The questions of organization of state power in new revision of the Constitution of the Russian Federation

Dzidzoev Ruslan Mukharbekovich Doctor of Law Professor, the department of Constitutional and Municipal Law, Kuban State University 350063, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Postovaya, 8 drm@law.kubsu.ru Other publications by this author

Масштаб конституционной реформы в России, состоявшейся в первой половине 2020 г., затронувшей большинство конституционных институтов, позволяет говорить о конституционном преобразовании России, о новом этапе конституционной эволюции государства. По существу, речь идет о новой редакции основного закона страны, которую с полным основанием можно назвать постперестроечной. [[1]] Масштабы конституционных преобразований выдвигают перед юридической наукой задачу всестороннего и последовательного изучения процессов трансформации традиционных государственно-правовых институтов и явлений и возникновения новых. [[2]]

Законом Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [[3]] были внесены существенные изменения в Основной закон России в части организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти.

Эти поправки в первую очередь затронули статус Президента Российской Федерации как главы государства.

В число основных направлений деятельности главы государство, установленных частью 2 статьи 80 Конституции РФ, вошла функция поддержания гражданского мира и согласия в стране , в реализации которой согласно Конституции участвует Совет Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83).

Президент РФ согласно новой конституционной редакции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие не только органов государственной власти, но органов, входящих в единую систему публичной власти, включающую также органы местного самоуправления (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ).

Значительно повысились квалификационные требования к кандидату в Президенты, определяющие условия доступа на высшую государственную должность. Стаж постоянного проживания в Российской Федерации для соискателя президентского звания увеличивается в 2,5 раза и теперь составляет 25 лет, что, однако, оставляет вопрос исчисления срока постоянного проживания в Российской Федерации, имея в виду возможность пребывания гражданина за границей, например, в качестве дипломатического представителя.

Согласно новой конституционной редакции Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ).

При этом требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства, что диктуется интересами государственной преемственности.

Конституционный Суд РФ в своем Заключении от 16 марта 2020 г. указывает в этой связи, что введение для Президента Российской Федерации требования не иметь ни в прошлом, ни в настоящем гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, согласуется с особым конституционно-правовым статусом главы государства, на которого возложены основные обязанности по охране государственного суверенитета.

Этим статусом предопределяется возможность закрепления в Конституции Российской Федерации ряда специальных требований к кандидату на должность Президента Российской Федерации, гарантирующих его правовую и эмоциональную (духовно-культурную) связь с Российским государством. [[4]]

Новая конституционная редакция повысила ротируемость президентской должности, указав, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков (вместо прежних двух сроков подряд) (ч. 3 ст. 81 Конституции РФ).

Разумеется, подобный лимит пребывания лица в президентской должности усиливает гарантии периодической сменяемости главы государства. Способ избрания главы государства, продолжительность его легислатуры, ротационность должности входят в статусную характеристику главы государства, определяют его место в системе публичного властвования.

В то же время Конституция в новой редакции устанавливает то исключение, что лимит в два срока не применяется к лицу, занимавшему или занимающему должность Президента РФ на момент вступления поправок в силу (ч. 3-1 ст. 81 Конституции РФ), что позволит, в частности, действующему Президенту в третий раз подряд избираться на должность. Накануне конституционной реформы С.А. Авакьян справедливо отмечал: «Хотим мы этого или нет, но главным вопросом в 2022 г. станет сохранение на следующий срок своих полномочий действующим главой государства». [[5]]

Конституционный Суд РФ признал подобное исключение вполне правомерным, указав в своем Заключении от 14 марта 2020 г., что решение о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства с республиканской формой правления одним лицом, всегда является, по существу, вопросом выбора баланса между различными конституционными ценностями. С одной стороны, конституционная характеристика демократического правового государства предполагает, хотя и не предопределяет, установление в этом аспекте достаточно жестких ограничений. С другой стороны, конституционный принцип народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее достойным должности главы государства, притом что его определение в рамках электоральной конкуренции всегда остается за избирателями, а наличие у лица статуса действующего главы государства отнюдь не предрешает победы на выборах, поскольку другие кандидаты могут ограничиваться обнародованием своих программ и критикой действующего главы государства, а последний объективно связан необходимостью предъявить результаты своей деятельности за прошедший период. На фоне этого базового баланса конституционный законодатель может учитывать и конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем и т.п.

