Pension issue in the party platforms (on the materials from the 2016 elections for State Duma of the Russian Federation)

Timshina Ekaterina Leonidovna PhD in History Associate professor, Department of Linguistics for State Administration Personnel, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 82 str.1 k.timshina@yandex.ru Other publications by this author

Выборы в Государственную думу РФ VII созыва значительно отличались от предыдущих, прошедших в 2011 г., что было обусловлено принятием в 2014 г. закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ^[1], который отменил или изменил многие существовавшие ранее ограничения, что сделало выборы наиболее представительными по составу участников за последние годы. По обновленным правилам для доступа политической партии к регистрации списка без сбора подписей избирателей достаточно наличие представительства в региональном парламенте хотя бы одного субъекта Российской Федерации или набор на предыдущих выборах не менее 3% голосов избирателей. В результате, из более чем семи десятков, зарегистрированных партий, право участвовать в выборах получили 14. Для сравнения в думской электоральной кампании 2011 г. участвовало всего 7 партий. К четырем участникам работы в Государственной думе VI созыва (Всероссийская политическая партия «Единая Россия», Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), Политическая партия ЛДПР – Либерально-демократическая партия России, Политическая партия «Справедливая Россия») добавились Всероссийская политическая партия «Родина»; Коммунистическая партия «Коммунисты России»; Российская партия пенсионеров за справедливость (РППС); Российская экологическая партия «Зелёные»; Политическая партия «Гражданская платформа»; Партия народной свободы (ПАРНАС); Всероссийская политическая партия «Партия Роста»; Общественная организация Всероссийская политическая партия «Гражданская сила»; Российская объединённая демократическая партия «Яблоко»; Политическая партия «Патриоты России».

Новшеством и дополнительной возможностью для представителей политических партий пройти в нижнюю палату парламента было возвращение голосования по одномандатным округам. Не менее важным изменением на выборах 2016 года стало понижение ограничительного барьера голосов для получения депутатских мандатов: теперь было необходимо набрать 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а не 7%, как циклом ранее. Таким образом, для большинства непредставленных ранее в Государственной думе партий, чей уровень популярности колебался в районе 2-3%, прохождение в парламент стало вполне реальным, при условии, что для завоевания дополнительных голосов непарламентские партии развернут активную политическую борьбу, стараясь заинтересовать избирателя новыми предложениями, идеями и программами в наиболее актуальных для него областях.

Одной из таких тем стала пенсионная система. По опросам, проведенным перед началом электоральной кампании, в списке проблем наиболее важных для страны в целом, проблема пенсионной реформы и низкого уровня пенсий набрала 8%, а близкая к ней социальная политика (определение, которой в опросе, включало в себя и различные льготы пенсионеров) –10% ^[2], при этом озабоченность темой демонстрировалась не только людьми пенсионного и предпенсионного возраста, но и молодёжью. Такая высокая заинтересованность общества в проблеме позволяла предположить, что пенсионное обеспечение граждан займёт заметное место в предвыборных программах.

Цель представленной статьи – выявление значимости пенсионного вопроса в предвыборных программах политических партий на выборах в Государственную думу, установление отношения авторов программ к наиболее острым аспектам проблемы, таким как изменение пенсионного возраста, заморозка накопительной части пенсии, продолжение реформ, повышение уровня пенсий. Основными источниками для исследования явились предвыборные программы политических объединений, чьи списки были зарегистрированы Центральной избирательной комиссией на выборах в Государственную думу 2016 года. Предвыборные программы партий, в соответствие с законодательством, публиковались в «Российской газете», однако необходимо отметить, что партии неодинаково подошли к формату программ и некоторые (например, «Яблоко» и «Партия Роста») подготовили обширные документы с подробной проработкой предлагаемых инициатив. Такие программы при публикации сильно сокращались, в связи с этим для ряда программ источником цитирования являются сайты партий, а не официальная публикация.

