Operators of foreign payment systems and foreign providers of payment services as subjects of national payment system

Sitnik Aleksandr Aleksandrovich PhD in Law Docent, the department of Financial Law, Kutafin Moscow State Law University 125993, Russia, g. Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 assitnik@gmail.com Other publications by this author

Глобализация финансовых рынков, внедрение новых финансовых технологий, ускорение процесса обмена информацией, интенсификация внешнеэкономической деятельности имеют своим следствием интернационализацию платежного пространства. Современные платежные системы выходят за рамки национальных границ, ведя конкурентную борьбу за клиентов по всему миру.

Иностранные платежные системы в свое время оказали значительное влияние на становление рынка платежных услуг Российской Федерации. Так, отмечается, что «зарубежная технологическая и техническая помощь позволила в относительно короткие сроки внедрить в платежный оборот России передовые западные технологии расчетов и, в конечном счете, создать национальную платежную систему аналогичную платежным системам стран с развитой рыночной экономикой» ^{[3, с. 141]}. Между тем, неразвитость системы правового регулирования деятельности платежных систем имело и обратную сторону. По справедливому замечанию Е.Г. Хоменко, «иностранные платежные системы осуществляли свою деятельность на территории России в условиях практически полного отсутствия каких-либо ограничений и контроля со стороны российских властей. Они учитывали исключительно свои коммерческие интересы и диктовали собственные правила функционирования» ^{[9, с. 42]}.

Представляется, что не следует переоценивать «технологическую и техническую помощь» зарубежных платежных систем – деятельность по оказанию платежных услуг в первую очередь осуществляется ими для извлечения прибыли, а не для развития национальной платежной системы Российской Федерации. Никаких гуманистических целей иностранные платежные системы явно не преследовали (и не преследуют). Особенно ярко это проявилось в 2014 году, когда платежные системы «Виза» и «МастерКард» приостановили оказание услуг ряду российских банков, в отношении которых были введены санкции западными государствами.

Угроза использования иностранной платежной инфраструктуры в качестве инструмента влияния на российскую политику в очередной раз подтвердила необходимость, во-первых, развития национальных платежных институтов и инструментов, а во-вторых, наличия правовых инструментов воздействия на иностранных поставщиков платежных услуг и иностранных операторов платежных систем в целях обеспечения цивилизованного подхода к оказанию услуг по переводу денежных средств, исключения недобросовестных практик, направленных на подрыв национальной платежной системы Российской Федерации, защиту прав и законных интересов российских клиентов-потребителей платежных услуг.

Однако если в отношении иностранных платежных систем и иностранных кредитных организаций, действующих на территории Российской Федерации через дочерние хозяйственные общества, зарегистрированные Банком России, регулятор может применить целый ряд мер принуждения, направленных на пресечение действий, ставящих под угрозу стабильность национальной платежной системы, то применительно к организациям, не имеющим российского представительства, т.е. офшорным платежным системам и поставщикам платежных услуг, до недавнего времени Банк России фактически не имел возможности применить более или менее эффективные инструменты воздействия.

Как отмечается в науке, «развитие финансовых рынков на современном этапе давно перешагнуло границы национальных юрисдикций» ^{[1, с. 110]}. Особенно ярко это проявляется на примере трансграничных переводов денежных средств – в настоящее время деньги могут быть практически мгновенно переведены из одной юрисдикции в другую. При этом физическое присутствие лица или его представителя в кредитной организации не требуется. Широкие возможности по удаленному предоставлению платежных услуг обуславливают тот факт, что в качестве поставщика могут выступать иностранные организации, не зарегистрированные в юрисдикции клиента.

Таким образом, клиенты-российские резиденты могут воспользоваться услугами иностранных кредитных организаций и иностранных платежных систем, не зарегистрированных на территории Российской Федерации, для осуществления перевода денежных средств. Со всей очевидностью это рождает существенные проблемы, в частности, в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма.

Опосредуя перевод денежных средств российских клиентов и (или) перевод российской валюты, иностранные поставщики платежных услуг и операторы иностранных платежных систем фактически становятся субъектами национальной платежной системы Российской Федерации и могут оказывать существенное влияние на ее стабильность и устойчивость. В целях регулирования деятельности иностранных поставщиков платежных услуг и операторов иностранных платежных систем Федеральным законом от 02.08.2019 № 264-ФЗ ^[7] в Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – Закон о НПС) ^[8] были внесены нормы, определяющие их правовой статус на территории Российской Федерации. Следует ещё раз особо подчеркнуть, что законодательство о национальной платежной системе рассматривает в качестве иностранных только операторов платежных систем и поставщиков платежных услуг, которые действуют на территории Российской Федерации без образования хозяйственных обществ, зарегистрированных Банком России.