Конституционный Суд, таким образом, исходил из той предпосылки, что выбор главы государства с позиций народовластия в конечном итоге остается за избирателями при условии соблюдения требований электоральной конкуренции.

Но подобными аргументами можно оправдывать и пожизненное пребывание в президентской должности одного лица, пусть и избираемое на демократических выборах. Вопросы пребывания в выборной должности любого лица должны соизмеряться конституционным принципом республиканского правления, провозглашаемым частью 1 статьи 1 Конституции РФ, предполагающим периодическую сменяемость носителей публичной власти, в том числе в отношении персональном.

Как справедливо указывается в науке, сменяемость власти – это правовой принцип, производный от фундаментальных принципов демократии, республиканской формы правления, разделения властей и верховенства права, а потому составляющий одну из неотъемлемых черт конституционного государства. [[6]]

Серьезным коррективам подверглись взаимоотношения Президента и Правительства. Новая редакция Основного закона устанавливает, что Правительство РФ осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ).

Конституция в измененной редакции более не закрепляет за Председателем Правительства РФ определение основных направлений деятельности Правительства, оставляя за ним только организацию работы Правительства (ст. 113), что может означать лишь то, что определение основных направлений деятельности Правительства РФ относится к ведению Президента РФ. Конституция при этом устанавливает персональную ответственность Председателя Правительства перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий. Персональная ответственность Правительства перед Президентом подтверждается конституционной новеллой, согласно которой Президент освобождает Председателя Правительства от должности (п. «а» ст. 83 Конституции), что теперь не требует отставки Правительства.

Как отмечает А.В. Безруков, перераспределение полномочий вряд ли пошло в пользу Правительства РФ, которое стало напрямую подчинено и ответственно перед Президентом РФ. [[7]]

Конституция в новой редакции впервые выделяет категорию федеральных органов исполнительной власти (включая федеральные министерства), руководство деятельностью которых осуществляет Президент: ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п. «д-1» ст. 83 Конституции РФ).

Руководители этих исполнительных структур не подлежат утверждению Государственной Думой, они единолично назначаются Президентом после консультаций с Советом Федерации, имеющих для главы государства только рекомендательную силу.

Если следовать юридической логике, то Конституция РФ, закрепляя общее руководство Правительством со стороны Президента РФ, тем самым позиционирует Президента РФ как главу исполнительной власти.

Исходя из этого, позволительно говорить о переходе России от смешанного, президентско-парламентарного правления к президентскому, при котором глава государства возглавляет исполнительную власть. Уместно заметить, сам Президент в своем Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г. говорил о необходимости сильной президентской республики в России, в которой за главой государства, безусловно, должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности Правительства. [[8]]

Повышенное внимание в своем ежегодном Послании Президент уделил вопросам формирования Правительства, предложив доверить Государственной Думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры Председателя Правительства, а затем по его представлению – всех вице-премьеров и федеральных министров, которых Президент обязан будет назначить на должность, что, по мнению главы государства, повысит роль и значение парламента страны, роль и значение Государственной Думы, парламентских партий, самостоятельность и ответственность Председателя Правительства и всех членов кабинета, сделает более эффективным, содержательным взаимодействие между представительной и исполнительной ветвями власти.

Относительно прежней формулы назначения главы российского Правительства мы отмечали, что политико-правовая самостоятельность Правительства России коренится в механизме формирования должности Председателя Правительства, который назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Участие парламентской палаты в назначении премьера является едва ли не главной гарантией самостоятельности Правительства, позволяющей ему рассчитывать на парламентскую поддержку. При такой конструкции Председатель Правительства РФ не может полагаться лишь ставленником главы государства, поскольку его кандидатура требует парламентского согласования. [[9]]

В соответствии с новой конституционной редакцией Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой. Назначенный Председатель Правительства РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, за исключением министров, деятельностью которых руководит глава государства (ст. 111 Конституции РФ).

