U.S. Arctic policy: the agenda of 2019

Kovalev Andrei Andreevich PhD in Politics Associate Professor at the North-West Institute of Management, branch of RANEPA 199178, Russia, Sankt-Peterburg oblast', g. Saint Petersburg, ul. Srednii Prospekt, V.o., 57/43 senator23@yandex.ru Other publications by this author

В Стратегии национальной безопасности США говорится о том, что «Соединенные Штаты - это арктическая нация, имеющая широкие и фундаментальные интересы в арктическом регионе, где страна стремится удовлетворить свои потребности в области национальной безопасности, защитить окружающую среду, ответственным образом управлять ресурсами, учитывать интересы коренных народов, поддерживать научные исследования и укреплять международное сотрудничество в области широкого спектра вопросов» ^[22]. США стали арктической страной с момента покупки Аляски у России в 1867 году. Аляска - это самая большая, но наименее густонаселенная территория в США, с населением приблизительно 700 тыс. чел. ^[28]. На Аляске добывается 20% американской нефти, а на севере-западе региона расположены земли Национального нефтяного резерва (ННР). На этой территории разведаны огромные запасы нефти, но их добыча не осуществляется из соображений стратегического и природоохранного характера. По некоторым данным, в арктических регионах Северной Америки находится до 65% неизведанных запасов нефти и около 26% неразведанных запасов природного газа ^[6].

Экономические и стратегические интересы США в арктическом регионе стали особенно важными во время Холодной войны. Благодаря своей близости к морской границе с СССР, Аляска занимала центральное место в ядерном сдерживании США во время холодной войны. Здесь также находилась дальняя линия раннего предупреждения (DEW), радиолокационная система, созданная для обнаружения прибывающих советских бомбардировщиков и предотвращения вторжения в море или на сушу. После окончания Холодной войны Арктика не была приоритетом в политике США ^[18]. США также играли незначительную роль в международном сотрудничестве, которое началось в 90-х годах в Арктическом совете ^[2].

Тем не менее, начиная с 2015 года, США предприняли значительные усилия для создания четкой и амбициозной арктической политики, выпустив несколько программных и стратегических документов о своих интересах в регионе ^[8]. Основополагающими документами, которые регламентируют деятельность по реализации национальных интересов США в Арктике, являются Президентская директива №66 по вопросам национальной безопасности от 2009 года ^[21], Арктическая стратегия Министерства обороны США ^[10], Арктическая дорожная карте ВМС США до 2030 года ^[29], Арктическая стратегия Береговой охраны США ^[30].

Основой нынешней арктической политики США является президентская директива № 66 о национальной безопасности, принятая Джорджем Бушем-младшим в 2009 году. В частности, в документе отмечается следующий важный аспект, «... в Арктике США имеют широкие фундаментальные интересы в сфере национальной безопасности и готовы действовать независимо либо в союзе с другими государствами по защите этих интересов». Принимая во внимание изменения в климате Арктики и оценивая расширяющиеся возможности освоения природных арктических ресурсов, директива констатировала, что «деятельность человека в Арктике ... будет расширяться. Это ставит Соединенные Штаты перед необходимость более активного и действенного присутствия с целью защиты своих арктических интересов и распространения своей власти на море по всему региону...».

Национальная стратегия 2013 года для Арктического региона реализует политику 2009 года, направляя приоритеты и соединяя цели, изложенные в президентской директиве по национальной безопасности. Основными приоритетами арктической политики США являются: продвижение национальных интересов и национальной безопасности США; ответственное руководство Арктикой; укрепление международного сотрудничества.

Арктика в американской политике

Арктика не сыграла большой роли в повестке дня США. Отчасти это является естественным следствием того, что Арктический регион «отделен» от остальной части США. Власти штата Аляска заинтересованы в более активной разработке арктического шельфа и привлечении крупных инвесторов. При этом они подчеркивают, что необходим интегрированный подход к концепции устойчивого развития арктического региона. Необходимо учитывать экономический, социальный и экологический аспекты ^[7]. Как сказал специальный представитель по Арктике адмирал Роберт Папп, «аляскинцы это прекрасно понимают, но остальная часть страны, действительно, не думает о том, что Соединенные Штаты являются арктической нацией» ^[25]. С председательством США в Арктическом совете в 2016 году наметилась попытка изменить эту тенденцию. Это подтверждается не только количеством стратегических документов, подготовленных в правительстве США при подготовке к председательству, но и особым интересом президента Барака Обамы, который был первым действующим президентом США, посетившим Аляску в сентябре 2015 года. Цель визита состояла в том, чтобы привлечь национальное и международное внимание к последствиям изменения климата в Арктике и собрать вместе лидеров арктических стран, чтобы обсудить, как решать некоторые из наиболее острых проблем, стоящих перед регионом ^[15]. В январе 2015 года президент Обама учредил Арктический исполнительный руководящий комитет (AESC), отвечающий за содействие коммуникации, координации и сотрудничество между федеральными департаментами, агентствами и офисами, ответственными за деятельность в арктическом регионе.