Пенсионная система СССР исследована достаточно хорошо, как советскими, так и российскими учёными, среди примеров таких работ можно отметить труды В.С. Андреева, Е.И. Астрахана, Г.Я. Борисова, М.Л. Захарова, О.В Капустиной ^[3-7]. Исторических или политологических работ о пенсионной системе Российской Федерации выходило сравнительно немного [например, 8-10], в основном издавались работы экономической, социальной или юридической направленности, что отражало процесс постоянного преобразования пенсионной системы, вопросы правоприменения новых законов и оценку этапов реформ социального обеспечения. Отношения политических партий к проблемам пенсионной системы, при этом практически не попадали в фокус исследователей.

Если в СССР выплата пенсий в основном финансировалась из бюджета, то в России после реформы в начале 1990-х гг. пенсионной системы выплата производилась из средств Пенсионного фонда РФ, формируемого за счёт взносов предприятий. При наличии дефицита средств в ПФР он покрывался из средств государственного бюджета. Несмотря на создание негосударственных пенсионных фондов (НПФ), подавляющее большинство граждан не пользовались накопительным способом формирования пенсий в этот период. Экономические потрясения 1990-х, сопровождаемые разгулом инфляции, серьёзно снизили покупательную способность пенсионеров: если в СССР размер пенсии составлял от 50% до 100% заработка ^{[10, с. 21]}, то в 1999 г. средняя пенсия составляла 67% от определенного государством прожиточного минимума пенсионера, а по отношению к заработку не достигала 20% при острой проблеме неплатежей ^{[11, с. 22-23]}.

В следующем десятилетии ситуация начала меняться. В начале 2000-х гг. серией законов ^[12-15] стартовала крупномасштабная реформа пенсионной системы. Её основная идея состояла в постепенной трансформации от распределительной к распределительно-накопительной системе пенсионного обеспечения. Размер пенсии определялся теперь не размером стажа, а размерами заработка и отчислений работодателя, кроме того увеличивались возможности граждан по инвестированию в том числе и при помощи НПФ. Пенсия разделялась на три части: базовую (гарантия государства), страховую (пенсионные взносы) и накопительную (средства на личном счету, которые до выхода на пенсию могут инвестироваться в различные активы). Практически сразу реализация реформы столкнулась с проблемами: в 2005 г. из-за дефицита бюджета ПФР была отменена накопительная часть пенсии для граждан, которые родились до 1967 г.

В 2010 г. была отменена базовая часть пенсии и начались первые выплаты накопительной части.

В 2013 г. прошёл новый этап реформы: система вновь стала трёхчастной – появилась возможность использования корпоративной системы пенсионного страхования. Накопительная часть пенсия теперь стала добровольной: работники выбирали НПФ или управляющую компанию для ее формирования, при отсутствии подтверждения выбора поступающие средства должны были перечисляться в страховую часть. Расчёт трудовой пенсии по страховой системе дополнился достаточно сложной для простого обывателя системой коэффициентов, которая базировалась на рабочем стаже, возрасте выхода на пенсию и уровне заработной платы. Отдельным документом была утверждена «Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» ^[16], однако документ получился невнятным, что стало результатом многочисленных прений и компромиссов, проект критиковался не только оппозицией, но даже экспертами лояльными правительству ^{[17, 18]}. Основными целями в стратегии декларировались «достижение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате; достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах; обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости на уровне 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера; достижение максимально возможной сбалансированности пенсионной системы» ^[16]. Однако экономический кризис и неспособность ПФР обеспечить страховую часть пенсии гражданам, достигшим пенсионного возраста, привели к заморозке накопительных взносов в 2014 и 2015 гг. ^[19].

Таким образом, к выборам 2016 г. пенсионная система России подошла с грузом нерешенных проблем: прописанные в законах механизмы не работали в полной мере, сложный способ формирования пенсии был непонятен населению, направление дальнейших реформ терялось в компромиссах и дискуссиях.

