Региональные операторы и владельцы специальных счетов как объекты общественного контроля в России

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Чешин Андрей Владимирович кандидат экономических наук преподаватель, Орский гуманитарно-технологический институт (филиал), Оренбургский государственный университет 462419, Россия, Оренбургская область, г. Орск, пр. Мира, 15А Cheshin Andrei Vladimirovich PhD in Economics Teacher, Orsk Humanitarian and Technological Institute (branch), Orenburg State University 15A Mira Ave., Orsk, Orenburg region, 462419, Russia niipgergo2009@mail.ru

Введение.

Вопросы контроля за организацией и функционированием фондов капитального ремонта в Российской Федерации, а также расходованием денежных средств при осуществлении ремонтных мероприятий, широко исследуются в работах О. С. Браньковой и С. А. Хатеева, ^{[2, с. 155-159]} Р. М. Газирова, ^[3] Е. А. Ивановой, ^{[6, с. 153-160]} С. Ю. Калашникова, ^{[7, с. 45-53]} А. Б. Пыркова, ^{[11, с. 350-353]} Г. А. Хмелевой, ^{[12, с. 38-40]} а также ряда иных авторов. Анализ деятельности недавно образованных региональных операторов и владельцев специализированных счетов, которые осуществляют работу в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации, осуществлен в работах А. Х. Билиходзе, ^{[1, с. 373-380]} В. О. Макушкина, ^{[8, с. 186-196]} К. А. Шрейбера, ^{[13, с. 153-159]} и некоторых иных авторов. Однако, доля исследований, посвященных необходимости использования институтов гражданского общества в контроле за организацией и функционированием фондов капитального ремонта в России, представляется не достаточной.

Почему же выбранная тема научного исследования представляет большой теоретический и практический интерес, значимость и актуальность?

Во-первых, в фондах капитального ремонта аккумулируются значительные денежные средства, собираемые с населения. Площадь помещений в многоквартирных домах в Российской Федерации составляет по разным оценкам до 1,9 млрд. кв. м. ^[14] при средней стоимости платежей собственников помещений в многоквартирных домах в год за один квадратный метр в 100-130 рублей (на июнь 2023 года). Аккумулирование и расходование таких сумм нуждается в постоянном контроле со стороны гражданского общества.

Во-вторых, на сегодняшний день имеются значительные суммы задолженности по вышеназванным платежам, которые в процентном соотношении превышают объемы задолженности граждан за коммунальные услуги. Это свидетельствует о определенной степени недоверия населения к механизму формирования и функционирования фондов капитального ремонта. Закрепление возможности организации и осуществления мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями основных субъектов, участвующих в формировании и функционировании вышеназванных фондов - региональных операторов и владельцев специальных счетов - повысит уровень доверия граждан к вышеназванным фондам.

В качестве цели настоящего научного исследования выступает не только анализ основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, которые осуществляют работу в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации, но и разработка системы предложений по их разрешению. Достижение указанной цели требует разрешения ряда задач, в числе которых можно выделить следующие: а) обосновать роль и место института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации и охраны конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; б) обосновать необходимость включения в перечень объектов общественного контроля деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, которые осуществляют работу в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации; в) формализовать и исследовать основные проблемы, препятствующие организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов; г) сформулировать и обосновать систему мероприятий по разрешению вышеназванных проблем.

Основной текст.

Россия, как и любое другое демократическое правовое государство закрепила в своей Конституции место и роль народа как носителя суверенитета и единственного источника властных полномочий в государстве. При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства для того, чтобы не нарушались, требует сложную систему юридических гарантий, посредством которых обеспечивается, с одной стороны, их реализация, а с другой стороны, защита и охраны от любых противоправных посягательств.

Что же выступает в роли юридических гарантий вышеназванных конституционных принципов?

Во-первых, Конституция России и действующее законодательство предусмотрела возможность привлечения к ответственности лиц, которые будут посягать на Основной закон страны, пытаться незаконно присваивать себе какие-либо властные полномочия, либо их удерживать.

Во-вторых, сама система публичной власти в Российской Федерации выстроена таким образом, чтобы исключить возможность сверхконцентрации властных полномочий в руках какого-то конкретного должностного лица, либо отдельного органа публичной власти. Каждый орган публичной власти и каждое должностное лицо наделено определённым объемом полномочий по контролю, надзору за другими органами публичной власти и их должностными лицами.

В-третьих, целый ряд органов публичной власти обладает полномочиями непосредственного контроля за соблюдением положений Конституции, защите Основного закона от посягательств со стороны любых субъектов права. Важнейшую роль среди данных органов публичной власти играет глава государства. Он не только гарантирует реализацию и охрану (защиту) Российской Конституции, но и выступает в качестве института, обеспечивающего реализацию всей системы прав, свобод и законных интересов российских граждан, а также лиц без гражданства и иностранных граждан, законно находящихся на территории нашей страны. В России значительными полномочиями по конституционному контролю и надзору выполняет и такой важнейший орган конституционного правосудия как Конституционный Суд Российской Федерации, который после упразднения системы региональных конституционных и уставных судов выступает в таком качестве в единственном числе.