Утверждалось, что существует разрыв между Вашингтоном и Аляской, когда Государственный департамент и Белый дом больше сосредоточены на изменении климата, а жители Аляски больше озабочены возможностями трудоустройства и экономического роста, а также здоровьем и профилактикой самоубийств. Палата представителей США принимает Арктическую рабочую группу Конгресса, и в 2015 году сенатор от Аляски Лиза Мурковски и сенатор Ангус Кинг из штата Мэн сформировали Сенатскую Арктическую группу для привлечения внимания и обсуждения будущего Арктики. Сенаторы обратили внимание на такие темы, как потребность ледокола в Арктике США, изменение климата, ратификация ЮНКЛОС и многое другое ^[11].

Ключевым приоритетом в арктической политике США является защита и сохранение ресурсов и среды обитания в Арктическом регионе. Арктическая стратегия определяет, что последствия изменения климата в Арктике и возросшей человеческой деятельности требуют осторожности и больших знаний для принятия ответственных решений. Таким образом, Арктическая стратегия призывает к дополнительным научным исследованиям и пониманию того, как изменение климата влияет на окружающую среду и океан Арктики. Аляска обладает значительными запасами нефти и газа как на берегу, так и на море. Арктическая стратегия США не привлекает большого внимания к важности разработки этих ресурсов, а скорее указывает на необходимость ответственного управления ресурсами и принятия решений на научной основе. Также было много споров по поводу разработки морских ресурсов на Аляске, особенно в отношении разведочного бурения Shell в Чукотском море осенью 2015 года ^[23]. Министерство внутренних дел США рассматривает вопрос о полном запрете морского бурения в американской Арктике. Этот запрещающий момент является естественным, так как последствия изменения климата стали заметны в некоторых частях Аляски.

Разрушение береговой линии, сокращение рыбных запасов и других источников пищи, а также более высокий риск заболеваний уже затронули некоторые общины Аляски, и особенно коренное население ^[3]. Эти воздействия также были в центре внимания во время визита президента Обамы на Аляску в 2015 году, и их следует рассматривать в связи с глобальной позицией США в отношении изменения климата, которая была рассмотрена на Конференции по климату в Париже в декабре 2015 года. Представители демократических партий США, в частности Хилари Клинтон, защищая интересы коренных народов Аляски, выступают за консервацию природных ресурсов Крайнего Севера. Они уверены, что ресурсоориентированный характер экономики Аляски это не тот вектор, на который следует делать ставку. Более перспективно, по мнению демократов, развитие сферы услуг и высокотехнологичных отраслей. Тем более, что уникальная природа Аляски и наличие заповедных зон, таких как крупнейший в США Национальный арктический заповедник (НАЗ), способствуют развитию туризма в регионе.

Одной из важнейших тем Арктической стратегии США является необходимость принятия научных решений, а также дополнительных научных исследований о воздействии изменения климата, сохранения дикой природы и мониторинга и картирования окружающей среды и растительности Арктики. «Несмотря на растущий объем исследований, окружающая среда Арктики остается плохо изученной» - говорится в Президентской директиве по национальной безопасности ^[21]. Далее подчеркивается, что экологические исследования, мониторинг и оценки уязвимости являются главными приоритетами из-за необходимости принятия решений на основе научных данных.

США проводят активную политику исследования арктического климата, работая в тандеме с такими учреждениями, как Национальный научный фонд, Комиссия США по исследованиям Арктики, Геологическая служба США, Межведомственный комитет по политике в области арктических исследований, Национальное управление океанических и атмосферных исследований и др. Береговая охрана также участвует в научных исследованиях в Арктике, например, с помощью ледокола USCG Healy для поддержки научной деятельности в регионе. ВМС США также играют здесь важную роль, проводя научные ледовые экспедиции (SCICEX), улучшая способность понимать и прогнозировать арктическую физическую среду в различных временных и космических масштабах посредством прогнозирования толщины льда и снега, анализа айсберга, прогнозирования протяженности морского льда и других исследований ^[4].