Исходя из анализа п. 32 ст. 3 Закона о НПС можно сделать вывод, что иностранный поставщик платежных услуг – это оператор по переводу денежных средств, действующий на основании права иностранного государства. При этом следует отметить, что в России операторами по переводу денежных средств могут быть кредитные организации, государственная корпорация «ВЭБ.РФ» и Банк России. Очевидно, что платежные услуги в рамках гражданского оборота в первую очередь оказывают банки и небанковские кредитные организации (расчетные и платежные). Между тем вполне возможна ситуация, когда в силу особенностей иностранного законодательства право на перевод денежных средств может быть предоставлено и иным субъектам. В связи с этим в рассматриваемой норме совершенно обосновано к поставщикам платежных услуг отнесены иностранные организации, имеющие право на совершение операций по переводу денег на основании законодательства соответствующего государства.

Общественные отношения в сфере денежного обращения и правовое регулирование данных отношений исключительно сильно детерминируются культурными и историческими традициями того или иного общества, уровнем развития производственных сил, спецификой экономической модели государства и т.д. Так, например, в большинстве стран мира рынок платежных услуг фактически монополизирован банками. Они же выступают основными драйверами развития данного рынка, внедряя новые технологии в сфере перевода денежных средств. Такое положение объективно предопределяется ролью кредитных организаций как субъектов, аккумулирующих безналичные денежные средства, и основных платежных институтов финансовой системы.

Однако, например, в Китае практика пошла по другому пути. В свое время популярные электронные торговые площадки, таких как Aliexpress, Taobao и др., стали внедрять системы, обеспечивающие безопасный перевод денежных средств за поставляемые товары – для исключения мошеннических практик как со стороны покупателей, так и продавцов, а также в целях разрешения споров по поставке некачественных товаров, введена возможность возврата денежных средств. Внедрение собственных платежных инструментов крупнейшими интернет-магазинами предопределено особенностями их деятельности – в условиях удаленного взаимодействия сторон сделки, когда контрагенты не знают друг друга и не могу быть уверены в личности другой стороны, гарантирование безопасности транзакций является необходимым условием привлечения клиентов электронными площадками.

По состоянию на конец 2018 года, системой Alipay пользовалось более 900 млн пользователей. Более 40 млн предприятий малого бизнеса в Китае поддерживало платежи посредством QR-кодов в рамках рассматриваемой системы ^[11].

Одновременно с этим в Китае набирал популярность WeChat – мобильное приложение, совмещающее функции мессенджера и социальной сети. Китайские пользователи получили возможность переводить денежные средства через данную программу (в том числе с использованием QR-кода). Фактически монопольное положение WeChat и удобство проведения платежей с использованием данного приложения привели к тому, что в КНР формируется «безналичное» общество – население все чаще предпочитает электронные средства платежа наличным деньгам.

Вследствие всего вышеперечисленного, китайские банки попросту не успели за развитием платежных технологий. В связи с этим на сегодняшний день первенство в оказании платежных услуг в Китае принадлежит различным электронным платформам ^[12].

В условиях открытости информационного пространства в рамках сети «Интернет», иностранные поставщики платежных услуг (те же AliPay и WeChat) могут предоставлять российским гражданам доступ к своим электронным средствам. Аналогично иностранный банк может выдать российскому клиенту банковскую карту, которой он захочет расплатиться на территории Российской Федерации. Наконец, возможны ситуации, когда иностранный гражданин захочет использовать в России электронное средство платежа, предоставленное иностранным поставщиком платежных услуг. Действующее законодательство о национальной платежной системе дифференцирует правовое регулирование указанных ситуаций, обуславливая возможность приема на территории Российской Федерации электронных средств платежа иностранных поставщиков рядом условий.

Для начала следует отметить, что электронное средство платежа (далее – ЭСП) – собирательное понятие, включающее целый ряд инструментов, используемых для перевода денежных средств. К ЭСП, в частности, относятся банковские карты, система «банк-клиент» и иные платежные приложения, включая мобильные приложения онлайн-банков, если при их использовании клиентом оператора по переводу денежных средств возможно составление, удостоверение и передача распоряжений в целях осуществления перевода денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов ^[2]. В качестве ЭСП также следует рассматривать электронные кошельки, переводы денежных средств через банкоматы, переводы электронных денежных средств и т.д.

Согласно положениям ч. 1 ст. 9.1 Закона о НПС на территории Российской Федерации прием ЭСП может осуществляться:

операторами по переводу денежных средств, в том числе с участием банковских платежных агентов (субагентов);

юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях оплаты их товаров (работ, услуг), использования результатов интеллектуальной деятельности в соответствии с договорами о приеме электронных средств платежа, заключенными с операторами по переводу денежных средств.