В-четвертых, обеспечения роли и места народа страны как полноправного хозяина государства невозможно и без активного гражданского общества, которое в постоянном режиме должно следить за любыми публичными и частными институтами в стране, чтобы последние не нарушали, с одной стороны, законодательство, а с другой стороны, не посягали на права, свободы и законные интересы граждан страны, так как механизм публичной власти и любые юридические лица функционируют, в конечном итоге, ради этой фундаментальной цели.

Гражданское общество в нашей стране развито слабо. Это обусловлено тем обстоятельством, что в период существования СССР реальная власть переместилась от народа к партийно-государственному аппарату, а любые попытки взять его под контроль народа пресекались как антиконституционные, контрреволюционные и т.п. Однако, наряду с откровенно огосударствленными институтами гражданского общества в СССР (профсоюзами, комсомольскими и партийными организациями) в СССР и РСФСР существовал и институт народного контроля власти, который хоть и зависел во многом от партийно-государственного аппарата, нередко им упразднялся на долгие годы, но показал, как мы ранее отмечали в своих исследованиях, высокую эффективность (в борьбе с коррупцией, казнокрадством, клановостью и кумовством в системе государственного управления, в борьбе с хищениями коллективной собственности колхозов и т.п.). ^{[4, с. 169-185]}

Российское законодательство об общественном контроле, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не содержит детального перечня объектов общественного контроля, но в нем указано, что общественный контроль осуществляется в отношении деятельности, актов и решений органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, а также иных органов и организаций, осуществляющих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия. При этом, вышеназванный Федеральный закон (впрочем, как и иные нормативно-правовые акты, посвященные общественному контролю) не содержит определения понятия «отдельные публичные полномочия». В этой связи, на практике возникают трудности в части отнесения того или иного органа (организации) к категории объекта общественного контроля. Применительно к теме настоящего научного исследования представляет интерес обоснование необходимости включения в состав объектов общественного контроля деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, которые осуществляют работу в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации. Создание и функционирование фондов капитального ремонта воспринимается неоднозначно в российском обществе. Кроме того, анализ уплаты обязательных взносов на капитальный ремонт по разным регионам показывает, что на сегодняшний день имеется значительная задолженность по данным платежам со стороны собственников помещений многоквартирных домов.

Вышеназванные субъекты являются активными участниками правоотношений, связанных с организацией и функционированием сравнительно недавно предусмотренных жилищным законодательством фондов капитального ремонта в Российской Федерации, в которых аккумулируются уплачиваемые собственниками помещений многоквартирных домов ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества.

Жилищный кодекс Российской Федерации предусмотрел в статье 170 два способа формирования фондов капитального ремонта в России. ^[5] В первом случае взносы на капитальный ремонт собственники помещений сразу перечисляют на счет региональных операторов, которые создаются субъектами Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда. Во втором случае взносы на капитальный ремонт собственники помещений вносят на специальные счета, определяя своим решением владельцев данных специальных счетов. При этом, Жилищный кодекс разрешает собственникам помещений определить в качестве владельца специального счета непосредственного регионального оператора. Кроме того, владельцем специального счета может быть: а) товарищество собственников жилья, осуществляющее управление многоквартирным домом и созданное собственниками помещений в одном многоквартирном доме или нескольких многоквартирных домах; б) осуществляющий управление многоквартирным домом жилищный кооператив; в) управляющая организация, осуществляющая управление многоквартирным домом на основании договора управления.

Так чем же обосновывается отнесение вышеназванных субъектов правовых отношений в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации (владельцев специальных счетов и региональных операторов) к категории объектов общественного контроля (вернее, их деятельности, актов и решений)?

Во-первых, обязанность по уплате ежемесячных взносов собственникам помещений в многоквартирных домах на проведение капитального ремонта была вменена собственникам помимо их воли в обязанность частью 1 стать 169 Жилищного кодекса Российской Федерации и рядом иных нормативно-правовых актов. В отличие от них, например, собственники индивидуальных домов, сами решают каким образом осуществлять капитальный ремонт домов (либо не осуществлять его вообще). Хотя, в случае, если не проведение капитального ремонта приведет к нанесению материального ущерба третьим лицам, то последние могут в судебном порядке потребовать возмещения указанного материального ущерба (например, если в результате обрушения части домовладения была повреждена линия газоснабжения, электроснабжения).

