной практики в данной сфере.^[3]

В 2022-2023 годах, ситуация осложнилась еще и тем, что с каждым днем нарастает количество людей, попавших в сложные жизненные ситуации: безработные, невольные мигранты, беженцы и вынужденные переселенцы. Под воздействием геополитических и экономических причин рост численности подобных категорий лиц, стал носить взрывной характер и приобрел масштабы, измеряемые даже не десятками, а сотнями тысяч людей. Российская Федерация поставлена в условия, когда необходимость осуществлять социальную поддержку населения, приобретает жизненно важный характер, обусловленный еще и тем, что многие люди вынуждены, по сути, начинать обустройство своей жизни «с нуля», по объективным причинам, не имея ни работы, ни постоянного жилья, а зачастую и минимальных средств к существованию. Поэтому, в условиях все возрастающей нагрузки на отечественную сферу социального обеспечения, процесс совершенствования механизма социальной поддержки малообеспеченных (малоимущих) категорий граждан, выходит на первый план и становится задачей первостепенной важности для нашей страны.^[4]

В соответствии с «ГОСТ Р 52492-2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги бытовые. Социальные нормы и нормативы к услугам. Общие требования» (утв. и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 30.12.2005 N 529-ст) // М.: Стандартинформ, 2006), к малообеспеченным (малоимущим) гражданам отнесены одиннадцать категории граждан. В свою очередь, критерии отнесения к этим категориям, согласно тому же Стандарту, не универсальны для всех регионов, а устанавливаются каждым субъектом самостоятельно в соответствии с региональной законодательной базой, то есть, могут существенным образом отличаться в разных регионах страны.^[5]

Базовыми федеральными законами в сфере социальной поддержки и защиты малоимущих, помимо Конституции РФ, являются федеральные законы: «О государственной социальной помощи» (Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, N 29, ст. 3699);«О порядке учета доходов и расчета среднедушевого семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» (Собрание законодательства РФ, 07.04.2003, N 14, ст. 1257); «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 27.10.1997, N 43, ст. 4904).

Очевидно, что в силу довольно длительной истории существования указанных актов, и принимая во внимание социально-острую специфику предмета их регулирования, по ним накопилось внушительное количество правоприменительной практики конфликтного толка, о чем свидетельствует многотысячная база судебных дел из категории по социальным и пенсионным отношениям.^[6] Так, только актов Верховного Суда РФ, касающихся дел, возникающих из правоотношений, урегулированных данными законами с 2005 года насчитывается более 1600, а количество рассмотренных дел судами общей юрисдикции и мировыми судьями исчисляется сотнями тысяч (Судебные и нормативные акты РФ URL: https://sudact.ru/magistrate/doc/?magistrate-txt=О+государственной+социальной+помощи&magistrate-case_doc=&magistrate-lawchunkinfo=&magistrate-date_from=&magistrate-date_to=&magistrate-area=&magistrate-court=&magistrate-judge=#searchResult ).

Поскольку правоприменительная практика достаточно обширна, для ее анализа целесообразно будет рассмотреть наиболее часто встречающиеся юридические конфликты, относительно конкретных положений законодательства, регулирующего исследуемые общественные отношения.

В соответствии со ст.4 Закона о государственной социальной помощи, к ведению Федерации в соответствующей сфере отнесено:

правотворчество, направленное на регулирование правовых основ в рассматриваемой области;

разработка и реализация федеральных программ социальной помощи;

установление обязательных видов помощи.

В свою очередь, согласно ст.5, того же закона, регионы могут принимать нормативные акты, связанные с детализацией размеров, условий и алгоритма оказания социальной помощи, в т.ч. в рамках социального контракта. Кроме того, именно региональные органы государственной власти ответственны за непосредственную реализацию оказания социальной помощи гражданам, а также за оказание им социальных услуг.^[7]

Отметим, что, в тех сферах, которые относятся к предметам совместного ведения России и ее субъектов, и предусматривают возможность двухуровневого правотворчества, возникновение правовых коллизий, между региональными и федеральными нормативными правовыми актами, к сожалению, в определенной степени распространенное явление, и достаточно часто становится предметом судебных разбирательств.^[8] Не исключение в этом смысле и сфера оказания социальной помощи малоимущим семьям и гражданам. Нередко региональное законодательство либо ограничивает круг получателей социальной помощи, либо расширяет перечень требуемых от соискателя документов по сравнению с требованиями федерального законодательства, то есть, усложняет процедуру реализации права. В качестве примера можно привести ситуацию, рассмотренную Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ (далее – СК по АД) N 84-АПГ16-2 (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.07.2016 N 84-АПГ16-2 Об оставлении без изменения решения Новгородского областного суда от 15.03.2016, которым удовлетворен административный иск об оспаривании ч. 4 ст. 2 Закона Новгородской области от 10.05.2007 N 97-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и наделении органов местного самоуправления Новгородской области отдельными государственными полномочиями в области здравоохранения».// СПС «КонсультантПлюс»https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=6A976E01ABFD47594FF6396BD628DFAF&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=g1&ts=19671168026277724330&base=ARB&n=472374&rnd=Hto4Q#xOW55aToVfg7qF1z ).

