On the peculiarities of the regional lawmaking process

Fomicheva Ol'ga Anatolevna PhD in Law Docent, the department of State Legal Disciplines, Moscow University of Finance and Law, Branch in Orsk 462401, Russia, Orenburgskaya oblast', g. Orsk, ul.Stroitelei, 25 olga-fomicheva@mail.ru Other publications by this author

В науке конституционного права длительное время ведется спор о потребности детализации в едином законе правил законотворческого процесса^[1]. Одновременно высказываются обоснованные опасения в целесообразности принятия единых правил для всех субъектов законотворческого процесса^[2]. Одним из аргументов в пользу отсутствия достаточных доводов к принятию такого закона на федеральном уровне является оставление предмета правового регулирования правил осуществления законотворческого процесса для субъектов РФ.

Российская Федерация является федеративным правовым государством, что позволяет субъектам РФ принимать собственные законы в пределах предметов совместного (ст. 72 Конституции РФ) или остаточного (ст. 73 Конституции РФ) ведения. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - процесс динамический и продолжает совершенствоваться и развиваться, а поэтому и остается одной из наиболее сложных проблем федерализма^[3]. Отсутствие четкости в определении предметов ведения, в рамках которых субъекты РФ принимают законы, позволяют субъектам РФ определять правила законотворческого процесса в качестве исключительно собственной компетенции. То есть правила законотворческого процесса определяются субъектами РФ самостоятельно в пределах ФЗ-184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Законотворческий процесс — это совокупность определенных процедур, «система процедурных действий по созданию закона» ^{[4, С. 23]}. Вопрос урегулирования процедуры в региональном законе должен оставаться предметом собственного ведения субъектов РФ. Законотворческий процесс и процедурные правила в рамках его осуществления устанавливается в качестве «полномочий» субъектов РФ. Такие полномочия прописаны в качестве исключительных в законах в г. Санкт-Петербурге, в Калужской области, в Приморском крае, в Новосибирской области, в Свердловской области, в Вологодской области, в Чувашской Республике, в Челябинской области, в Воронежской области, в Ростовской области, в Ивановской области, в Забайкальском крае, в Самарской области, в Костромской области, в Курганской области, в Камчатском крае, в Республике Мордовия, в Хабаровском крае, в Астраханской области, в Саратовской области, в Смоленской области, в Курской области, в Тверской области, в Чукотском автономном округе, в Республике Адыгея, в Ямало-ненецком автономном округе.

Наряду с прописанными правилами об определении вопроса принятия законов субъектами РФ самостоятельно (без вмешательства федерального органа власти), нужно согласиться с мнением Ж.П. Борисовой о том, что законотворческий процесс требует упорядочения, четкой регламентации, подчинения определенным принципам, правилам, требованиям^[5]. Вопрос определения правил законотворческого процесса частично определен в Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в дальнейшем Закон № 184-ФЗ) ^[6]. Так, по Федеральному закону № 184-ФЗ устанавливается общий для всех круг субъектов права на реализацию законодательной инициативы в региональном парламенте: депутаты, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и представительный орган местного самоуправления. Закон № 184-ФЗ позволяет дополнять круг субъектов права реализации законодательной инициативы. Е.А. Анисимова справедливо указывает на тенденцию к расширению круга субъектов права законодательной инициативы^[7]. И здесь такое расширение обосновано возможностью субъектов РФ самостоятельно определять правила законотворческого процесса ввиду многообразия и самостоятельности субъектов РФ в данном вопросе.

Субъект законодательной инициативы не просто вносит законопроект, но и участвует в процессе рассмотрения законопроекта в региональном парламенте. В этой связи Г.В. Минх юридическим фактом для участия в законотворческом процессе парламента в целях представления и продвижения своего законопроекта называет внесение субъектом законодательной инициативы^[8]. Следовательно, субъект законодательной инициативы получает ряд гарантий на участие в законотворческом процессе парламента. Некоторые из них детализируются в законодательстве субъектов РФ, например: изменить текст законопроекта по предложению комитета (рабочей группы), ответственного за его подготовку^[9]; внести в текст законопроекта отдельные поправки, не меняющие его концепцию^[10]; доработать законопроект по предложению головного комитета до рассмотрения в первом чтении^[11]; участвовать в заседании ответственного комитета с правом совещательного голоса^[12]; и др. Предоставляемые гарантии уникальны в каждом субъекте и отражают специфику законотворческого процесса в субъектах РФ.