Переводимые в пользу российских организаций и индивидуальных предпринимателей с помощью ЭСП денежные средства зачисляются на банковские счета, открытые им операторами по переводу денежных средств.

В то же время в случаях, когда электронное средство платежа предоставлено иностранным поставщиком платежных услуг, законодательство о национальной платежной системе налагает дополнительные обязанности и запреты. При этом в зависимости от того, какое право считается личным для клиента (иностранное или российское) будут отличаться и правила приема ЭСП. В частности, в случае если электронные средства платежа, предоставлены иностранными поставщиками платежных услуг:

1. клиентам, личным законом которых считается право иностранного государства (иностранные клиенты). Такие ЭСП могут приниматься на территории Российской Федерации только при условии наличия договора между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг и соблюдении ряда требований, включая установление в названном договоре порядка взаимодействия между его сторонами, обязанности по переведению иностранным поставщиком идентификации своих клиентов, его обязанности передавать соответствующую информацию о клиентах российским операторам по переводу денежных средств, обязанности соблюдения требований по защите информации и т.д.

Рассматриваемые ЭСП могут приниматься на территории Российской Федерации без заключения соответствующего договора между оператором по переводу денежных средств и иностранным поставщиком платежных услуг при условии, что они оба участвуют в одной платежной системе в правила платежной системы включены приведенные выше требования;

2. клиентам, личным законом которых считается право Российской Федерации (российские клиенты). По общему правилу такие ЭСП запрещены к приему на территории Российской Федерации. Данный запрет не распространяется на предоставление российским клиентам платежных карт в соответствии с правилами иностранной платежной системы, а также на случаи осуществления операций с такими платежными картами.

Российский оператор по переводу денежных средств вправе заключать договор с иностранным поставщиком платежных услуг, предоставляющих ЭСП российским клиентам, при условии соблюдения приведенного выше общего правила о запрете принимать соответствующее ЭСП на территории Российской Федерации, а также при условии, что:

операции с использованием иностранных ЭСП российскими клиентами осуществляются за счет денежных средств, переводимых иностранному поставщику платежных услуг оператором по переводу денежных средств;

иностранный поставщик платежных услуг проводит идентификацию клиентов;

установлена обязанность по предоставлению оператору по переводу денежных средств на основании его запроса соответствующих сведений о клиенте и его операциях в срок не позднее трех рабочих дней со дня получения такого запроса.

Банк России ведет перечень иностранных поставщиков платежных услуг, заключивших договоры с операторами по переводу денежных средств. Необходимую для ведения данного перечня информацию регулятору предоставляют операторы по переводу денежных средств. Банк России вправе запрашивать и получать от оператора по переводу денежных средств документы и иную необходимую информацию, связанную со взаимодействием с иностранным поставщиком платежных услуг.

Говоря об иностранных платежных системах, необходимо отметить, что полноценное ведение деятельности в России предполагает для операторов таких систем необходимость образования дочернего хозяйственного общества в соответствии с российским законодательством. Вместе с тем ряд платежных систем (например, MoneyGram, Intel Express, Express) действовали на территории РФ опосредовано – не образуя постоянного представительства, они заключали договоры с российскими кредитными организациями на основании которых могли осуществлять трансграничные переводы денежных средств. В связи с этим, «в целях формирования единых требований для таких иностранных платежных систем, минимизации рисков российских банков» ^[5], Федеральным законом от 02.08.2019 № 264-ФЗ установлены требования к функционированию таких платежных систем. При этом указанные правила не распространяются на иностранные организации, имеющие на территории Российской Федерации дочерние хозяйственные общества, являющиеся зарегистрированными Банком России операторами платежных систем. К таковым, в частности, можно отнести операторов международных платежных систем «Visa», «MasterCard», «WesternUnion», «American Express», «JCB», «UnionPay», действующих в России через зарегистрированные по российскому законодательству общества с ограниченной ответственностью — небанковские кредитные организации (ООО «НКО "Вестерн Юнион ДП Восток"», ООО «Америкэн Экспресс Банк») и организации, не являющиеся кредитными (ООО «Платежная система “Виза”», ООО «МастерКард», ООО «Джей Си Би Интернэшнл (Евразия)», ООО «ЮнионПэй»). Особо следует отметить платежную систему Банка Китай (Bank of China), оператором которой является зарегистрированный в России банк – АКБ «БЭНК ОФ ЧАЙНА» ^[6].

Также не распространяются правила на международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки.

Банк России ведет реестр операторов иностранных платежных систем. В случае отсутствия в указанном реестре информации о том или ином операторе или принятия Банком России решения об исключении оператора иностранной платежной системы из реестра операторов иностранных платежных систем операторы по переводу денежных средств (со дня исключения сведений) не вправе в рамках указанной иностранной платежной системы принимать к исполнению распоряжения физических лиц об осуществлении трансграничных переводов денежных средств, а трансграничные переводы денежных средств, осуществление которых было начато до указанного дня, должны быть завершены в соответствии с правилами иностранной платежной системы.