Согласно фабуле дела, 25 апреля 2007 года постановлением Новгородской областной Думы N 222-ОД принят и подписан 10 мая 2007 года губернатором Областной закон N 97-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и наделении органов местного самоуправления Новгородской области отдельными государственными полномочиями в области здравоохранения» (Новгородские ведомости, N 63, 16 мая 2007 года).

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 2 этого Закона гражданам в области здравоохранения оказывается мера социальной поддержки в виде бесплатного обеспечения лекарствами и медицинскими изделиями. Пунктом 2 ст. 1 Областного закона Новгородской области от 3 марта 2011 года N 932-ОЗ ст. 2 названного Закона дополнена ч. 4, согласно которой мера социальной поддержки, указанная в п. 6 ч. 1 настоящей статьи, не предоставляется тем, кто отказался от услуги в виде дополнительной бесплатной медпомощи, в связи с заменой на денежную выплату.

Категории граждан, которым предоставляются указанные в п. 6 ч. 1 ст. 2 Закона меры социальной поддержки, устанавливаются в приложении 2 к Закону. Согласно данному приложению, такая поддержка предоставляется, в том числе, детям до 3-х лет, и детям из многодетных семей до 6-ти лет. Как утверждал прокурор, инициировавший процесс признания указанных норм противоречащим федеральному законодательству, оспариваемой нормой Закона установлено не предусмотренное федеральным законодательством ограничение прав детей до 3 лет и детей из многодетных семей в возрасте до 6 лет, одновременно являющихся инвалидами, законные представители которых отказались от социальной услуги в виде дополнительной бесплатной медицинской помощи инвалидам, в связи с заменой на ежемесячную денежную выплату.

Оспариваемые нормы регионального закона были отменены, но это произошло только после прохождения делом всех судебных инстанций, включая Верховный Суд РФ. В том же порядке был отменен п. 6 Положения о порядке предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики 25 января 2008 года (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.12.2017 N 49-АПГ17-35 Об изменении решения Верховного Суда Республики Башкортостан от 25.07.2017 и признании недействующим пункта 2 Положения о порядке предоставления социального пособия малоимущим гражданам в Республике Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 25.01.2008 N 9, в той мере, в какой он ограничивает круг лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи на основании части 1 статьи 7 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в виде социальных пособий.// https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=6B17961EC76997F327FE2B68D52B524F&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=g3&ts=3222516802702407715&base=ARB&n=530630&rnd=Hto4Q#TNna5aT0jo0druUn). Можно привести еще достаточно большое количество подобных примеров.

Тем не менее, следует отметить, что какой бы системной не была проблема противоречивости федерального и регионального законодательства, эта проблема далеко не единственная. Часто, к конфликтам в правоприменительной практике и дальнейшим судебным разбирательствам приводит и недостаточное совершенство законодательства всех уровней, в частности, правовая неопределенность нормативных предписаний, установленных на федеральном уровне, которая, в дальнейшем, не устраняется на уровне законодательства субъектов.^[9]

В качестве примера приведем материалы следующего судебного спора. Б.Д.И. 29 мая 2019 г. обратился в суд с иском к ГКУ Республики Марий Эл «Центр предоставления мер социальной поддержки населению» о признании права на получение социальной помощи, указав, что у него сахарный диабет, он получает ежемесячную выплату по уходу за двумя инвалидами I группы и престарелым, достигшим возраста 80 лет, в общей сумме 3 600 руб., иного дохода не имеет, проживает совместно с матерью, получающей пенсию по старости в размере 10 962,83 руб. Среднедушевой доход его семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в Республике Марий Эл. 18 февраля 2019 г. он обратился в Центр соцподдержки с заявлением о предоставлении социальной помощи. Решением данного органа, Б.Д.И. было отказано. Причиной отказа послужило непредставление им сведений о его доходах за последние 3 месяца, при этом выплаты по уходу за нетрудоспособными гражданами, которые он получает, не были учтены при расчете среднедушевого дохода семьи.

Б.Д.И. просил суд признать за ним право на получение социальной помощи, однако решением районного суда ему было отказано. В апелляционной и кассационной судебных инстанциях Б.Д.И. также получил отказ. Проверив материалы дела, СК по ГД Верховного Суда РФ нашла жалобу подлежащей удовлетворению, отметив, что, принимая решение об отказе в удовлетворении исковых требований Б.Д.И., суд первой инстанции исходил из того, что гражданин имеет право на получение помощи только при наличии нескольких условий совокупно: гражданин не только должен получать среднедушевой доход ниже регионального прожиточного минимума (далее –ПМ), но и; подтвердить невозможность по объективным причинам, получать доход в большем размере. Обстоятельства истца, суд не счел объективным препятствием к получению большего дохода.

Однако, СК по ГД Верховного Суда РФ счел, что выводы судов основаны на неверном понимании материальных норм, а также сделаны с существенным нарушением норм процессуального права, указав, что оказание социальной помощи малоимущим, является одним из направлений государственной политики, которое реализуется путем осуществления мер, направленных на поддержание уровня жизни названных граждан. К числу таких мер относится государственная социальная помощь, которая оказывается малоимущим в случае, если они по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже ПМ. При этом нормами федерального законодательства и нормами законодательства Республики Марий Эл перечень таких причин, по которым малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане не могут получать доход выше ПМ не установлен.