В силу того, что субъект законодательной инициативы приобретает право на участие в законотворческом процессе парламента, следует обратить особое внимание на установление круга таких субъектов как характеристику особенности регионального процесса принятия законов. Анализ практики субъектов РФ по установлению круга субъектов законотворческого процесса позволяет выделить некоторые группы субъектов законодательной инициативы.

Первая группа субъектов законодательной инициативы структурные подразделения парламента:

1. единичные структурные подразделения:

- Депутат в Республике Алтай, Ивановской, Иркутской, Калужской, Тверской областях; Ненецком автономном округе, Алтайском и Красноярском краях;

- Председатель законодательного органа в Республиках Калмыкия и Коми; Пензенской и Магаданской областях;

2. коллегиальные структурные подразделения парламента:

- Депутатские объединения в Брянской, Костромской, Оренбургской, Самарской, Тамбовской, Тверской областях; Пермском крае; Ханты-Мансийском автономном округе – Югра и Ямало-ненецком автономном округе;

- Комитеты на постоянной основе функционирования в Алтайском, Краснодарском и Хабаровском краях; Брянской, Калининградской, Магаданской и Тверской областях; а в остальных субъектах РФ без указания на постоянство их функционирования;

- Совет парламента субъекта РФ (в Республиках Коми, Мордовии, Татарстан и Удмуртской; Брянской, Псковской, Орловской и Самарской областях);

- Рабочие органы, в состав которых входят депутаты в Московской и Орловской областях;

- Фракции в г. Москве и г. Санкт-Петербурге; Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Ленинградской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Орловской,, Самарской, Тверской, Тюменской областях; Пермском крае, Республиках Тыва и Удмуртской; Ханты-Мансийском автономном округе - Югра;

Исходя из ст. 105 Конституции РФ законотворческая деятельность является обязанностью палат парламента, которая обеспечивается парламентариями, реализующими законотворческие права либо самостоятельно, либо в составе структурных подразделений палат парламента (комитетов, комиссий, фракций, совета палаты). В некоторых субъектах РФ такие права дублируются, обеспечивается реализация права законодательной инициативы как лично, так и в составе структурного подразделения парламента.

Особенность данной группы обусловлена возможностью приоритетного права на реализацию законодательной инициативы. Для депутатов в некоторых субъектах РФ предусмотрена особая форма реализации законодательной инициативы, например вместо законопроекта внести предложение. Так, депутат Волгоградской Думы^[14], Законодательного Собрания Оренбургской области^[15], Законодательного Собрания Кировской области^[16], Белгородской областной Думы^[17], Сахалинской областной Думы^[18] наделены правом законодательной инициативы, которое осуществляется в форме законодательных предложений о разработке и принятии новых законов. Такое положение предопределяется особым статусом депутата в качестве представителя от народа и условием занятия должности на непрофессиональной основе половины состава регионального парламента^[13]. Такое право депутата на реализацию законодательной инициативы в форме предложение вполне оправданно.

Вторая группа субъектов законодательной инициативы: государственные органы и должностные лица РФ и субъекта РФ:

1. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избранные в составе федерального списка кандидатов в региональной группе кандидатов, соответствующей субъекту РФ в Кабардино-Балкарской Республике; Камчатском, Краснодарском, Пермском и Ставропольском краях; Воронежской, Еврейской автономной, Калужской, Кировской, Курской, Липецкой, Томской, Тюменской областях;

2. Избирательная комиссия в субъекте РФ практически во всех субъектах РФ;

3. Коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ во всех субъектах РФ в силу закона № 184-ФЗ;

4. Контрольно-счетная палата субъекта РФ в Республиках Кабардино-Балкарской и Хакассия; Камчатском и Пермском краях; Архангельской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Еврейской автономной, Калужской, Камчатский край, Кировской, Курганской, Ленинградской, Магаданской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Оренбургской, Самарской, Смоленской, Тамбовской, Томской, Ульяновской, Челябинской; Ямало-ненецком автономном округе;

5. Органы государственной власти других субъектов в сложносоставных территориях в Архангельской области – законодательный орган Ненецкого автономного округа, в Тюменской области - Дума Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа, Губернаторы автономных округов;

6. Полномочные Представители Президента / Главный Федеральный инспектор в Пензенской области;

7. Прокурор (Прокуратура) во всех субъектах РФ;

8. Структурные подразделения федерального органа исполнительной власти:

- Любые государственные органы в Магаданской области;