Часть партий в своих программах в явном виде избежала предложений по решению проблем пенсионного обеспечения. Российская экологическая партия «Зелёные» построила программу «За чистую Россию!» только на решении экологических проблем и поддержании здоровья человека, в остальном партия объявила о «поддержке концепции реформ Президента РФ В.В. Путина» ^[20], не вдаваясь в их детали. В программе Партии народной свободы только предложение остановить «деградацию социальной сферы» может относиться и к поддержке пенсионеров ^[21]. Схожая ситуация с программой «Партии Роста», хотя партия и подкрепила свою программу объёмным документом «Стратегия Роста» ^[22], её внимание сосредоточено на экономических проблемах и защите прав предпринимателей, пенсионные проблемы в ней практически не затрагиваются. Ещё одной партией, продемонстрировавшей узкий подход к предвыборной программе, но с обратным знаком, стала РППС – почти все её инициативы связаны исключительно с защитой социальных интересов пенсионеров ^[23].

Успехи в развитии пенсионной системы отметила только «партия власти». «Единая Россия» указала, что средний размер пенсии значительно вырос: с 894 руб. (в 2000 г.) до 13 200 руб. (в 2016 г.) ^{[24, с. 13]}, при неизменности возраста выхода на пенсию.

Большинство партий выступило с критикой, существующей на момент выборов пенсионной системы, однако никакой новой комплексной системы или альтернативы Пенсионному фонду России предложено не было, по сути, предлагались лишь дополнительные инструменты. Партия «Гражданская сила» основной проблемой дефицита средств ПФР назвала «хищение и неэффективное использование пенсионных накоплений и отчислений граждан» ^{[25, с. 12]}, борьба с которыми при активном участии общества и депутатов могла, по мнению авторов, программы улучшить ситуацию. Необходимость борьбы с коррупционными проявлениями в пенсионной системе, постоянного общественного аудита ПФР и его отделений предусмотрена и программой РППС ^[23]. При дальнейшем проведении реформы рекомендовалось изучить лучший зарубежный опыт и проводить широкое общественное обсуждение при внесении новых законодательных инициатив ^{[25, с. 12; 23]}. Похожей позиции придерживалось и «Яблоко», представители которого, не предлагая вариант пенсионной системы, зафиксировали в программе необходимость всенародного обсуждения, при этом новая стратегия пенсионной реформы, в отличие от уже утверждённой государством, должна была определяться общественным договором на период свыше 50 лет, чтобы работники изначально понимали свои перспективы и «права миллионов людей не менялись несколько раз за десятилетие» ^[26]. Партии левого фланга объявили об ориентации на советский опыт ^{[27, 28]}, однако подробно не детализировали какие аспекты советской пенсионной системы, они хотели бы использовать.

Более подробно авторы партийных программ остановились на уровне пенсий – вопросе, безусловно, наиболее сильно волнующим простого избирателя. Все партии, зарагивавшие пенсионный вопрос, констатировали низкий текущий уровень пенсий. «Единая Россия» своим целевым показателем объявила достижение средней пенсией 40% от средней заработной платы ^{[24, с. 13]}. Партия «Яблоко» использовала другой вариант этой формулировки: «размер пенсии должен составлять не менее 40% заработка за 30 лет стажа» ^[26]. РППС в качестве ориентира предложила 35-40% от заработка. Цели партий близки по своей формулировке к целям, закрепленным в «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации»: «достижение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате» ^[16]. Схожесть заявленных показателей объясняется, что они базируются на требованиях международной конвенции «О минимальных нормах социального обеспечения» ^[29], которая на момент выборов не была ещё ратифицирована Российской Федерацией. На большем проценте настаивала «Справедливая Россия», предложившая законодательно закрепить уровень пенсии не ниже 60% от зарплаты ^[30].

«Коммунисты России» выступили за подъём с 1 января 2017 г. уровня минимальной трудовой пенсии до 40 000 руб. ^[27]. «Родина» приняла обязательство удвоить размер пенсии за три года ^[31]. Остальные партии («Патриоты России», КПРФ, ЛДПР) закрепили в программах необходимость повышения пенсий, но не стали фиксировать ее уровень ^{[28, 32; 33]}.