Примечательно, что далее, Верховный Суд РФ, ища выход из сложившейся ситуации, поясняет, что вместе с тем, с учетом целей и задач оказания социальной помощи малоимущим, действующее правовое регулирование не предполагает возможности произвольного применения его норм уполномоченным органом, который обязан в частности, проверить представленную лицом, претендующим на эту меру социальной поддержки, информацию и документы о наличии объективных и независящих от него причин, препятствующих ему или его семье получать доход выше ПМ, и выяснить причины, по которым доход ниже ПМ (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.10.2020 N 12-КГ20-4-К6 // https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=11D91E778BFD853A040B8718ABB61990&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=g3&ts=3082716805242452030&base=ARB&n=646971&rnd=5JK0ig#qLrmMaTc7wbJaIot ).

Видится, что это достаточно обтекаемое рассуждение, особенно если учесть, что нормы федерального и регионального законодательства не содержат критерии невозможности, по объективным причинам, получать доход в большем размере. То есть, суждение суда должно быть оценочным, а значит мнения разных судей по этому вопросу могут не совпадать.

Поэтому, далее, уже в Обзоре судебной практики, Верховный Суд РФ, в отношении определения единых подходов к оценке объективности причин, препятствующих гражданам получать доход в большем объеме устанавливает, что, к их числу могут быть отнесены тяжелое заболевание гражданина или членов его семьи, за которыми он осуществляет уход, наличие у гражданина иждивенцев, безработица, и др. При наличии таких причин, уполномоченный орган не вправе отказать гражданину в предоставлении помощи (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2021)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021) // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 7, июль, 2021).

Разъяснение, данное Верховным Судом РФ нижестоящим судам и уполномоченным государственным органам по данному вопросу стоит только приветствовать, однако, все-таки следует помнить, что акты Верховного Суда РФ, не являются в России источником права, а значит и не содержат правовых норм. И было бы значительно полезнее уточнить соответствующие нормы, если не в федеральном законе, то хотя бы на уровне законодательства субъектов федерации.

Переходя к другой категории спорных ситуаций, отметим, что юридические споры, связанные с неправильным применением норм материального и процессуального права, это, вероятно, самая распространенная категория дел, которая изначально возникает из неправомерно вынесенных решений органами социального обеспечения, а затем, достаточно часто не получает должной правовой оценки и в судах первой инстанции. В определенной степени, к таким делам относятся и судебные споры, рассмотренные выше.

В качестве иллюстрации можно привести следующий случай (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2022 N 25-КГ22-4-К4 // https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=E4996B7A4B84EA91C06E7B0FB3243A14&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=g4&ts=27037168026509522803&base=ARB&n=735017&rnd=Hto4Q#X4VG5aTmOg5rLSHF5). С.А.В. 3 июня 2021 г. обратился в суд с иском, к «Центру социальной поддержки населения Харабалинского района», и Минсоцтруда Астраханской области, в котором просил взыскать с ответчиков единовременную материальную помощь (далее – ЕМП) в размере 50 000 руб. для оплаты долга за электроэнергию и расходов на приобретение угля. В обоснование своих требований, приложив к исковому заявлению уведомление об отказе в назначении государственных социальных услуг, сведения о его отнесении к категории граждан предпенсионного возраста, уведомление Центра занятости населения Харабалинского района Астраханской области о прекращении выплаты с 2 октября 2020 г. С.А.В. пособия по безработице, выписку из лицевого счета о долге за электроэнергию, накладную на уголь, больничный лист, указывал, что он 13 мая 2021 г. обратился в Центр соцподдержки населения с заявлением о предоставлении ему ЕМП.

Истец ссылался на то, что при обращении в Центр соцподдержки, им были представлены все необходимые документы, подтверждающие его трудную жизненную ситуацию: он является безработным предпенсионного возраста, состоит на учете в Центре занятости, не получает минимальное пособие по безработице, не имеет какого-либо дохода и средств к существованию, а также имеются возрастные, хронические заболевания, потенциальные работодатели отказывают ему в трудоустройстве или предлагают работу, которая не подходит ему по состоянию здоровья. Центр социальной поддержки населения отказал С.А.В. в ЕМП, так как не усмотрел наличия независящих от истца обстоятельств, ухудшающих условия его жизни. Министерство социального развития и труда Астраханской области согласилось с этим решением. Решением Харабалинского районного суда Астраханской области в удовлетворении иска С.А.В. отказано. Такой же результат был получен в апелляционной и кассационной судебных инстанциях. Однако, в отличие от них, СК по ГД делам Верховного Суда РФ нашла жалобу подлежащей удовлетворению, мотивировав свое решение следующим.

В Астраханской области, предоставление социальной помощи и поддержки регулируется Законом Астраханской области от 22 декабря 2016 г. N 85/2016-03 «О мерах социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области». Статья 6 указанного Закона предусматривает виды мер социальной поддержки. Право на такую меру социальной поддержки, как ЕМП, имеют в том числе граждане, нуждающиеся в материальной поддержке (п.5 ч.1, ч. 2 ст. 31 Закона Астраханской области). Заявитель признается нуждающимся в материальной поддержке если имеет место наличие: независящих от него обстоятельств, ухудшающих условия его жизни, в том числе здоровье, социальное окружение, включая семейное положение, проблемы жилищного и экономического характера, трудоустройства; права на получение иных мер социальной поддержки в соответствии с общероссийским законодательством или нормами Астраханской области; нуждаемости в посторонней помощи (абз. 4-7, п. 8 Порядка).