- Министерство Юстиции РФ в Республиках Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Крым; Брянской, Волгоградской, Еврейской автономной, Костромской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской, Томской и Тюменской областях;

- Налоговая служба в Волгоградской области;

- УМВД РФ в Калужской области;

9. Суды на территории субъекта РФ: арбитражный и краевой (областной или республиканский) Суды РФ практически во всех субъектах РФ; а также Конституционные (Уставные) Суды во всех субъектах, где такие суды учреждены;

10. Территориальные органы федеральных государственных органов, например: Главное управление Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области; Приволжская транспортная прокуратура как орган власти на уровне округа в Пензенской области, части территории Томской области;

11. Уполномоченные представители:

- по защите прав предпринимателей в Алтайском крае; Республике Дагестан; Иркутской, Калужской, Кемеровской, Магаданской, Саратовской и Тульской областях; Ямало-ненецком автономном округе;

- по правам ребенка в Республике Тыва; Волгоградской, Иркутской, Калужской, Кемеровской, Оренбургской, Саратовской, Тамбовской и Тульской областях;

- по правам человека в г. Москве; Республиках Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесская, Татарстан и Тыва; Алтайском, Камчатском, Пермском и Приморском краях; Архангельской, Брянской, Волгоградской, Иркутской, Калужской, Кировской, Кемеровской, Ленинградской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Тверской и Тульской областях;

- защиты исконной среды граждан в Магаданской области;

- коренных малочисленных народов в Сахалинской области;

Следует выделить практику наделения коллегиального органа исполнительной государственной власти субъекта РФ полномочиями в реализации права законодательной инициативы. В силу положений Федерального закона № 184-ФЗ таким правом наделяется не коллегиальный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ, которое его возглавляет. Предполагается, что положения о наделении высшего коллегиального органа исполнительной власти субъекта РФ являются излишними, поскольку дублируют положения федерального законодательства. Реализация же коллегиальным органом исполнительной власти без участия высшего должностного лица субъекта РФ невозможно.

Вопрос наделения судебной власти правом законодательной инициативы является не достаточно определенным и соответствующим действующему законодательству. Мониторинг судебной практики возможность реализации судебной властью права законодательной инициативы в региональном парламенте является желательным способом «обратной связи» с законодательством. Именно судебная власть способна выявлять проблемы и коллизии практике и впоследствии наиболее четко разработать законопроект. Но, вместе с тем, предстоит решить вопрос об изменении федерального законодательства в части обеспечения возможности реализации законодательной инициативы федеральными судебными органами в региональном законотворческом процессе.

Наделение законодательной инициативой федеральных судов является превышением полномочий регионального парламента, поскольку установление системы и полномочий судебных органов осуществляется федеральным законодательством. Расширение компетенции, в том числе установление права на законодательную инициативу, региональными законами у федеральных судебных органов недопустимо.

Предполагается, что реализация федеральным судом в субъекте РФ права законодательной инициативы может осуществляться по вопросам ведения ст. 72 и 73 Конституции РФ в пределах объекта законотворческой деятельности регионального парламента. Судебная практика выявляет не только пробелы, но и может усмотреть необходимость в определении специфики правового регулирования в системе права отдельного региона. Федеральный закон № 184-ФЗ не устанавливает императивные ограничения по установлению органов федеральной власти как субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне. Имеются положения федерального законодательства по определению механизма реализации права законодательной инициативы судами в законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. Но такими полномочиями наделены органы судебной конституционной юстиции в субъектах РФ. Федеральные суды в субъектах РФ должны быть наделены таким правом, но диспозитивные начала необходимо установить в числе компетенции в федеральном законодательстве.

Законотворческий процесс направлен на развитие механизмов регулирования социальных отношений и обусловлен объективной реальностью^[19]. Именно поэтому в субъектах РФ оправданно развита практика наделения правом законодательной инициативы общественных структур, которые составляют третью группу субъектов:

1. Межрегиональным общественным организациям в Республиках Коми и Мордовии (съезд мордовского народа), в Костромской области;

2. Молодежный парламент в Волгоградской, Еврейской автономной Калужской, Магаданской, Самарской и Томской областях;

3. Общественная палата в г. Севастополе; Камчатском крае; Республиках Дагестан, Кабардино-Балкарской и Тыва; Брянской, Волгоградской, Воронежской, Калининградской, Оренбургской, Псковской, Самарской, Саратовской, Тверской, Томской, Тульской и Ульяновской областях;

