Еще раз о законности при применении мер административного принуждения в деятельности полиции

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Проблема законности для юридической науки и практики применения норм административного права новой не является, тем не менее, это вопрос актуальности своей не теряет. Обусловлено это целым рядом обстоятельств, во-первых, при применении мер принуждения имеет место ограничение прав граждан и хозяйствующих субъектов, а это всегда определенный «конфликт» частных и публичных интересов. Во-вторых, при применении мер принуждения имеет место власть, обладание которой может привести к злоупотреблениям, чрезмерному принудительному воздействию и как следствие нарушению прав тех лиц, к которым данное принуждение применяется. Надо обратить внимание, что в правоприменительной деятельности существует такое явление как «злоупотребления». Злоупотребление чем-либо это всегда негативные социальные последствия, злоупотребления приводят к правонарушениям, например корыстного характера, но могут быть и злоупотребления правом, которые, как и любые другие злоупотребления подрывают требования законности, в том числе и при применении мер административного принуждения. Как писал А.А. Малиновский «…борьба добра со злом, которая много лет продолжатся на правовом поле никогда не закончиться победой какой-либо из сторон. Эта «борьба» ведется за ту меру свободы, которая предоставлена правовом, и которую человек постоянно хочет расширить, злоупотребляя им. Но эта борьба и есть постоянный источник совершенствования права» ^[1].

Случается, что требования законности нарушаются. Как писал в свое время А.И. Елистратов «…как бы тщательно ни регулировал закон взаимных отношений агентов государства с гражданами, а также между самими государственными учреждениями, одним фактом своего существования он не исключит возможности для органов управления совершать неправомерные действия. Чтобы предупредить или, по крайней мере, устранить либо ослабить вредные последствия этих правонарушений, необходимы особые приспособления, особые гарантии» ^[2]. Относительно гарантий законности в административной деятельности сказано отдельно. Так, В.А. Поникаров писал, что «…гарантиями законности в административной деятельности является административно-правовые средства, которые способствуют реализации определенных правовых норм, а также выработанные государством способы, обеспечивающие точное соблюдение, применения законов, правильное использование права и исполнение обязанностей всеми участниками правоотношений с привлечением правонарушителей к юридической ответственности» ^[3].

В этой связи в интересах обеспечения законности необходимо формирование системы гарантий, как материального, так и процессуального характера, направленных на обеспечение требований и режима законности. Так, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» закрепляет, что «…сотрудник полиции обязан оказать гражданину, получившему телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, первую помощь, а также принять меры по предоставлению ему медицинской помощи в возможно короткий срок». Так же закон «О полиции» закрепляет, что «…о каждом случае применения физической силы, в результате которого причинен вред здоровью гражданина или причинен материальный ущерб гражданину либо организации, о каждом случае применения специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник полиции обязан сообщить непосредственному начальнику и в течение 24 часов с момента их применения представить соответствующий рапорт» (ст. 19). Данные предписания являются гарантиями законности при применении мер специального административного принуждения.

Таким образом, обращение к проблеме обеспечения законности при применении мер административного принуждения актуальности своей не теряет.

Очевидно, что применение административного принуждения – это достаточно сложная работа, которая предопределяет наличие ряда стадий. На данных стадиях осуществляется анализ возникшей правоприменительной ситуации, осуществляется анализ нормативного предписания и некоторые и иные процессуальные действия. Все это может быть рассредоточено по определенному времени, в других ситуациях все происходит весьма динамично. Однако, несмотря на различные правоприменительные ситуации, главное является соблюдение требований законности, особенно важно, как уже было отмечено, данные требования соблюдать при применении мер административного принуждения. Обусловлено это некоторыми обстоятельствами, во-первых, в административном принуждении сосредоточена «энергия» власти; во-вторых, результат действия административного принуждения – это всегда ограничения прав того субъекта к которому оно обращено. Соблюдение требований законности при применении административного принуждения является индикатором правопорядка в административной (полицейской) деятельности, а также одним из признаков правового государства. По данному вопросу В.В. Фролов писал, что «…законность является фундаментальной категорией всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества» ^[4].

Относительно феномена законности, но через призму правового государства, Н.Н. Полянский писал, что «…правовое государство характеризуется, прежде всего, господством права и закона» ^[5]. Давая оценку принципу законности, Ж. Ведель отмечал, что «…принцип законности применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответствии с правом» ^[6].