Основаниями для отказа, в соответствии с региональным законодательством, в ЕМП является: представление неполного пакета документов, и (или) недостоверных сведений в них; несоответствие заявителя категории получателей ЕМП; несоблюдение периодичности предоставления ЕМП гражданам, нуждающимся в материальной поддержке.

При этом, уполномоченный орган обязан проверить все условия, необходимые для принятия решения о предоставлении помощи. В частности, осуществить всестороннюю оценку нуждаемости заявителя в материальной поддержке.^[10] Однако, при рассмотрении дела С.А.В., не были учтены нормы федерального и регионального законодательства, в их системной взаимосвязи не допускающие отказа в предоставлении социальной поддержки в случае наличия независящих от заявителя обстоятельств, ухудшающих условия его жизни.

Согласно ч. 2 ст. 56 ГПК РФ (Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 18.03.2023) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, N 46, ст. 4532) суд определяет, какие обстоятельства существенны для дела, даже если стороны на них не ссылались. Суд обязан оценивать доказательства, объективно, и в полном объеме. Результаты этой оценки необходимо отразить в решении, приведя мотивы, по которым одни доказательства приняты, а другие нет, а также основания, которыми руководствовался суд (ч. 1 и 4 ст. 67 ГПК РФ).

По рассматриваемому делу юридически значимыми являлись следующие обстоятельства: были ли представлены С.А.В. документы, предусмотренные Порядком и условиями предоставления ЕМП; какие действия были предприняты для проверки указанных истцом обстоятельств; предлагалось ли заявителю представить какие-либо дополнительные документы, подтверждающие наличие у него проблем со здоровьем, жилищного и экономического характера, трудоустройства и т.д. Однако суд первой инстанции не определил и не установил названные обстоятельства, произвольно применил ст. 56 ГПК РФ, нарушил требования процессуального закона, касающиеся доказывания, не оценил доказательства (ст. 67 ГПК РФ).

Ход данного дела демонстрирует, во-первых, недобросовестный подход к делу органов социального обеспечения, а во-вторых, формальный подход судебных инстанций к разрешению возникшего конфликта. В результате произвольного лишения гражданина права на социальную поддержку, оказались нарушены не только его имущественные права, но и нематериальные блага и личные неимущественные права.

Действительно, рассмотренный пример выглядит вопиющим, так как, в ХХI веке достаточно сложно себе представить, что вопрос о предоставлении реально нуждающемуся пожилому человеку, находящемуся в трудной жизненной ситуации ЕМП в размере 50 тыс.руб., может быть положительно разрешен только по вмешательству высшего судебного органа страны. Полагаем, что прохождение всех возможных административных и судебных инстанций такими делами из категории «о вязанке дров», может говорить либо о самых серьезных проблемах квалификации у правоприменителей, либо о целенаправленном стремлении региональных властей минимизировать затраты на оказание материальной помощи нуждающимся.

Видится, такая ситуация может быть разрешена, в первую очередь, путем уточнения норм федерального и регионального законодательства, с целью минимизировать количество норм, подлежащих толкованию на местах, равно как и норм оценочного характера, которые предполагают возможность непосредственных правоприменителей интерпретировать их смысл исходя из собственных соображений.^[11]

В подтверждение вышеизложенного, полагаем необходимым рассмотреть еще один пример, связанный с неправильным применением норм материального и процессуального права, в отношении лиц, нуждающихся в социальной помощи государства (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2022 N 44-КАД22-7-К7 // СПС Консультант+). Суть дела здесь заключалась в том, что истице (Ч.Я.В.) было отказано в назначении социальной выплаты, так как размер СД ее семьи превышал 2-кратную ВПМ трудоспособного населения, установленную в соответствующем субъекте РФ. Но, при этом, при исчислении СД не был произведен вычет алиментов, удерживаемых из заработной платы ее мужа на ребенка от первого брака.

Как и в предыдущем случае, дело было рассмотрено всеми возможными инстанциями не в пользу заявительницы, пока не дошло до СК по АД Верховного Суда РФ, которая вынесла другое решение, указав, что, в ст. 5 Федерального закона «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» определено, что при расчете СД семьи учитывается сумма доходов каждого члена семьи. Перечень видов доходов, учитываемых при расчете устанавливается Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 (ред. от 29.12.2022) «О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023) // Собрание законодательства РФ, 25.08.2003, N 34, ст. 3374). Согласно п. 3 этого Перечня, из дохода семьи исключается сумма уплаченных алиментов.