4. Почетные граждане в г. Санкт-Петербурге;

5. Профсоюзные организации в Алтайском, Забайкальском, Краснодарском, Красноярском и Приморском краях; Республиках Алтай, Башкортостан, Карачаево-Черкесской, Мордовии, Саха (Якутия) и Хакассия; Архангельской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Еврейской автономной, Иркутской, Костромской, Курской, Магаданской, Новгородской, Оренбургской, Ростовской, Саратовской, Сахалинской и Томской областях;

6. Региональные отделения политических партий в Республике Саха (Якутия) и Иркутской области;

7. Торгово-промышленная палата в Краснодарском крае, Воронежской и Саратовской областях;

8. Союзам и ассоциациям:

- сельхозпроизводителей в Воронежской области;

- по защите малочисленного коренного населения в Камчатском крае, Ненецком автономном округе и Ханты-Мансийском автономном округе - Югра;

- Ассоциациям Юристов в Калининградской и Ульяновской областях.

Расширение практики наделения общественных структур следует развивать и расширять. Так, например, религиозные организации и территориальные общественные самоуправления не учреждены в числе субъектов права законодательной инициативы. Своей целью эти разновидности общественных объединений не ставят участие в политической жизни, но такие формы должны быть гарантированы в определенной сфере правоотношений. Религиозные объединения активно формулируют свои законотворческие идеи, формируемые на научных конференциях. Такие конференции проходят во всех городах России. Так, в городе Уфе 24 мая 2017 г. при поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации состоялась Межрегиональная научно-практическая конференция «Противодействие распространению идеологии экстремизма и терроризма среди молодежи». В число организаторов вошли Центральное Духовное управление мусульман России, Духовное управление мусульман Республики Башкортостан, Национальный антитеррористический комитет Российской Федерации, руководство Республики Башкортостан, в том числе Совет по государственно-конфессиональным отношениям при Главе Республики Башкортостан, Межведомственный совет общественной безопасности Республики Башкортостан, Министерство молодежной политики и спорта Республики Башкортостан. По итогам конференции были сформулированы законотворческие предложения в резолюции.

Следует также и обратить внимание на нечеткость формулировок в законодательстве, что порождает проблемы в реализации прав субъектами законотворческого процесса. Так, в Белгородской области субъектом законодательной инициативы установлены общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения^[20], а в Чукотском автономном округе наделены таким правом все без исключения общественные организации, находящиеся на территории^[21]. Требует уточнения терминология, поскольку «находящиеся» не исключает отсутствие регистрации на территории общественных объединений. К таковым можно отнести и региональные отделения политических партий.

Практика наделения субъектов правом на реализацию законодательной инициативы разнообразна. Так, в Астраханской области круг субъектов наряду с установленными в законе № 184-ФЗ дополнен возможностью реализации права законодательной инициативы федеральным судам и прокуратуре в субъекте РФ по вопросам собственного ведения, а общественные структуры отсутствуют в числе субъектов.

Во всех субъектах РФ граждане наделены правом законодательной инициативы. Наряду с этим, и имеются особые группы жителей как субъекты законодательной инициативы. Например, в Республике Мордовия учреждается съезд мордовского народа^[22].

Некоторые ученые считают, что субъекты РФ должны расширить круг субъектов законодательной инициативы и включить Полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах путем изменения положения закона № 184-ФЗ^{[23, С. 109]}. Такое участие Президента РФ в региональном законотворческом процессе может быть принято во внимание субъектом РФ как рекомендация, но не в рамках обязательных требований, как предлагает автор. Предлагается оставить решение такого вопроса на усмотрение каждого субъекта РФ.

Итак, сформировавшаяся практика правового регулирования по учреждению круга субъектов законодательной инициативы в региональном законотворческом процессе специфична. Встречающиеся противоречия в наделении полномочиями субъектов права на реализацию законодательной инициативы, которые должны быть устранены. Положения региональных источников права по установлению перечня субъектов законодательной инициативы в некоторых субъектах РФ требуют детальной доработки и подлежат уточнению, в том числе в терминологии. Результаты практического анализа могут быть полезными для преемственности опыта другими субъектами РФ. Вместе с тем, приведенный анализ практики субъектов РФ в определении субъектов законотворческого процесса показывает об отсутствии необходимости определения единого закона о законотворческом процессе, которое означало бы нарушение самостоятельности субъектов РФ в решении данного вопроса.