Об источниках финансирования для значительного повышения пенсий большинство партий умолчало, что связано с дефицитностью бюджета ПФР и любые увеличения пришлось покрывать из государственного бюджета, изымая средства из других статей расходов или прибегая к заимствованиям. В качестве вариантов, предложенных партиями, указывались введение 30% налога на заработные платы свыше 200 тыс. руб. (ЛДПР ^[32]); перераспределение бюджетных расходов («Родина» ^[31] и «Яблоко» ^[26]) и использование нефтегазовых доходов («Яблоко»). На риск значительной инфляции при увеличении пенсии без роста и развития экономики в целом обратила внимание только «Гражданская сила» ^{[25, с. 12]}.

В программах практически нет вопросов, потерявших актуальность – в качестве примера можно привести требование наказания должностных лиц за несвоевременные выплаты, в том числе и пенсий, в программе партии «Родина». К моменту выборов проблема неплатежей была достаточно давно разрешена, да и законодательство предусматривало наказание за это – статья 145.1 «Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат» была введена в Уголовный кодекс РФ в 2010 г.

Наибольший отклик в предвыборных программах нашли вопросы, общественные обсуждения по которым шли накануне выборов: повышение пенсионного возраста и индексация пенсий. Дискуссия об изменении пенсионного возраста началась в научном сообществе ещё в позднем СССР, когда ряд авторитетных демографов полагал, что увеличение продолжительности жизни неизбежно приведёт к пересмотру возраста выхода на пенсию. Например, М.Я. Сонин ещё в 1970-х гг. утверждал, что «в течение ближайших трех-четырех десятилетий верхняя граница трудоспособности поднимется в СССР на 5 лет (для мужчин и женщин)» [Цит. по 37, с. 10]. Обсуждение периодически возобновлялось, в том числе и с властных трибун. Весной 2015 года дискуссия активизировалась после выступления министра финансов РФ А.В. Силуанова, который заявил, что повышение возраста выхода на пенсию назрело и необходимо принятие достаточно срочного решения (при благоприятных условиях с 2016 года), при этом он сослался на мнение международных экспертов, которые рекомендовали единый возраст выхода на пенсию для всех – 65 лет ^[34], что привело бы для женщин к увеличению продолжительности работы на 10 лет. Хотя предложение и встретило благосклонную реакцию ряда экономистов, большинство ответственных лиц указали на несвоевременность и непроработанность инициативы (среди них В.В. Путин, Д.А. Медведев, О.В. Голодец). Ни одна из политических партий прямо не указала на поддержку подобного изменения пенсионного возраста. «Родина» и «Справедливая Россия» выступили резко против любых повышений возрастных границ, пообещав сохранить их на уровне 55 лет для женщин и 60 лет – для мужчин ^{[30, 31]}. «Российская партия пенсионеров за справедливость» высказалась против «резкого изменения возраста», не указав, какую скорость изменения и до какого возраста она считает приемлемой. «Яблоко» зафиксировало в программе, что изменение возраста невозможно без трехкратного увеличения минимального размера оплаты труда, получения исключительно «белых зарплат» и достижения продолжительности жизни как в ведущих европейских странах, на необходимость увеличения средней продолжительности до 75 лет перед реформой указала и «Партия Роста».

Другим актуальным аспектом, нашедшим отражение в предвыборных программах, стало отсутствие индексации пенсий в 2016 году на процент инфляции. До 2016 года в соответствии с законодательством пенсии ежегодно индексировались, но после принятия в декабре 2015 г. Закона №385-ФЗ вместо уровня инфляции был использован фиксированный коэффициент 1,04, который значительно отставал от официального уровня инфляции по итогам 2015 года – 12,91%. С критикой данного изменения законодательства выступили как партии левого фланга, так и либеральное «Яблоко», указав на несправедливость решения и используя его как пример неудачной политики. Наиболее красочно выразились представители «Яблока»: «Внятного плана действий у государства нет. Власти полагают, что кризис пройдет сам по себе, как дождь... Государство в нашей стране потеряло из виду человека» ^[26]. «Патриоты России» зафиксировали в программе как одну из своих главных целей ежегодную индексацию на уровень инфляции всех государственных выплат, в том числе пенсий, пособий, стипендии и зарплат в государственном секторе.

