Reform of the system of oil and gas natural resource payments for the purposed of attracting investments: the experience of the People’s Republic of China

Panfilov Gleb Postgraduate student, the department of Jurisprudence, Saint Petersburg State University 199106, Russia, Sankt-Peterburg, g. Saint Petersburg, liniya 22 Liniya V.o., 7 panfilovgleb@gmail.com Other publications by this author

Gao Yui Postgraduate student, the department of Commercial Law, Saint Petersburg State University 199106, Russia, Saint Petersburg, g. Saint Petersburg, 22 liniya V.O., 7 gaoyu321324@gmail.com Other publications by this author

Решение проблемы привлечения инвестиций в разработку новых труднодоступных месторождений, а также в более глубокую переработку нефти имеет особое значение для современного российского природопользования ^[1].

Несмотря на то, что привлечение инвестиций для освоения энергетических ресурсов зависит от значительного числа экономических и социально-политических факторов, влияние состояния налогового законодательства на данный процесс трудно переоценить, что справедливо отмечается в юридической литературе ^[2]. Следовательно, анализ конкретных изменений в налогово-правовом регулировании позволяет получить адекватное представление о инвестиционной политике государства, её направлениях и соответствии позитивного правового регулирования декларируемым публично-правовым образованием целям в области использования и охраны окружающей среды.

Подобный анализ применительно к российской правовой системе приводит современных исследователей к неутешительному выводу о том, что, несмотря на все предпринимаемые законодателем усилия, он всё ещё находится в поисках ответов на вопросы о целях введения тех или иных природоресурсных платежей, их систематике и правовой природе ^[3].

При этом актуальность проблемы выстраивания стройной системы платежей за природопользование возрастает с каждым годом, что обусловлено необходимостью выполнения обязательств, принятых на себя Российской Федерацией при вступлении во Всемирную торговую организацию. Примером таких изменений является включение в текст Налогового кодекса Российской Федерации налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, введение которого является одним из мероприятий на пути к полной отмене нефтяных пошлин в соответствии с требованиями ВТО ^[4].

С учётом изложенных выше обстоятельств, существенное значение приобретает исследование иностранного опыта проведения сходных по своим сложности и масштабам реформ системы природоресурсных платежей. К сожалению, подходящие для анализа модели не могут быть найдены среди стран, правовые системы которых наиболее близки к российской. Так, для всех государств, являющихся участниками Евразийского экономического союза, характерно сложное конструирование системы природоресурсных платежей, закрепление которых в соответствующем законодательстве носит бланкетный характер, при этом правовая природа рассматриваемых платежей не в полной мере учитывается в правовых актах ^[5].

Представляется, что в качестве модели комплексного реформирования системы платежей за природопользование может быть рассмотрен опыт Китайской Народной Республики, внесение масштабных изменений в систему ресурсного налогообложения которой завершилось к ноябрю 2019 года ^[6].

О допустимости подобного сравнения свидетельствует сходство в историческом развитии России и Китая, экономика которых находится на переходном этапе от плановой к рыночной. Кроме того, преследуя цель формирования свободного рынка, привлечения иностранных инвестиций и передовых технологий, оба государства идут к её достижению похожими путями. Так, Китай (2001) и Россия (2012) стали участниками ВТО, что предопределяет общность юридических рамок, в которых их законодателями осуществляется правовое регулирование.

Таким образом, учитывая значительные успехи Китая в привлечении иностранных инвестиций, на которые неоднократно обращалось внимание в докладах ООН ^{[7, 8]}, опыт китайских реформ в области налогообложения может представлять интерес для российских исследователей.

При этом анализ иностранного правового регулирования позволит не только продемонстрировать концептуальные основы изменений в китайское правовое регулирование, но будет также способствовать введению в российский научный оборот актуальных сведений о налогообложении добычи полезных ископаемых в Китае.

В связи с тем, что все известные нам отечественные публикации, посвящённые вопросу о налогообложении добычи полезных ископаемых в Китае, основаны на анализе нормативных актов, действовавших по состоянию на 2014-2015 год ^{[9, 10, 11, 12]}, основу настоящего исследования составляет действующее позитивное законодательство КНР, а также иностранные доктринальные источники.

Основы системы правового регулирования природоресурсных платежей в праве современного Китая были заложены масштабной фискальной реформой 1993-1994 года, одним из элементов которой являлось принятие Временного положения Китайской Народной Республики о ресурсном налоге от 25.12.1993 (далее – Временное положение). В соответствии с данным правовым актом, который заменил применявшиеся с 1984 года законоположения, размер подлежащего уплате налога определялся как произведение количества добытых полезных ископаемых определённого вида на специально предусмотренную для него налоговую ставку (ст. 5 Временного положения).

Кроме того, существенным образом было обновлено и природоресурсное законодательство, в результате чего к 2001 году в Китае сложилась комплексная система правового регулирования добычи полезных ископаемых, в основу которой была положена фактически сложившаяся монополия государства по их разведке, разработке и добыче ^[13].