Во-вторых, региональные операторы и владельцы специальных счетов наделены действующим законодательством рядом полномочий. Например, региональные операторы уполномочены законодательством аккумулировать взносы на капитальный ремонт, распоряжаться данными денежными средствами, осуществлять функции технического заказчика при организации капитального ремонта (статья 180 Жилищного кодекса Российской Федерации). В свою очередь, владелец специального счета (как региональный оператор, так и организации, определенные в статье 175 Жилищного кодекса Российской Федерации) обладает рядом полномочий, связанных с денежными взносами, уплачиваемыми собственниками помещений на капитальный ремонт, а также специальными счетами (например, он заключает договоры с банковскими организациями по данному поводу). ^{[9; 10]} Взносы на капитальный ремонт, уплачиваемые собственниками помещений в многоквартирных домах, могут размещаться на специальных счетах, а также счетах региональных операторов.

В-третьих, региональные операторы, которые создаются в организационно-правовой форме фондов субъектами Российской Федерации, обладают особым правовым статусом. В частности, на основании прямого указания Жилищного кодекса Российской Федерации они не могут быть ликвидированы субъектами Российской Федерации, а также подвержены процедуре банкротства. Это обстоятельство отличает их от иных коммерческих и некоммерческих юридических лиц.

Однако, организация и осуществление общественного контроля в отношении региональных операторов и владельцев специальных счетов связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, институт общественного контроля не закреплен в Конституции Российской Федерации, что существенно снижает его авторитет и значимость в глазах как непосредственного населения, так и органов публичной власти. В отличие от данного института гражданского общества, институт народного контроля власти был закреплен не только на законодательном уровне, но и был инкорпорирован в Конституцию СССР и РСФСР как его союзной республики. В этой связи, представляется необходимым формализовать институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, закрепив в ней его понятие, основные принципы, цели, задачи, перечень объектов и субъектов общественного контроля, либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков, виды, форм и методы мероприятий общественного контроля, а также механизм взаимодействия его субъектов и объектов.

Во-вторых, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, составляет отсутствие в Жилищном кодексе самой возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов.

В этой связи, представляется необходимым дополнить статью 172 Жилищного кодекса Российской Федерации пунктами 5 и 6, в которых следует закрепить обязанность владельцев специальных счетов и представителей региональных операторов предоставлять представителям субъектов общественного контроля информацию, документы, связанные со своей деятельностью (в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта) по их запросу в связи с организовываемыми и проводимыми мероприятиями общественного контроля.

В-третьих, значительной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, выступает и то обстоятельство, что не ясно, какие виды субъектов общественного контроля должны организовывать и проводить мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов. Данные объекты, с одной стороны, носят массовый и повсеместный характер, а с другой стороны, имеют определенную специфику (в части организации проведения и финансирования капитального ремонта). Более того, не всякий субъект общественного контроля обладает необходимым организационным, финансовым, профессиональным и иным потенциалом для организации и проведения вышеназванных мероприятий общественного контроля.

В связи с тем, что объем аккумулированных в фондах капитального ремонта денежных средств в течение года составляет значительные суммы в масштабах страны, представляется необходимым закрепить на федеральном уровне обязанность региональных общественных палат создавать на уровне субъекта Российской Федерации специализированные субъекты общественного контроля (иные организационные структуры общественного контроля) - общественные жилищные инспекции, основной целью деятельностью которых будет являться организация и осуществление мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов. Это положение можно закрепить в типовом положении о региональном контроле в субъектах Российской Федерации, которое следует утвердить путем принятия отдельного Федерального закона.

Как вариант, полномочия по организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов следует предоставить общественным палатам субъектов Российской Федерации, а также общественным палатам (советам) муниципальных образований Российской Федерации.

В-четвертых, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, составляет отсутствие разработанности в отечественной научной и учебной правовой литературе специфический форм, методов и видов мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов. В этой связи, представляется необходимым поручить организацию научных и научно-практических исследований по данным вопросам Общественной палате Российской Федерации совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минстроем России).

В-пятах, важной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, является и отсутствие закрепления в действующем законодательстве мер уголовной и административно-правовой ответственности указанных объектов общественного контроля за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля. В этой связи, следует закрепить в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях уголовно-правовые и административно-правовые составы, предусматривающие уголовную и административно-правовую ответственность представителей объектов общественного контроля за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Деятельность, акты и решения региональных операторов и владельцев специальных счетов, которые осуществляют работу в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации, являются объектами общественного контроля.

2. Организация и осуществление общественного контроля в отношении вышеназванных объектов затруднены в силу ряда причин, связанных с несовершенством российского законодательства об общественном контроле, а также в области организации и функционирования фондов капитального ремонта в стране.

3. Разрешение указанных проблем потребует внесения системы изменений и дополнений как в Конституцию Российской Федерации, так и в действующее законодательство: в части формализации данного института в Основном законе страны; в части закрепления обязанности организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений региональных операторов и владельцев специальных счетов, которые осуществляют работу в рамках организации и функционирования фондов капитального ремонта в Российской Федерации; в части определения видов субъектов общественного контроля, уполномоченных на организацию и проведение вышеназванных мероприятий (в том числе, путем создания новых разновидностей иных организационных структур общественного контроля - общественных жилищных инспекций); в части закрепления мер административной и уголовно-правовой ответственности.