Две партии предложили ввести дифференциацию пенсий по возрасту – КПРФ и «Справедливая Россия» выступили за дополнительные пенсионные доплаты для людей, чьё детство пришлось на годы Великой Отечественной войны. Поколение, рожденное до 3 сентября 1945 г., получало бы увеличенную пенсию по факту дня своего рождения. Обе партии продвигали закон об этом с 2011 года, но каждый раз их инициативы наталкивались на критику парламентского большинства и правительственных экспертов, указывавших в своих заключениях на законопроекты на недопустимость дифференциации сумм пенсий в зависимости от возраста, а не от заслуг как предусматривалось действующим законодательством.

«Справедливая Россия» внесла в свою предвыборную программу «восстановление справедливости в отношении детей войны». Программа носила название «25 справедливых законов» ^[30] – поэтому партия использовала без изменений основные тезисы, находящегося на рассмотрении Думы проекта закона «О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, пострадавших в период Великой Отечественной войны» ^[35], предложенного депутатами «Справедливой России». Интересно отметить, что раздел, посвященный «детям войны», наиболее конкретный во всей программе – «Справедливая Россия» зафиксировала даже размеры выплат, которых намерена добиться для тружеников тыла (не менее 2 300 руб.) и «детей войны» (не менее 1000 руб.), остальные 24 предложенных закона намного носят намного менее точный характер. В программе партии появились и новые предложения в части пенсионных выплат, которые не фигурировали ранее в её законопроектах о «детях войны» – повышенная пенсия, начиная с 70 лет, что может указывать на планы «Справедливой России» распространить инициативу о дополнительных выплатах в зависимости от возраста и на поколение, рожденное после войны. Данное предложение можно считать заявкой на изменение базовых принципов пенсионного обеспечения в РФ, т.к. возраст пенсионера никогда ранее не влиял на уровень, получаемой им пенсии. Кроме того, партия предложила льготное исчисление стажа для ряда категорий пенсионеров: «для участников боевых действий – год за три, для работающих в районах Крайнего Севера – год за полтора, для служащих в армии – год за два» ^[30].

КПРФ, выбравшая для своей программы запоминающееся название – «Десять шагов к достойной жизни», построила её содержание на простых, но запоминающихся фразах, поэтому в отличие от соперников, не стала переносить все цифры своего законопроекта в программу. В разделе «Люди – главная ценность державы» коммунисты указали, что в случае их победы на выборах КПРФ незамедлительно примет закон о «детях войны», так как «люди, лишенные Гитлером детства, имеют полное право на особый статус, дополнительные выплаты, бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, ежегодную диспансеризацию» ^[33]. Опорой КПРФ в предвыборной кампании выступила и созданная при поддержке партии общественная организация «Дети войны», занявшая активную позицию по продвижению инициатив коммунистов через региональные и ветеранские организации.

Можно было ожидать, что высокая конкуренция на выборах 2016 г. приведет к попыткам перехватить тему поддержки «детей войны» у КПРФ и «Справедливой России», которые многочисленными законопроектами в парламенте и внепарламентской активностью привлекли к ней внимание, однако фактически этого не произошло. Из непарламентских партий только непосредственные конкуренты КПРФ – партия «Коммунисты России» внесла в свою программу упоминание о социальной поддержке «детей войны». В программе со звучным, как и у КПРФ, названием «Десять сталинских ударов по уродливому капитализму» раздел «Пятый удар» посвящён предложениям партии в области социальной политики. «Детям войны», «которые восстанавливали страну после разрушений военного лихолетья» обещают регулярную индексацию пенсий на уровне инфляции и достойные социальные выплаты ^[27], что сливается с общими предложениями по поддержке пенсионеров и не привлекает внимания избирателя.