Несмотря на прогрессивность проведённой налоговой реформы, которая привела к существенному увеличению доходов бюджетов ^[14], отдельные аспекты регулирования китайского налогообложения оказались не лишены недостатков. В частности, специалисты обращали внимание на такие недостатки китайской налоговой системы после реформы 1993-1994 года как отсутствие конституционных гарантий стабильности финансового законодательства, слабый контроль за действиями по уклонению от уплаты налогов, волюнтаризм и злоупотребления местных налоговых органов и органов власти, продолжение действия ранее принятых соглашений о перераспределении доходов между органами местной и центральной властью ^[15].

Значительная часть из перечисленных выше проблем была устранена в результате осуществления дополнительного подзаконного регулирования и налаживания административного взаимодействия между центральной и местной властью, что привело к складыванию достаточно стабильной и эффективной системы взимания налогов и сборов к моменту вступления Китая в ВТО.

Точечные изменения в налогообложение добычи полезных ископаемых были внесены в 2010-2011 году, когда – в качестве эксперимента – ставка ресурсного налога для добычи нефти и попутного газа на территории Синьцзян-Уйгурского автономного района Китая стала адвалорной. Её размер составил 5-10 % от стоимости добытых полезных ископаемых. Кроме того, был изменён порядок уплаты ресурсного налога, что привело к увеличению доходов местных бюджетов ^[16]. Учитывая достигнутые результаты, в период с 2011 по 2016 год китайский законодатель увеличил перечень полезных ископаемых, добыча которых облагалась ресурсным налогом, и постепенно осуществил переход к адвалорным ставкам налога по всей территории страны. В то же самое время им осуществлялись поиски оптимального размера налоговой ставки и объёма применимых льгот для нефтегазовой сферы ^[17].

Подобная «экспериментальная» модель реформирования законодательства, при которой эффективность действия принимаемого нормативного акта вначале оценивается на территории нескольких провинций в отношении ограниченного круга объектов, а затем действие закона распространяется по всей стране, является традиционной для Китая практикой, истоки которой берут своё начало в учении Конфуция ^[18].

Предпосылки для новой реформы ресурсного налогообложения в Китае сформировались к середине 2015 года, когда на 12-й сессии Всекитайского собрания народных представителей было принято решение о начале реформы в отношении семи налогов, в числе которых особого внимания заслуживают ресурсный налог и налог на защиту окружающей среды ^[19]. Необходимость в их изменении была обусловлена процессом экологизации китайского законодательства, а также стремлением привлечь иностранные инвестиции в природоресурсную сферу.

На государственном уровне указанные тенденции воплотились в принятом 21.05.2017 документе под названием «О некоторых мнениях по вопросу об углублении реформы нефтегазовой отрасли», которым предусматривалось снижение роли государства в регулировании энергетики, а также создание конкурентного рынка разведки, добычи и переработки полезных ископаемых ^[20]. Эти изменения соответствовали традиционному подходу китайского законодателя, в соответствии с которым увеличение доходов бюджета не является единственной и главной целью налоговых реформ. В качестве таковой выступает устойчивое развитие национальной экономики, ведущее к достижению социальной справедливости ^[21].

Следование указанным целям предопределило не только концептуальные положения новой реформы, но и существенным образом повлияло на её юридико-техническое воплощение.

Так, до 2015 года правовое регулирование большинства ключевых вопросов налогообложения (например, ставок ресурсного налога) осуществлялось на подзаконном уровне, что было в значительной степени обусловлено сложившимися за много веков традициями китайского нормотворчества ^[22].

Однако привлечение инвестиций является крайне затруднительным в условиях, когда действующее нормативное регулирование может быть в любой момент произвольно изменено органами исполнительной власти. Данный риск, вероятно, был ясен и китайскому законодателю, в связи с чем при создании законопроекта в отношении ресурсного налога он исходил из принципа установления основных элементов налога, а также порядка его взимания на основании закона ^[23].

Стремление законодателя создать оптимальные условия для инвесторов прослеживается и при сопоставлении положений Временного положения 1994 года с принятым осенью 2019 года законом о ресурсном налоге. Наиболее ярким примером произошедших в китайском регулировании изменений является институт освобождения недропользователя от уплаты налога или снижения его размера.

Если Временным положением было прямо предусмотрено только два случая для применения соответствующего правила (использование сырой нефти для обогрева и ремонта скважин; несчастные случаи и стихийные бедствия в ходе добычи нефти), причём применение освобождения во втором случае зависело от дискреции органов власти, новый закон о ресурсном налоге предусматривает значительно более детальное и системное регулирование.

Во-первых, закон 2019 года предусматривает, что налогоплательщики, которые самостоятельно добывают природные ресурсы и используют их для непрерывного производства налогооблагаемой продукции, освобождаются от уплаты ресурсного налога (ст. 5).

Во-вторых, закон о ресурсном налоге разграничивает ситуации освобождения от уплаты налога и снижения его ставки (ст. 6).

К первой группе относится использование сырой нефти и природного газа для обогрева в процессе добычи сырой нефти, а также транспортировка последней в пределах месторождения.