Обозначенные положения носят бесспорный характер, можно даже сказать, что они абсолютны. Однако надо понимать, что просто принятие законов и иных нормативных правовых актов еще не гарантирует подлинный режим законности, в том числе и сфере реализации административного принуждения. Обеспечение требований законности – это постоянная работа, требующая усилий самых различных субъектов. Как писал Р. Иеринг «…жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной власти, сословий, индивидуумов» ^[7].

Законность – это правовое состояние, которое объективно не формируется, законность это результат работы государства, общества и отдельно взятого человека. Соблюдения требований законности при применении мер государственного принуждения, является задачей первостепенной важности. По данному вопросу Э.Х. Мамедов, верно, отметил, что «…законность при применении мер административного принуждения может быть определена четким формулированием в законе способа принудительного воздействия, закрепление цели такого воздействия, оснований воздействия, закрепление статуса субъекта уполномоченного применять такое воздействие, а также определение сроков и порядка процессуального оформления принудительного воздействия» ^[8].

Таким образом, законность при применении административного принуждения нем может возникнуть объективно, данные требования обеспечиваются целой системой гарантий как правового, так и организационного характера, а также установленной для соответствующего принуждения процессуальной формой. Как писал в свое время А.П. Коренев «…к основным направлениям совершенствования практики применения законодательства об административных правонарушениях, относятся: улучшение условий работы субъектов применяющих принуждение. Крайне важным также видится необходимость улучшение качества работы с информацией об административных правонарушениях, а также повышение эффективности исполнения постановлений об административных правонарушениях и др.» ^[9].

Вполне очевидно, что государственное принуждение делает легитимным именно право. Право – это не абсолютная свобода, право это всегда установленные ограничения. И эти ограничения могут быть связаны с действием государственного принуждения реализуемого в самых различных формах. Ограничения прав, вызванные реализацией государственного принуждения, весьма болезненно воспринимаются тем субъектом, который вынужден данные ограничения претерпевать, а поэтому требования законности в данном направлении правового регулирования возрастают. Нужно учитывать, что обеспечение законности при применении административного принуждения касается и смежных проблем, в частности охраны и защиты прав граждан. В этой связи прав С.В. Ярковой, который отметил, что «…законность в административной деятельности, независимо от того рассматривать ее как принцип, состояние или правовой режим, находится в тесной взаимосвязи с обеспечением прав и свобод граждан, в отношении которых данная деятельность осуществляется» ^[10].

Законность в механизме действия административного принуждения носит всеобъемлющий характер, а поэтому нужно несколько слов сказать о данном феномене. Как писал в свое время С.П. Булавин «…законность представляет собой основу демократического режима правового государства, представляющего верховенство правового закона в общественной жизни, состоящего из строгого и неуклонного соблюдения всеми субъектами общественных отношений законов и подзаконных актов, обеспечивающих гарантированность и охрану прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства» ^[11].

В свою очередь В.Н. Кудрявцев также писал, что «…законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, который определяет другие принципы и положения. Законность – это общий принцип организации современного правового и демократического государства, основа обеспечения правопорядка и защиты прав личности» ^[12].

В обозначенных определениях сформулированы в целом похожие положения относительно того, что подлинный режим законности возможен только в условиях демократизации общественной жизни, и о том, что требования законности необходимы для охраны и защиты прав граждан. В конечном итоге законность нужна именно для обеспечения нормальной жизнедеятельности людей, недопустимости необоснованного государственного принуждения, а также соблюдения иных базовых принципов, как правового регулирования, так и деятельности государственных институтов. Таким образом, является, по сути, аксиомой тот факт, что ограничения прав граждан без должных на то оснований не допустимо. Показательно, что в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции», закрепляется, что «…всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом» (ст.3). Всякое ограничение прав при применении административного принуждения должно иметь правовой и социальный смысл. В этой связи Д.С. Дубровский, верно, отметил, что «…ограничение свободы обычно направлено на пресечение нарушения общественного порядка или порядка управления. Вместе с тем, некоторые подобные меры одновременно имеют и характер предупреждения нарушений правопорядка, которые могут возникнуть в будущем» ^[13]. Действие административного принуждения зачастую ведет к установлению правовых ограничений, а также ограничению прав граждан. Однако не только административное принуждение приводит к установлению соответствующих ограничений. В этой связи нельзя согласиться с В.А. Мельниковым, который отметил, что «…институт административного принуждения, является, по сути, единственной формой правоприменительного способа административно-правового ограничения прав граждан» ^[14].

Права граждан в правовой реальности, могут быть ограничены и без действия какого-либо принуждения. Но при ограничении прав граждан, независимо от оснований такого ограничения принцип законности, а также охраны и защиты прав граждан продолжает действовать. Более того под правовые ограничения, в том числе вызванные действием административного принуждения попадают далеко не все права граждан. Как отметил А.П. Коренев «…к числу прав, которые не могут быть ограничены, относятся абсолютные права, реализация которых зависит исключительно от желания человека и зачастую данные права неотделимы от самой личности. Эти права касаются чести, достоинства, неприкосновенности личности и др.» ^[15]. Так, неслучайно, что КоАП определяет, что «…административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства или причинение лицу физических страданий (ст. 3.1). Так же определяется, что «…личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым» (ст. 27.7).

Исходя из этого, нужно отметить, что субъект наделенный правом применять ту или иную меру государственного принуждения (ограничения), обязан детально анализировать текущую ситуацию. Кроме того нужно учитывать как объективные, так и субъективные обстоятельства ситуация, которая может детерминировать основания для применения государственного принуждения. Это поможет избежать необоснованного административного воздействия, если не исключить вообще, то хотя бы минимизировать ситуацию чрезмерного административного принуждения. А это в конечном итоге может влиять на соблюдение требований законности, позволит не нарушить, а обеспечить права граждан вовлеченных в сферу административно-правовой реальности. Это также позволит учитывать публичные и частные интересы при применении мер административного воздействия.

Требования законности пронизывают весь процесс применения мер административного принуждения. Требования законности достаточно содержательны, на них обращается внимание в самых различных ситуациях административного воздействия. В частности, А.Ю. Красноглазов отметил, что «…требования законности при применении административно-процессуальных мер на стадии возбуждения дела об административном правонарушении представляют собой руководящие начала, закрепленные в законе, либо вытекающие из принципов и смысла нормы административного права, устанавливающие процедуру и регулирующие процесс применения административно-процессуальных мер. При этом требования законности создают объективные предпосылки соответствия юридического процесса закону, с целью наиболее полного и всестороннего выяснение обстоятельств дела, подлежащие обязательному осуществлению субъектом, применяющему конкретную меру, и являющиеся в связи с этим качественным показателем законности» ^[16].

Принцип и требования законности по-разному закрепляются в текстах законов. Как следует из Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции», «…полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом» (ст.3). Надо отметить, что КоАП закрепляет требование обеспечение законности при применении мер административного принуждения, в связи с совершением административным правонарушением (ст.1.6). Было бы верно более детально подойти к закреплению требований законности в производстве по делам об административных правонарушениях, акцентируя внимание не только на принуждении, но и иных действиях осуществляемых в рамках данного производства. А поэтому нужно согласиться с В.И. Красновым, который отметил, что «…принцип законности в применении административной ответственности нужно рассматривать как принцип назначения административного наказания, и как принцип производства по делам об административных правонарушениях» ^[17].

Подобный подход воспринят в законодательстве некоторых стран. Так, в Кодексе Республики Узбекистан об административной ответственности закрепляется положение о том, что «…никто не может быть подвергнут мер воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленном законодательством. Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе соблюдения законности» (ст. 8).

Обратим внимание, что КоАП РФ также закрепляет и ряд иных принципов, которые с одной стороны конкретизируют требования законности, с другой расширяют границы его действия. Не вызывает сомнений и тот факт, что на обеспечение законности направлен и принцип презумпции невиновности. Так, «…лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Кроме того лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана, и установлена вступившим в законную силу постановлением» (ст. 1.5).

Важным с точки зрения обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях, является обеспечение процессуальных прав участников данного производства. Как писал в свое время В.А. Мельников «…право лица, привлекаемого к административной ответственности на защиту – это гарантированное законом субъективное право, подозреваемого или обвиняемого в совершении административного правонарушения, а также лица, привлеченного к административной ответственности, позволяющее его обладателю совершать в рамках закона определенные процессуальные действия. Такое право реализуется с целью не допустить привлечения лица к административной ответственности за правонарушение, которое он не совершал в действительности; противодействовать привлечению к административной ответственности за более серьезное правонарушение, чем то, которое совершено лицом в действительности. Кроме того данное право необходимо для обеспечения охраны личных и имущественных прав лица и не допущения применения к нему мер принуждения, не вызванных интересами установления истины, а также достижения других задач административного производства» ^[18].