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры, утвержденные Государственной Думой, назначаются затем на должность Президентом, который при этом не вправе отказать в назначении (ст. 112 Конституции РФ).

Конечно, расширение парламентского участия в формировании Правительства усиливает разделенность государственной власти, повышает статус народного представительства. В то же время говорить о принципиальном изменении схемы формирования федерального Правительства не приходится, поскольку после трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства уже без участия парламентской палаты.

Президент, правда, в этой ситуации уже не обязан распустить Государственную Думу, как это предусматривалось ранее, что сохраняет возможность компромисса.

Позиция Государственной Думы может быть проигнорирована и после трехкратного отклонения ею представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, которых Президент в этом случае вправе назначить самостоятельно (ч. 4 ст. 112 Конституции).

Нам представляется, что ответственность Государственной Думы за формирование Правительства, о которой говорилось в Послании главы государства Федеральному Собранию, могла бы быть реализована при условии принятии Государственной Думой окончательного решения по составу Правительства при сохранении за Президентом права предлагать соответствующие кандидатуры.

Исходя из смысла части 5 статьи 112 Конституции РФ во всех случаях роспуска Президентом Государственной Думы Президент назначает заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (за исключением федеральных министров, деятельностью которых руководит Президент) по предложению Председателя Правительства, чем исключается (хотя и временное) участие Государственной Думы в утверждении кандидатур.

Представляется, однако, что при наличии главы Правительства отдельные назначения в состав Правительства без парламентского участия не вызываются необходимостью. Конституция предусматривает незамедлительное формирование народного представительства при досрочном прекращении его деятельности, устанавливая, что в случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109 Конституции РФ).

Новая редакция Конституции РФ значительно повысила полномочия главы государства в сфере формирования органов государственной власти и их должностных лиц.

Конституция в новой редакции впервые предоставляет Президенту право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя Конституционного Суда РФ и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ и судей Верховного Суда РФ; назначать председателей, заместителей председателей федеральных судов (п. «е» ст. 83 Конституции РФ).

Участие Президента в формировании судебной системы теперь проявляется и в освобождении судей от должности: он вносит в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателей, заместителей Председателей и судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий (п. «е-3» ст. 83 Конституции РФ).

Возникает вопрос: насколько расширение президентских полномочий в области организации судебной власти (особенно высших судов) согласуется с независимостью судов, имея в виду, что механизмы досрочного прекращения полномочий судей при совершении ими неблаговидных поступков в текущем законодательстве определены. Как отмечается в литературе, подобный расклад ставит в первую очередь высшие суды России в политическую зависимость от Президента РФ, «что очевидно не способствует как укреплению единства судебной системы, так и обеспечению независимости судебной власти». [[10]]

Значительно возросли полномочия главы государства в области формирования прокуратуры. Если ранее Генеральный прокурор РФ и его заместители назначались на должность и освобождались от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ, то согласно новой конституционной редакции Генеральный прокурор и его заместители назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ).

Прокуроры субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом РФ (прежде прокуроры субъектов РФ назначались на должность Президентом по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ).

В упомянутом Послании Федеральному Собранию Президент указал, что принцип назначения по итогам консультаций с Советом Федерации может

быть применён и в отношении прокуроров регионов. «Сегодня они назначаются по согласованию с региональным законодательным собранием…, что может на практике приводить к определённым, в том числе неформальным, обязательствам перед местными властями, а значит, и к рискам потерять объективность и беспристрастность. Что касается позиции территорий по кандидатуре прокурора в субъектах Федерации, то она может быть учтена в ходе консультаций в Совете Федерации, который как раз и является палатой регионов».