По смыслу приведенных норм, которые не были применены судами при разрешении заявленных Ч.Я.В. требований, федеральный законодатель, определяя порядок учета доходов и расчета СД семьи и виды доходов, учитываемых при расчете, установил, что при расчете СД семьи алименты учитываются в том случае, если они получены членами семьи, а не уплачены ими. Следовательно, сумма алиментов, удержанная из заработной платы супруга административного истца на содержание ребенка от первого брака, учтена при расчете СД семьи Ч.Я.В. неправильно.^[12]

Следует заметить, что значительная часть споров в этой категории касается оспаривания права на бесплатное обеспечение лекарственными средствами. Это достаточно тревожный сигнал системе социального обеспечения, так как полное и своевременное обеспечение нуждающихся лекарствами, влияет не только на качество жизни малоимущих нуждающихся граждан, но и ставит под угрозу саму эту жизнь, которая может зависеть от получения (или не получения) необходимых медикаментов.^[13]

В качестве примера можно привести следующий прецедент, который стал предметом рассмотрения в Кассационном определение СК по АД Верховного Суда РФ (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.04.2021 N 56-КАД21-2-К9 // https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=9DBCDD510D5C0CD94937ADDC3BAB87BA&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=g5&ts=24979168052046612205&base=ARB&n=667608&rnd=5JK0ig#kttWMaTk95aIH5c41).

Требование истца состояло в признании незаконным ответа департамента здравоохранения, а также в обязании принять решение о выдаче рецептов на бесплатное получение лекарственного средства. Истец полагал, что имеет право на льготное обеспечение жизненно необходимым лекарственным средством, в котором ему было отказано. Требование было удовлетворено Верховным Судом РФ, поскольку отказ лица, признанного инвалидом, от получения государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг не влияет на реализацию им права на получение бесплатно лекарственного препарата, относящегося к жизненно необходимым лекарственным средствам.

Оспаривание права на бесплатный проезд на лечение, это еще одна из распространенных категорий судебных разбирательств. В качестве демонстрации приведем следующий судебный прецедент.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Л.С.А., являющейся ребенком-инвалидом и нуждающейся в восстановительном лечении, Республиканской больницей N 1 Минздрава Республики Саха (Якутия) было выдано направление на восстановительное лечение в ФГБУ «Российский научно-клинический центр аудиологии и слухопротезирования» ФМБА России, на основании которого Л.С.А. и сопровождающая ее мать – Л.Е.С. - должны были быть обеспечены бесплатным проездом к месту лечения и обратно. Поскольку Л.Е.С. с соблюдением установленного законом порядка обратилась в Региональное отделение ФСС РФ по Республике Саха (Якутия), ответчик был обязан не позднее 5 рабочих дней с момента поступления документов обеспечить их специальными талонами и (или) именными направлениями для проезда к месту лечения и обратно. Вместо принятия указанных мер, Региональное отделение ФСС РФ по Республике Саха (Якутия) отказало им в предоставлении бесплатного проезда по мотиву отсутствия именных направлений, обеспеченных государственными контрактами между территориальным отделением Фонда и авиакомпаниями-перевозчиками. Ввиду этих обстоятельств мать ребенка-инвалида - Левина Е.С. была вынуждена приобрести проездные документы за счет собственных средств, которые подлежат возмещению в соответствии со ст. 15 ГК РФ как убытки.

Отметим, что, право на охрану здоровья относится к числу основных, неотчуждаемых прав человека, подлежащих государственной защите.^[14] При этом приоритетной является защита прав ребенка и особенно ребенка-инвалида на доступ к наиболее совершенным услугам здравоохранения, и обеспечения реализации этого права государственными гарантиями. ^[15] К их числу относится предоставление бесплатного проезда. При этом перечень оснований к отказу является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. В числе этих оснований отсутствие финансирования, незаключение государственного контракта с авиаперевозчиком не поименованы. То есть, отсутствие заключенных госконтрактов с авиакомпаниями-перевозчиками не может повлиять на реализацию гарантированного законом права ребенка-инвалида.

В данном случае история судебного разбирательства по делу несколько иная, чем в ранее рассмотренных случаях: суд первой инстанции встал на сторону истца, признав незаконными действия ответчика, однако, затем, по апелляционной жалобе проигравшей стороны, уже было принято иное решение, как верно отметил Верховный Суд РФ, ничем не обоснованное. Таких дел в судебной практике также достаточное количество – изначально проигравшие в суде ответчики – государственные органы и учреждения, продолжают отстаивать свою правоту, инициируя апелляционные и кассационные судебные слушания. На наш взгляд, это крайне тревожный симптом, еще раз подтверждающий, что законодательство в сфере социальной помощи малоимущим и нуждающимся, настолько запутанно и вариабельно в плане толкования, что дает основания всем правоприменителям, и административного и судебного толка одному за другим принимать диаметрально противоположные решения по одному и тому же факту. И не только принимать, но и настаивать на них.

Институт социального контракта, это еще один из способов государственной социальной помощи малоимущим, нацеленный не только и не столько на оказание материальной помощи нуждающимся, но, в первую очередь, предназначенный системно помочь гражданину с началом его социальной адаптации (реадаптации). Социальному контракту в отечественной науке в последнее время посвящено, вероятно наибольшее количество исследований.^{[16][17][18][19]} Это также достаточно распространенная категория спорных дел, где решения принимаются как в пользу гражданина, так и в пользу органов соцзащиты.

Cоциальный контракт (далее СК), представляет собой соглашение между гражданином и органом соцзащиты населения, в соответствии с которым орган соцзащиты обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а, гражданин - реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации.^[20]

В качестве примера спорной ситуации в данной категории дел, рассмотрим следующий случай. Управление соцзащиты населения администрации Валуйского городского округа обратилось в суд (Решение Валуйского районного суда Белгородской области от 31.01.2023 N 2-113/2023(2-1448/2022)// https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=132FA2FFD0283373209B3D6AA09B2C65&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=32935-11&ts=10399168052650510887&base=AOKI&n=11071652&rnd=5JK0ig#wBQxMaT0OrRCrvNt) с исковым заявлением, в обоснование которого указало, что 02.03.2022 года между ним и З. заключен СК сроком до 02.09.2022 года о предоставлении денежных средств в размере 250000 руб. на осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности. З. денежные средства получил, однако за весь период действия СК отчеты об их целевом использовании не представил. Ссылаясь на указанные обстоятельства и полагая, что в данном случае имело место неосновательное обогащение ответчика, истец просил взыскать с З. в его пользу денежные средства в размере 250 000 руб.

Исследовав в судебном заседании обстоятельства дела, суд пришел к следующему. Согласно ст. 39 Закона Белгородской области от 28.12.2004 года N 165 «Социальный кодекс Белгородской области», правом на предоставление мер социальной защиты обладают малоимущие семьи и граждане, а также граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации (ч. 1). Постановлением Правительства Белгородской области от 22.06.2020 года N 273-пп «О предоставлении мер социальной защиты гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации» утвержден Порядок предоставления социальной помощи на основании СК, а также назначения и выплаты пособий малоимущим и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Согласно п. 3.2.19. указанного Порядка, полученная социальная помощь на основании СК должна быть использована заявителем на выполнение программы соцадаптации в предусмотренные сроки.

В соответствии с бизнес-планом от 25.02.2022 года, З. намеревался осуществлять предпринимательскую деятельность по организации услуг населению в производстве деревянных изделий на собственные средства в размере 122790 руб. и средства, предоставляемые в рамках СК, в размере 250000 руб.

Протоколом заседания межведомственной комиссии по предоставлению мер социальной защиты малоимущим гражданам и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, от 01.03.2022 года было решено оказать З. помощь, в размере 250000 руб. Актом проведения проверки использования денежных средств, полученных на основании СК, от 05.08.2022 года установлено, что З. приобретена доска, шелевка, шифер волновой, однако документы о приобретении указанного товара отсутствуют. Также установлено наличие в мастерской ответчика приобретенных до заключения СК столярных и деревообрабатывающих инструментов и столярных изделий, требующих доработки; произведенный товар реализован не был. В период действия СК и до 15-го числа месяца, следующего за месяцем окончания его действия, З. в нарушение условий контракта отчеты о расходовании денежных средств в орган соцзащиты не предоставил, что не оспаривалось ответчиком в ходе рассмотрения дела.

В связи с этим 12.10.2022 года и 07.11.2022 года истец обращался к ответчику с требованиями о предоставлении отчета об исполнении СК либо возврате денежных средств в сумме 250000 руб. После получения от истца досудебных требований, ответчик приходил в орган соцзащиты с имеющимися у него товарными чеками о расходовании денежных средств, но истец отказался их принимать, ссылаясь на отсутствие кассовых чеков. Несмотря на это, судом было установлено, что, до заключения СК, в период его действия и после З. осуществлял предпринимательскую деятельность по изготовлению деревянных изделий.

Суд посчитал, что факт непредоставления ответчиком отчетов истцу об исполнении СК сам по себе не может служить основанием для вывода о наличии в действиях З. неосновательного обогащения. Денежные средства по СК от 02.03.2022 года были получены З. правомерно, на основании адресного и конкретного решения органа соцзащиты. При этом доказательств недобросовестности З. при заключении СК истцом не представлено. На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии в действиях З. неосновательного обогащения.

З. зарегистрировался в качестве ИП 25.04.2022 года и осуществлял предпринимательскую деятельность по основному направлению 16.23. «Производство прочих деревянных строительных конструкций и столярных изделий», что следует из выписки из ЕГРИП и соответствует условиям СК. Причем предпринимательская деятельность З. носит реальный характер. Ответчик в судебном заседании подтвердил, что оказанная ему государственная социальная помощь по СК, безусловно, способствовала повышению денежных доходов его семьи. С учетом этого, суд пришел к выводу, что предусмотренные социальным контрактом результаты выполнения мероприятия «Осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности» были достигнуты З. в полной мере, вследствие чего доводы истца несостоятельны, а заявленные исковые требования удовлетворению не подлежат.

В данном деле обращает на себя внимание следующий момент, органы соцзащиты, при инициировании иска против получателя выплаты в рамках СК, руководствовались нарушением формального порядка – отсутствием отчетов и кассовых чеков, проигнорировав тот факт, что предпринимательская деятельность получателем начата и ведется, а реальные доходы его и его семьи возросли. Этот случай детерминирует вопрос о приоритетности параметров выполнения условий СК, с очевидным выводом, подтвержденным решением суда, о первостепенной важности достижения цели оказания социальной помощи по отношению к формальным деталям исполнения условий контракта. Это особенно важно, в свете того, что органы соцзащиты затрачивают значительные усилия, расходуют финансовые и трудовые ресурсы на участие в судебных разбирательствах по делам, которые, при определенной корректировке законодательства, вполне можно было бы решить в досудебном порядке.

Рассмотрим еще один пример спора, связанного с реализацией СК. ОБУ «Центр социальной защиты населения Липецкой области» обратилось с иском к Т. о взыскании денежных средств, указав, что 26.04.2022 года между сторонами был заключен СК, по которому ответчику было выплачено единовременное социальное пособие в размере 250 000 руб. В нарушение условий контракта ответчик не предоставил сведения о регистрации для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности (самозанятости). В соответствии с мероприятиями программы социальной адаптации и бизнес-планом ответчик должен был приобрести необходимое оборудование для выращивания овощей и расходные материалы (семена, удобрения, и др.). Ответчиком была представлена квитанция на приобретение расходных материалов на сумму 12000 руб., которая не соответствовала указанным в бизнес-плане и плане мероприятий по программе социальной адаптации за май 2022 года. Кроме того, Т. не представил отчеты по программе социальной адаптации за май — октябрь 2022 года. Предпринимательская деятельность ответчиком фактически не велась, а, неоднократные уведомления, направленные в адрес ответчика, им были проигнорированы. Приказом ОБУ «ЦСЗН Липецкой области» СК, заключенный с ответчиком, расторгнут в одностороннем порядке, о чем ему было направлено соответствующее уведомление. Поскольку деньги не были возвращены, истец просил у суда взыскать с ответчика единовременное социальное пособие в размере 250 000 руб. и расходы по оплате государственной пошлины.

Исследовав материалы дела, суд удовлетворил указанный иск, поскольку, согласно бизнес-плану Т. должен был приобрести оборудование на сумму 238000 руб. и расходные материалы (семена помидоров и огурцов, минеральные удобрения) на сумму 12000 руб. Согласно программе социальной адаптации, Т. в апреле 2022 года должен был зарегистрироваться на сайте «Мой бизнес» и в качестве самозанятого гражданина, пройти профилактический медицинский осмотр, в мае 2022 года - приобрести расходные материалы, в июне - сентябре 2022 года - осуществить мероприятия по выращиванию огурцов и томатов, предоставить отчетность о выполненных мероприятиях. Однако указанные мероприятия ответчиком выполнены не были, в добровольном порядке денежные средства ответчиком не возвращены.

Как уже отмечалось, нормы, регулирующие обязательства вследствие неосновательного обогащения, установлены гл. 60 ГК РФ.

Учитывая, что СК расторгнут с ответчиком в одностороннем порядке, мероприятия социальной адаптации, перечисленные выше, ответчиком не выполнены, доказательств, подтверждающих неисполнение мероприятий программы социальной адаптации по уважительным причинам, ответчиком не представлено, возврат социального пособия не произведен, суд посчитал необходимым взыскать с Т. в пользу истца 250 000 руб. в качестве неосновательного обогащения (Заочное решение Усманского районного суда Липецкой области от 01.03.2023 по делу N 2-194/2023 .// https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=132FA2FFD0283373209B3D6AA09B2C65&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=32935-11&ts=10399168052650510887&base=AOKI&n=11124858&rnd=5JK0ig#O36wMaTDdG9LAYPF).

В данном случае обстоятельства дела иные, и решение вынесено в пользу истца – органа социальной защиты, и, таких решений в судебной практике очень много. Гражданин, получивший социальную помощь, не исполняет условий СК, и, не возвращает полученные средства в добровольном порядке, поэтому, органам соцзащиты приходится обращаться в суд. Причем, перспективы возврата выплаченных денежных средств достаточно условны, так как речь идет о малоимущих гражданах, полученные деньги, как правило, потрачены, а, наличие у таких граждан имущества, на которое можно обратить взыскание, находится под большим вопросом. В связи с этим, вероятно, следует предусмотреть более защищенный механизм оказания социальной помощи малоимущим в рамках СК, с одной стороны, предоставив необходимую помощь нуждающимся, а, с другой, обезопасив государственный бюджет от недобросовестных получателей помощи.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что оказание помощи в рамках СК достаточно часто приводит к спорным, конфликтным ситуациям, причем, инициаторами судебных разбирательств фактически всегда выступают органы соцзащиты, но, решение далеко не всегда принимается в их пользу. Причиной этого, на наш взгляд, заключаются в том, что, с одной стороны, органы соцзащиты подчас руководствуются наличием формальных нарушений со стороны получателей социальной помощи (отсутствие отчета, кассовых чеков, закупка материалов, не предусмотренных бизнес-планом), но, с другой, ряд получателей помощи сами действуют недобросовестно-получая денежные средства, и, не утруждая себя исполнением условий СК.

Отдельной категорией дел в рассматриваемой сфере, являются прецеденты овзыскании необоснованно выплаченных сумм в рамках социальной помощи, включая региональные социальные доплаты к пенсии (см., например, Заочное решение Валуйского районного суда Белгородской области от 10.02.2023 N 2-98/2023(2-1433/2022)// https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=132FA2FFD0283373209B3D6AA09B2C65&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=32935-11&ts=10399168052650510887&base=AOKI&n=11092291&rnd=5JK0ig#oo0xMaT6h6QHZuPi1; Определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 25.08.2022 N 88-7931/20 // https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=M6YODbTMlX9KdszS2&cacheid=69014EF646F3423757060E2281125CDB&mode=splus&rnd=ZGuAEQ&base=KSOJ009&n=41365#XLZODbTBSmrhws4A).