Наиболее разнообразные способы поддержки предложили партии для лиц пожилого возраста, особенно находящихся в зоне социального риска, не связанные с выплатой пенсий. «Единая Россия» предложила развивать, в том числе и за счёт бюджетных средств, социально ориентированные некоммерческие организации (НКО) для помощи инвалидам, одиноко проживающим пенсионерам и иным социально незащищённым категориям населения ^{[24, c.13]}. «Родина» выступила за введение «социального стандарта достойной жизни» – бесплатного нормированного распределения продуктов, медикаментов, предметов первой необходимости для социально незащищённых лиц ^[31]. ЛДПР предложила «списать пенсионерам и малообеспеченным гражданам долги перед государством» ^[32]. «Яблоко» отметило необходимость благоприятного налогового режима для пенсионеров – индивидуальных предпринимателей ^[26]. Партия предложила создать Фонд старшего поколения для накопительной части пенсии и отделения её от трудовой, которая осталась бы в ведении ПФР. Предложения в программе не детализированы, поэтому не совсем ясно, почему две пенсионные структуры окажутся более эффективными, чем одна. «Яблоко» и РППС вписали в программы необходимость отмены социальных отчислений для работающих пенсионеров (реализация данного предложения сделала бы их привлекательными для работодателей из-за возможности экономии на фонде оплаты труда и облегчила бы конкуренцию за рабочие места с более молодыми работниками) и возможность профессиональной переподготовки, если пенсионеры намерены работать после наступления пенсионного возраста. Обе партии выступили за экономическое обоснование прожиточного минимума. Самый широкий пакет мер социальной поддержки был заявлен РППС, в том числе понижение коммунальных платежей и земельного налога, программа медицинской помощи в размере не менее 50 тыс. руб., облегченный налоговый режим на доходы физических лиц, льготное предоставление объектов недвижимости.

Хотя вопросы пенсионного обеспечения, были достаточно хорошо представлены в предвыборных программах на выборах Государственной Думы VII созыва, нельзя утверждать, что политические партии полностью реализовали свои возможности. Ни одна из партий не предложила своего видения дальнейшей пенсионной реформы, по сути, все предложения строились вокруг наладки действующей системы с ужесточением контроля за деятельностью ПФР. Несмотря на множество заявлений о необходимости роста пенсий и обеспечения достойной старости, предложить реальные источники для финансирования такого роста они не смогли. Дополнить достаточно слабую и требующую улучшения государственную «Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы» не удалось, многие предложения, особенно в части резкого повышения пенсий, носили скорее популистский, чем реально выполнимый характер. Наиболее проработанными вопросами оказались отдельные меры социальной поддержки, например, предложения по защите «детей войны», налоговым льготам и иным преференциям, с которыми партии выступали ранее.

Три года, прошедшие с момента выборов, не привели к окончательной ясности в дальнейшем направлении пенсионной реформы. Заморозка накопительной части была продлена до 2020 года. Ратификация Конвенции №102, которая проходит в настоящий момент, может создать дополнительную нагрузку на дефицитный бюджет ПФР. Постепенное увеличение пенсионного возраста в результате принятия Федерального закона от 03.10.2018 № 350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» ^[36], по всей видимости, не приведет в обозримой перспективе к значимому уменьшению дефицита средств в ПФР, ни к значимому росту пенсий. Внезапность принятия закона, его недостаточная проработанность, отсутствие разъяснительной кампании о необходимости повышения пенсионного возраста, неопределенность с накопительной частью создали дополнительную социальную напряженность, что привело к снижению рейтинга доверия как «Единой России», так и исполнительной власти страны. Отдельным катализатором недовольства стало то, что на крупных избирательных кампаниях 2016 и 2018 гг. вопрос изменения пенсионного законодательства «партией власти» не поднимался, а сразу после их окончания он был решён в ускоренном порядке. В этих условиях на следующих выборах пенсионная проблематика станет одной из центральных на думской избирательной кампании, но смогут ли партии предложить реальные альтернативы по этому вопросу для завоевания голосов избирателей станет ясно лишь после утверждения предвыборных программ.