Вторая группа оснований предусматривает значительное (от 20 % до 40 %) снижение подлежащего уплате ресурсного налога в связи со сложными условиями добычи, высокой степенью примесей в добываемой нефти, истощением месторождений полезных ископаемых. При этом содержание, например, таких понятий как «природный газ с высоким содержанием серы», «глубоководное месторождение», «тяжёлая нефть», «истощённая шахта», а также ряда других определяется в самом законе о ресурсном налоге (ст. 16), что в значительной степени ограничивает дискрецию правоприменителя и делает применение соответствующих правил предсказуемым для потенциального инвестора.

В-третьих, регламентацию получили полномочия местных и центральных органов власти по освобождению от уплаты или снижению величины ресурсного налога. Так, Государственный совет КНР имеет право предпринять соответствующие меры в связи с потребностями национального экономического и социального развития в целях поощрения эффективного использования природных ресурсов или защиты окружающей среды (ст. 6).

В настоящее время примером применения льгот данного типа является снижение ресурсного налога на добычу сланцевого газа на 30 % в период с 01.04.2018 по 31.03.2021 ^[24], поскольку газ является одним из наиболее экологически чистых полезных ископаемых, разведанные запасы которого достаточно велики ^[25].

Местные же органы власти получили право не только предоставлять льготы плательщикам ресурсного налога в случае причинения налогоплательщику значительных убытков в результате несчастных случаев или стихийных бедствий, и поддерживать разработку месторождений низкосортной руды (ст. 7), но и определять ставку ресурсного налога в отношении некоторых полезных ископаемых (ст. 2).

Таким образом, анализ предусмотренных законом 2019 года льгот для плательщиков ресурсного налога позволяет установить, что новое нормативное регулирование направлено на достижение таких целей как: (1) стимулирование переработки полезных ископаемых на территории Китая; (2) повышение интереса инвесторов к разработке труднодоступных месторождений; (3) поддержка продолжения добычи на истощённых месторождениях, что позволяет сохранить рабочие места и промышленный потенциал отдельных территорий; (4) поощрение эффективного использования природных ресурсов; (5) поощрение защиты окружающей среды; (6) стимулирование разработки месторождений полезных ископаемых местного значения.

О том, что целью принятия нового закона о ресурсном налоге являлось привлечение инвесторов, свидетельствуют также положения о его введении в действие. Так, несмотря на то, что рассматриваемый закон был принят 26 августа 2019 года, момент его вступления в силу отложен до 1 сентября 2020 года (ст. 17), то есть на время, достаточное для того, чтобы природопользователи могли оценить все вязанные с новым нормативным регулированием риски и предпринять шаги, необходимые для их устранения.

Кроме того, закон о ресурсном налоге предусматривает отдельное изъятие для случаев заключения соглашений о разработке наземных и морских нефтяных месторождений совместно с иностранными компаниями (ст. 15). Стороны таких контрактов освобождаются от уплаты ресурсного налога вплоть до момента истечения срока их действия, в их отношении применяются правила об уплате обязательных платежей, установленные соответствующим договором (к их числу обычно относятся сбор за право пользования участком недр и компенсация за использование полезных ископаемых). Иными словами, китайский законодатель предусмотрел дополнительные гарантии того, что правовое положение иностранных инвесторов не будет ухудшено в результате реформы ресурсного налогообложения.

Описание реформы ресурсного налога в Китае было бы неполным без указания того, каким образом он был встроен в систему иных публичных платежей недропользователей. Помимо самого ресурсного налога, в эту систему включены сборы (за занятость обрабатываемой земли, утилизационный сбор, компенсация за молодой урожай и др.), а также общие налоги, наибольшее значение среди которых имеет НДС. Примечательно, что в китайской системе природоресурсных платежей основным источником расходов для недропользователя является именно последний из перечисленных налогов. На его долю приходится около 50 % от всех доходов, которые государство получает от нефтегазовых компаний ^[26].

Данная тенденция сохраняется и в пореформенном китайском законодательстве, в котором базовая ставка ресурсного налога за добычу нефти, подлежащая применению с 1 сентября 2020 года, составляет 6 %, тогда как сниженная с 1 апреля 2019 года ставка НДС в отношении нефтепродуктов составляет 13 %. Реализация изложенного подхода к налогообложению позволяет уменьшить экономическую нагрузку на природопользователя в момент освоения и разработки месторождения, а также облагать уже полученные им доходы, что выгодно отличает китайскую систему налогообложения полезных ископаемых от российской, основным налогом в которой является НДПИ ^[27].

Таким образом, опыт КНР по реформированию ресурсного налога показывает, что эффективность правотворческой деятельности, в первую очередь, зависит от чёткой постановки целей внесения законодательных изменений, оценки их воздействия на общественные отношения в системной связи с иными правовыми институтами, апробации отдельных законодательных идей в опытном порядке и учёта выявленных в ходе таких мероприятий недостатков, обеспечения предсказуемости правового регулирования для невластных субъектов. Представляется, что описанные соображения могут быть в полной мере использованы и российским законодателем при регулировании отношений в такой принципиальной сфере как налогообложение природоресурсного сектора отечественной экономики, доходы от которого составляют около 50 % от общей величины налоговых поступлений в бюджет ^[28].