Согласно КоАП «…лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, а также пользоваться юридической помощью защитника» (ст. 25.1). К числу гарантий законности при применении мер административно-процессуального принуждения можно также отнести такие предписания, как «…вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению» (ст. 27.1). Также «…о доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании» (ст. 27.2) и др.

Рассмотрение требований законности при применении административного принуждения, вскрывается ряд вопросов обусловленных проблемами соотношения законности и целесообразно в действии данного принуждения, вскрываются вопросы усмотрения при применении той или иной принудительной меры воздействия. Как отметил Ж. Ведель «…ни в одной области не чувствуется в такой степени непрочный характер различия между целесообразностью и законность, как в полицейской области. Ведь целесообразность предопределяет в значительной степени законность» ^[19]. В вопросах применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях достаточно часто имеет место «конкуренция» законности и целесообразно применения той или иной меры воздействия. По данному вопросу в свое время М.С. Строгович писал, что «…вывод о соотношении законности и целесообразности таков, в каждом случае при рассмотрении хозяйственного или административного дела закон должен соблюдаться, отступлений от него не должно быть. Однако в пределах закона должна быть принята та мера, которую закрепляет закон, которая должна быть наиболее целесообразной для данного случая с учетом обстоятельств конкретного дела» ^[20].

У субъекта, применяющего меру административного воздействия, зачастую есть определенная вариативность. Интересно в этом смысле суждение А.Ю. Красноглазова, который отметил, что «…целесообразность в применении административно-процессуальных мер достигается посредством усмотрения, выступающего в роли метода реализации целесообразности» ^[21].

Как следует из КоАП «…меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяютсяв целях установления личности нарушителя и составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения» (ст. 27.1). В таком предписании оценка объективной реальности находятся у субъекта осуществляющего соответствующие процессуальные действия. Даже имея возможность составить протокол об административном правонарушении на месте, а также установить личность нарушителя, субъект власти может на вполне «законных», субъективных основаниях осуществить доставление и далее задержание. Срок административного задержания не должен превышать три часа (ст. 27.5), нужно отметить, что формально следовать данному сроку нужно далеко не всегда. Вполне очевидно, что как только отпала необходимость задержания лица, и три часа не прошло, лицо, подвергшееся административному задержанию, должно быть сразу опущено. В противном случае это можно оценить как нарушение требований законности.

Целесообразность в реализации мер административного принуждения не должна подавлять требования законности. Целесообразность должна способствовать повышению эффективности действия соответствующего принуждения, а для этого должен быть встроен соответствующий алгоритм применения правовой нормы. Как отметил А.Ю. Красноглазов, «…целесообразность в применении административно-процессуальных мер, возможна при сочетании следующих условий. Недопустимости выхода за границы действия правовой нормы, соответствие цели содержащейся в правовой норме, конкретной обстановке; стремление к достижению максимальной эффективности применяемой принудительной меры; мотивированное обоснование применения принуждения; соблюдений всех процессуальных требований в применении мер административного принуждения. И последним условием является правовая осведомленность, субъекта применяющего меру принуждения, его опыт и квалификация» ^[22]. Процесс применения административного принуждения объективно создает ситуацию правового усмотрения, которые нужно для избрания оптимального варианта принудительного воздействия. Как отметил А.П. Коренев «…административное усмотрение может выражаться в предоставлении права органу, должностному лицу оценивать юридический факт. Так, КоАП предусматривает возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения» ^[23].

Нужно отметить, что в отношении лица совершившего административное правонарушение, которое оценено как малозначительное нецелесообразно, а в некоторых случаях и недопустимо применять меры административно-процессуального принуждения. В этом контексте интересно обратить внимание на Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности. В данном законе говорится, что «…административное задержание не допускается при малозначительном административном правонарушении; при наличии возможности наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения; при наличии возможности на месте установить личность административного нарушителя и составить протокол об административном правонарушении» (ст. 286). В заключение рассмотрения обозначенного вопроса, следует отметить, что эффективность применения административного принуждения в деятельности полиции зависит от соблюдения требований законности. Соблюдение требований и условий законности играют ключевую роль в применении мер государственного принуждения вообще и мер административного принуждения, в частности. Законность – это ключевое требование в деле применения мер административного принуждения. Законность в процессе применения мер административного принуждения, это зачастую требование соблюдение процессуальной формы, а также охраны и защиты прав граждан. Законность как принцип применения мер административного принуждения, в деятельности полиции с одной стороны объединяет в себе иные принципы применения мер принуждения, с другой стороны действие принципа законности не должно подменять работу других принципов.