На территории Аляски разделяют несколько крупных географических регионов, отличающихся по климатическим и геологическим особенностям. Коренное население штата состоит из нескольких этнических групп, которые ряд ученых разделили на три основные: эскимосы, индейцы и алеуты. Коренные народы, составляющие 14,3% населения Аляски ^[28], особенно уязвимы к изменению климата, а также сталкиваются с такими проблемами, как алкоголизм и психические расстройства. Стратегические документы США в отношении Арктики базируются на политике партнерства и общения с властями Аляски и ее коренными жителями. Администрация Белого дома стремится предоставить аляскинской общине «значимую и своевременную возможность проинформировать федеральную политику о коренных общинах Аляски». Например, Министерство внутренних дел провело несколько публичных слушаний и собрало мнения людей, промышленников и должностных лиц относительно закрытия арктических морских вод для нефтегазовой деятельности ^[20].

Американская арктическая политика имеет реальную международную перспективу. Укрепление международного сотрудничества является одним из трех направлений деятельности властей США. Национальная арктическая стратегия государства подчеркивает четыре цели международного сотрудничества: 1. поддерживать договоренности, способствующие общему арктическому процветанию, защите окружающей среды Арктики и повышению безопасности; 2. взаимодействовать через Арктический совет для продвижения интересов США в арктическом регионе; 3. присоединиться к морскому праву; 4. сотрудничество с другими международными сторонами (неарктическими государствами и негосударственными субъектами). Кроме того, обеспечение мира и стабильности путем взаимодействия с союзниками, партнерами и заинтересованными сторонами определено в качестве руководящего принципа в Арктической стратегии.

Реализация намеченных планов будет осуществляться в конкретных областях: региональная работа по обеспечению готовности и реагированию на разливы нефти, поиск и спасание, предотвращение нерегулируемого рыболовства в открытом море в Арктике, содействие научным исследованиям и мониторингу, сокращение выбросов черного углерода, следование Полярному кодексу, определяющему внешнюю границу расширенного континентального шельфа США.

Основное внимание также уделяется улучшению экономических условий и условий жизни людей, живущих в Арктике; безопасности Северного Ледовитого океана; устранению последствий изменения климата ^[31]. Еще одной важной стратегической целью стало повышение осведомленности об Арктике на международном и национальном уровнях. Визит президента США Барака Обамы на Аляску и участие Хилари Клинтон и Джона Керри в заседаниях Арктического совета способствовали этому. По словам главного редактора «Арктического ежегодника» Хизер Экснер-Пиорт, у США также был конструктивный подход к России ^[17]. Этот подход состоял в том, чтобы не допустить возникновения напряженности в Арктическом совете и сосредоточиться на сотрудничестве в области науки и исследований.

Стратегические интересы США и безопасность в Арктике

Президентская директива по национальной безопасности гласит: «У США есть широкие и фундаментальные интересы национальной безопасности в арктическом регионе» ^[21]. Продвижение интересов безопасности США также является одним из направлений усилий, определенных в Арктической стратегии.

Всемирная оценка угроз в 2016 году, проведенная разведывательным сообществом США, включает один параграф об Арктике в разделе о глобальных угрозах ^[14]. Оценка угроз говорит о рисках, связанных с «усилением конкуренции между арктическими и неарктическими странами за доступ к морским маршрутам и ресурсам».

Арктическая стратегия Министерства обороны США показывает, что в Арктике относительно низкий уровень военных угроз ^[10]. В ней не упоминаются какие-либо конкретные угрозы стратегическим интересам США в Арктике. Арктическая дорожная карта ВМС также утверждает, что уровень угрозы в арктическом регионе низок, но утверждает, что у ВМС есть постоянные интересы безопасности в регионе, включая системы раннего предупреждения об угрозах; свободу навигации и полетов; предотвращение террористических актов; развертывание морских и воздушных сил для сдерживания, присутствия на море и проведению операций по обеспечению безопасности на море ^[29]. Кроме того, «Арктическая дорожная карта» указывает на сотрудничество с другими арктическими государствами, включая Россию, в Арктическом совете и на других форумах, и считает маловероятным, что какое-либо из пяти Арктических прибрежных государств будут рисковать крупномасштабным межгосударственным военным конфликтом. Однако «дорожная карта» также не исключает усиление напряженности из-за неправильных представлений, риторики или непредвиденной динамики экономических интересов в регионе, особенно в том, что касается расширенных требований континентального шельфа и экономических ресурсов региона.

Политические документы США фокусируются на «более мягких» угрозах безопасности США в арктическом регионе ^[1]. Как уже говорилось ранее, изменение климата уже угрожает жизни аляскинских общин из-за эрозии береговой линии или снижения доступности природных ресурсов. Арктическая стратегия конкретно указывает на риски, связанные с ростом человеческой деятельности в регионе, и на необходимость развития арктической инфраструктуры и потенциала реагирования. Этот акцент на экологическую и гуманитарную безопасность и необходимость совершенствования мер реагирования на техногенные катастрофы также отражен в Арктической дорожной карте ВМС и арктической стратегии береговой охраны.