Как, например, в деле, отраженном в Апелляционном определении Санкт-Петербургского городского суда от 01.06.2021 (Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 01.06.2021 N 33-10906/2021 // https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&ts=Yvz6gbTsYhyHuDV&cacheid=7966492B8B8CEF03156209ECA7DAAC7E&mode=splus&rnd=vSsEYg&base=AOSZ&n=4600551#JtUSgbTsTQwaeGTq1), в котором, истица являлась получателем пенсии по старости в повышенном размере с учетом нахождения на иждивении нетрудоспособного сына, после смерти которого ответчик продолжил выплату пенсии в повышенном размере, несмотря на получение из органов ЗАГСа сведений о смерти, а затем, в судебном же порядке захотел взыскать с пенсионерки излишне выплаченные суммы. В данном случае, суд, рассмотрев все материалы дела, поддержал требования истицы, но случай сам по себе весьма показательный в плане организации ведения контроля и учета за правомерностью выплачиваемых сумм, получателям социальной помощи. На основании данного прецедента, и ему подобных, следует сделать вывод о том, что система мониторинга и контроля выплачиваемой гражданам социальной помощи требует совершенствования, в том числе, и в части взаимодействия отдельных государственных ведомств по поводу предоставления и учета сведений, имеющих значение для осуществления социальных выплат.

Однако, наиболее распространенным основанием для иска в рассматриваемой категории дел, является ситуация, когда гражданин, получивший социальную доплату к пенсии в дальнейшем, трудоустраивается (и тем самым теряет право на доплату), но, не сообщает о дополнительных доходах органам соцзащиты. Казалось бы, обстоятельства довольно простые, и такие дела должны однозначно решаться в пользу органов соцзащиты, а не в пользу недобросовестных граждан, однако, и в этой категории дел встречаются неоднозначные случаи. Например, в «Обзоре практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с реализацией мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» (Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с реализацией мер социальной поддержки отдельных категорий граждан (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.06.2020) // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 11, ноябрь, 2020) Верховный Суд РФ указал, что при решении вопроса о взыскании с гражданина излишне полученной им региональной доплаты к пенсии нужно учитывать материальное и семейное положение гражданина.

Еще одним формальным основанием, определяющим вынесение решения в пользу одной или же другой стороны, является срок исковой давности. Применительно к предмету нашего исследования, срок исковой давности по требованию о взыскании излишне выплаченной социальной доплаты к пенсии, следует исчислять с момента, когда орган соцзащиты узнал или должен был узнать о возможной утрате гражданином права на доплату.

Отдельное внимание следует обратить на категорию дел, связанную с нецелевым использованием бюджетных средств представителями социальной защиты населения, которые также присутствуют в судебной практике (Решение Калужского районного суда Калужской области от 26.10.2022 N 12-2238/2022// https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=663296BF7FFADA297D53B682350C0FB7&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=32935-10&ts=13619168052602124089&base=AOKI&n=10807139&rnd=5JK0ig#PyYuMaTyf78diDSu2). Данная категория дел, хоть и не является самой распространенной, тем не менее, достаточно важна, для общего анализа правоприменительной практики, так как указывает, что, помимо, фактически, системного формального подхода к вопросам оказания социальной помощи малоимущим гражданам и семьям, достаточно часто имеет место и нецелевое использование бюджетных средств.

Завершая анализ правоприменительной практики в сфере социального обеспечения и поддержки малоимущих, нуждающихся в государственной помощи граждан, хотелось бы обратить внимание на еще одну категорию дел, которая, является крайне многочисленной, но, в отличие от ранее рассмотренных конфликтных ситуаций, анализ судебных решений по ней, показывает, что, суды, в большинстве случаев не удовлетворяют исковых требований граждан, и тем не менее, последние продолжают массово обращаться за защитой своих прав на социальную помощь в виде предоставления путевки на санаторно-курортное лечение. Только решений высших судов по этому вопросу насчитывается 329.

По этому поводу, Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что сложившаяся с 1 января 2005 г. практика функционирования механизма социальной помощи в виде набора социальных услуг показывает, что не все граждане, подавшие заявления о предоставлении путевки, могут быть обеспечены ею в течение календарного года. Соответственно, не исключается установление очередности обеспечения граждан путевками, в том числе за пределами календарного года, в течение которого он рассчитывал ее получить (Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.03.2021 N АПЛ21-46 // https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=08B81B08A69CAB145DCE808238CAC92B&SORTTYPE=0&BASENODE=g1&ts=fRve3cTE1wnORxH9&base=ARB&n=660288&dst=100040&rnd=Xt861w#JLKm3cTWthNYV8BH). Этим, однако, не исключает необходимость совершенствовать механизм предоставления путевок на санаторно-курортное лечение. Поскольку, совершенно очевидно, что ожидание услуги более календарного года, является неоправданно длительным.