Конечно, прокуратура, как система органов государственной власти в силу выполняемых функций требует единообразия и централизации, но сможет ли прокуратура при новом механизме ее формирования осуществлять действенный надзор за законностью в деятельности высокопоставленных должностных лиц, требующий предельной ее независимости.

Конституционные изменения коснулись и организации представительной власти, статуса и деятельности Федерального Собрания РФ и его палат. Самое примечательное, пожалуй, состоит в обозначении контрольной функции парламента, наряду с представительной и законодательной, путем указания на то, что Совет Федерации и Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц (ст. 103-1 Конституции РФ). Это закономерная констатация осуществления федеральным парламентом контрольной власти, составляющей неотъемлемую часть современного парламентаризма. В Российской Федерации еще в 2013 г. был принят федеральный закон «О парламентском контроле», определивший перечень форм парламентского контроля.

Контрольный потенциал парламентских палат усиливается конституционными новеллами, относимыми к ведению Совета Федерации заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации (п. «м» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), а к ведению Государственной Думы - заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации (п. «г-1» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ);

Разумеется, обозначение в Основном законе парламентского контроля расширяет функциональные возможности парламентских палат. В науке ранее предлагалось конституционно обозначить контрольную функцию Федерального Собрания. [[11]] Выглядело бы оправданным, учитывая значимость контрольной функции парламента, упомянуть эту функцию в определении Федерального Собрания в статье 94 Конституции, которая могло бы получить следующую редакцию; «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным, законодательным и контрольным органом Российской Федерации». Заметим в этой связи, что в отдельных субъектах Российской Федерации (Якутия, Удмуртская Республика) региональные парламенты именуются в том числе контрольными органами.

Существенные изменения претерпел Совет Федерации – верхняя палата российского парламента. Прежде всего изменилось название членов палаты, которые теперь конституционно именуются сенаторами Российской Федерации, что уточняет их статусный уровень.

Категория представителей Российской Федерации, назначаемых главой государства, сохранилась, но теперь она определяется не в процентном отношении к остальному составу палаты, а в точной цифре в 30 сенаторов.

Таким образом, в количественном отношении число сенаторов, назначаемых главой государства, несколько увеличивается.

Как известно, Президент РФ пока не назначил в Совет Федерации ни одного представителя Российской Федерации, поэтому сам институт представителей Российской Федерации в Совете Федерации позволительно именовать резервным.

Совет Федерации теперь впервые включает категорию пожизненных сенаторов, к числу которых Конституция России в новой редакции относит Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (при желании), а также сенаторов из числа представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ (не более семи).

При этом представителями Российской Федерации в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности (ч. 5 ст. 95 Конституции РФ), что соответствует мировой практике организации верхних палат парламента, частично назначаемых.

Включение в состав верхней палаты Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, позволяет использовать в парламентской деятельности квалификацию, опыт, вес и влияние экс-главы государства. Подобная практика существует и в зарубежных странах, например, в Италии, где каждый экс-президент является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого (ст. 59 Конституции Италии).

Обозревая последние конституционные изменения в сфере организации государственной власти в России, можно сделать следующие выводы:

1. Учитывая значение и величину последних конституционных поправок, можно говорить о масштабной конституционной реформе, знаменующей новый этап конституционной эволюции России, имеющий своим итогом реформирование государственной надстройки. Как отмечается в науке, периоды конституционной реформы определяются с учетом всей совокупности преобразовательных мероприятий и достигнутых результатах реформирования. [[12]]

2. Конституционная реформа заметно изменила конфигурацию государственной власти в части соотношения ветвей власти, сдержек и противовесов, предметов и пределов ведения институтов государственной власти.

3. Конституционная реформа значительно повысила статус главы государства в России, приобредшего качества главы исполнительной власти, что свидетельствует о переходе Российской Федерации от полупрезидентской (президентско-парламентарной) формы государственного правления к президентской, характеризуемой главенствующим положением Президента в государственной системе.