Аналогичным образом особое внимание уделяется безопасности человека и окружающей среды в заявлениях и выступлениях официальных лиц США в Арктике.

«Наш высший приоритет - защита американского народа, нашей суверенной территории и прав, природных ресурсов и интересов Соединенных Штатов», - говорится в арктической стратегии ^[10]. Арктическая стратегия министерства обороны также определяет защиту страны и осуществление суверенитета в качестве стратегических целей в Арктическом регионе. В стратегии говорится, что США должны быть готовы обнаруживать, сдерживать, предотвращать и побеждать угрозы безопасности государства в результате расширения доступа в Арктический регион. В среднесрочной и долгосрочной перспективе, стратегия считает, что может возникнуть необходимость в дальнейшем развитии потенциала для защиты воздушных, сухопутных и морских границ США в регионе. Кроме того, одной из основных стратегических целей ВМС является обеспечение суверенитета США в Арктике и обеспечение обороны государства. Береговая охрана определяет осуществление и оценку суверенитета США в качестве стратегических приоритетов. США также показывает, что существует необходимость разработки соответствующих возможностей и полномочий для того, чтобы выполнять миссии и обеспечивать свое присутствие в Арктике.

Арктическая стратегия определяет необходимость повышения осведомленности об Арктической области в целях защиты суверенитета, интересов, морской торговли и людей, живущих в Арктике. Документ гласит, что повышенная активность в Арктике увеличила риски коалиций, затопления, разливов нефти, незаконного рыболовства и негативных последствий эксплуатации природных ресурсов, а также угрозы суверенитету США. Поэтому стратегия подчеркивает важность большей осведомленности о морской области для эффективного понимания морской деятельности в регионе в целях обеспечения морского суверенитета и устранения угроз. В целях повышения осведомленности на море береговая охрана обеспечит координацию и обмен информацией; усилит сбор и анализ морской информации и разведывательных данных; обеспечит свое эффективное присутствие.

Все документы по арктической стратегии Америки настоятельно рекомендуют США присоединиться к ЮНКЛОС. Свобода морей или свобода судоходства кодифицированы в ЮНКЛОС и являются важным принципом внешней политики США. Сохранение свободы морей в арктическом регионе определено как один из национальных интересов США в регионе. «Мы обеспечим процветание и безопасный транзит, развивая и поддерживая морские, подводные и воздушные активы, необходимую инфраструктуру» - говорится в Арктической стратегии ^[30]. В Стратегии подчеркивается, что США будут стремиться укреплять национальную оборону, безопасность мореплавания, реагирование на морскую среду и возможности поиска и спасения.

Содействие оборонному сотрудничеству в Арктике

Военное сотрудничество в Арктике конкретно не упоминается в Арктической стратегии. Представители арктических властей США также, похоже, уклоняются от этой темы при рассмотрении вопросов международного сотрудничества в регионе, скорее всего потому, что это тема без консенсуса ^[5]. Арктическая стратегия Минобороны конкретно определяет содействие оборонному сотрудничеству в качестве цели. Стратегия указывает на то, что отношения с союзниками и партнерами являются важными факторами сотрудничества в выполнении обязательств в области безопасности и обороны. Далее говорится, что совместный подход к обороне в регионе поможет предотвратить конфликты и обеспечит стабильность, необходимую для достижения целей арктической политики США. Арктическая стратегия Минобороны выявляет необходимость «укрепления доверия с ключевыми региональными партнерами» и «снижение вероятности возникновения непониманий» посредством деятельности по сотрудничеству в области безопасности и других форм взаимодействия между вооруженными силами.

Хотя это и не является приоритетом для правительства США, такое сотрудничество в области безопасности было создано аналитиками за последние несколько лет. Хизер Конли из Центра стратегических и международных исследований предложила построить новую архитектуру безопасности для Арктики еще в 2012 году. В 2016 году она опубликовала отчет, в котором были изложены вопросы военной безопасности, представленные Арктическому совету. Конли утверждает, что арктические страны должны разработать новые методы повышения прозрачности и усилий по укреплению доверия с Россией, чтобы избежать несчастных случаев или недопонимания.

В целом проблемы безопасности в Арктике играют второстепенную роль в оборонной политике США ^[9]. Это вызвало обеспокоенность у некоторых политиков США, аналитиков и военных чиновников ^[20]. Однако на слушаниях в Сенате в 2015 году океанограф Военно-морского флота контр-адмирал Тимоти Галлоде заявил, что нынешняя позиция ВМФ в Арктике является адекватной для удовлетворения существующих оборонных потребностей в регионе ^[13]. Тем не менее, как в отчетах Пентагона, так и в ВМФ было обнаружено, что военные возможности США в Арктике отсутствуют в среднесрочной и долгосрочной перспективе, когда требования и условия могут измениться ^[26].

Арктический регион имеет большое стратегическое значение для систем противовоздушной и противоракетной обороны Северной Америки и систем раннего предупреждения. Североамериканское командование по аэрокосмической обороне контролирует американские самолеты на Аляске, а NORAD контролирует Северную систему оповещения с помощью радаров воздушного наблюдения на Аляске, в Канаде и Гренландии. У США есть две авиабазы на Аляске и одна в Гренландии. Кроме того, ВМС США планируют открыть авиабазу Кефлавик за пределами Рейкьявика.

Армия США на Аляске состоит из обычных механизированных пехотных и воздушно-десантных войск, не предназначенных для специальных арктических операций. В войсках действует учебный центр для подготовки развертывания в условиях сурового арктического климата, научно-техническая лаборатория и испытательный центр на Аляске. В отличие от пехотинцев и воздушных десантников, корпус морской пехоты США имеет определенную арктическую подготовку и снаряжение, а также участвует в ежегодных учениях в Норвегии по реагированию в условиях холода, а также в других учениях НАТО в Северной Норвегии.

Морские возможности США

Авианосцы США и другие боевые корабли специально не приспособлены к арктическим условиям, но, как правило, способны работать в некоторых частях региона. Береговая охрана в настоящее время эксплуатирует один тяжелый ледокол, которому почти 40 лет. Руководство береговой охраны и правительство Аляски годами настаивали на приобретении нового полярного ледокола, и в 2015 году президент Обама срочно призвал начать строительство ^[16]. Ожидается, что производство будет начато к 2020 году. В условиях Арктики США требуется поддержка ледокола для обеспечения эффективной связи и осведомленности в морской сфере в регионе. Прогнозы на будущее указывают, что Береговая охрана должна будет расширить свои ледокольные мощности до шести ледоколов ^[24].

Атомные подводные лодки США регулярно проходят под арктическим льдом или прорываются сквозь лед около Северного полюса. Известно, что около 53 атомных подводных лодок могут работать в арктических условиях. Адмирал Марк Фергюсон, командующий Военно-морскими силами США в Европе, заявил в 2015 году, что российский военно-морской флот повышает свою оперативность и наращивает потенциал в Арктике и других местах, чтобы сдерживать потенциал НАТО ^[12]. Представители ВМС заявили, что растущее число российских подводных лодок в мире, потребует больше кораблей, самолетов и подводных лодок для их мониторинга ^[27]. Исходя из этого Министерство обороны предложило увеличить подводные возможности в течение пятилетнего периода.

Заключение

Хотя Арктика долгое время игнорировалась в американской политике, политики США предприняли значительные усилия, чтобы привлечь внимание к региону. Тем не менее, Арктика далека от политического приоритета в разработке политики США. Арктические дебаты в США, как правило, характеризуются вопросами финансирования, что имеет важное значение для береговой охраны и Военно-морского флота для работы в регионе в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными приоритетами и интересами арктической политики США являются принятие изменений климата и ответственное экономическое развитие; научное исследование; установление партнерских отношений с заинтересованными сторонами в Арктике и международное сотрудничество. США хотят, чтобы регион поддерживал мир.

Основные стратегические интересы США и интересы безопасности в Арктике способствуют повышению осведомленности об арктической области; обеспечению и защите свободы морей, поддержке суверенитета государства.

Арктика не играет важной роли в оборонном планировании США. США - военно-морская держава, но у ВМС и Береговой охраны нет оборудования, подходящего для арктических условий. Тем не менее, США поддерживают свое присутствие в регионе через базы на Аляске, в Гренландии и в тесном сотрудничестве с другими арктическими союзниками. Таким образом, при поддержке союзников, США являются мощным государством, которое может взять на себя расходы по институционализации сотрудничества в области безопасности в Арктике, но, похоже, не желает этого делать. Вероятно, что американские чиновники не хотят концентрировать все внимание на военной безопасности в регионе, а больше сосредоточиться на деятельности, в которой заинтересованы все арктические страны, в таких сферах, как научные исследования и изменения климата. Таким образом, США конкретно не определили потенциальные субоптимальные последствия индивидуальной защиты интересов безопасности и не выявили взаимных выгод от институционализации сотрудничества в области безопасности.