В свою очередь, операторы по переводу денежных средств вправе участвовать в иностранной платежной системе при условии включения информации об операторе иностранной платежной системы Банком России в реестр операторов иностранных платежных систем. Также они обязаны направить в Банк России уведомление об участии (прекращении участия) в иностранной платежной системе.

Следует отметить, что по состоянию на начало мая 2020 года соответствующий реестр не был размещен на сайте Банка России в сети «Интернет». При этом российские операторы по переводу денежных средств обязаны прекратить трансграничные переводы средств физлиц в рамках иностранных платежных систем начиная с 28 апреля 2020 года. В связи с этим, например, на сайте ПАО «Сбербанк» появилась информация о прекращении переводов денежных средств с использованием американской платежной системы MoneyGram ^[4]. Очевидно, что данная платежная система не захотела выполнять требования российского законодательства.

Еще на стадии рассмотрения законопроекта, внесшего соответствующие изменения в Закон о НПС, авторами было отмечено, что его положения неминуемо повлекут «существенное осложнение функционирования иностранных платежных сервисов на российском рынке», что, в свою очередь, «негативно скажется на клиентах и, как следствие, на притоке в экономику платежей из туристического сектора» ^{[10, с. 6]}. Между тем, представляется, что перечисленное – это очередное преломление проблемы соотношения частных и публичных интересов.

С учетом современного состояния глобального рынка платежных услуг, платежные системы, не считающие необходимым соблюдать нормы российского законодательства могут быть практически безболезненно заменены другими участниками данного рынка. Интернационализация платежного пространства привела к потере монополистического положения западных платежных систем – соответствующие технологии доступны практически всем экономически развитым и развивающимся странам мира, что предопределило усиление конкуренции в рассматриваемой сфере финансового рынка.

Кроме того, считаем, что правила оказания платежных услуг на территории Российской Федерации в первую очередь должны быть направлены на защиту прав и законных интересов российских клиентов, а не обеспечение удобства иностранных туристов – зарубежные государства не сильно беспокоятся о решении проблем, связанных с принятием на их территориях платежных карт «МИР». Следует также понимать, что новые правила практически не затрагивают положение крупнейших игроков рынка платежных услуг, в связи с чем видится сомнительным аргумент о серьезности негативных последствий их введения для туристического бизнеса.

Исходя из всего вышеперечисленного можно сделать следующие выводы.

В соответствии с действующим законодательством о национальной платежной системе в качестве иностранных операторов платежных систем и поставщиков платежных услуг следует рассматривать организации, опосредующие оказание платежных услуг на территории Российской Федерации, но не образующие хозяйственные общества по российскому законодательству. Международные платежные системы (например, Visa, Master Card, JCB, UnionPay и т.д.), а также зарубежные кредитные организации (например, Raiffeisen Bank, Credit Suisse, Paribas Bank и др.), фактически не рассматриваются в качестве иностранных, поскольку имеют на территории Российской Федерации дочерние хозяйственные общества, зарегистрированные Банком России. Регулятор обладает необходимым набором инструментов воздействия на российские дочерние общества иностранных платежных систем и кредитных организаций. Федеральный закон от 02.08.2019 № 264-ФЗ закрепляет механизм правового регулирования оказания платежных услуг офшорными платежными системами и поставщиками платежных услуг.

Иностранные поставщики платежных услуг становятся субъектами национальной платежной системы в силу заключения договора с российской кредитной организацией и предоставлением клиентам электронных средств платежа, которые могут быть использованы для осуществления перевода денежных средств (как трансграничного, так и на территории Российской Федерации). Государство осуществляет контроль за деятельностью таких субъектов опосредовано – через контроль за деятельностью российских операторов по переводу денежных средств.

Сходным образом осуществляется контроль за деятельностью операторов иностранных платежных систем – российские операторы по переводу денежных средств могут участвовать в такой платежной системе только при условии включения информации о ней в реестр Банка России. Российские кредитные организации (операторы по переводу денежных средств) выступают в качестве своеобразного шлюза, который опосредует оказание иностранными организациями платежных услуг. В связи с этим, у Банка России имеется возможность повлиять на иностранных (офшорных) субъектов национальной платежной системы только посредством ограничения их предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации через их контрагентов. Несоответствие установленным требованиям перекрывает возможность сотрудничества с российскими кредитными организациями.

Очевидно, что данные меры носят ограниченный характер. Между тем в целом их следует оценить положительно – они приняты для обеспечения стабильности национальной платежной системы, повышения качества платежных услуг, защиты прав и законных интересов потребителей платежных услуг и, в конечном итоге, для обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации.