The development of human potential as one of the tasks of Russian State Policy with regards to ensuring economic security

Gorokhova Svetlana Sergeevna PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. 4-I veshnyakovskii proezd, 4, kab. 414 Swettalana@yandex.ru Other publications by this author

Наиболее важным элементом экономических отношений являются люди. От их совокупного потенциала – численности, уровня интеллекта, образованности, профессиональной подготовки, состояния здоровья, чувства личной удовлетворенности собственным существованием, желания и возможности поддерживать социальную активность, зависит, во-первых, как долго и насколько качественно они смогут учувствовать в общественной, политической и экономической жизни страны, и, во-вторых, насколько эффективна будет действовать вся система, включающая в себя все наиболее важные подсистемы общества.

В условиях усилившейся экономической нестабильности, роста количества и сложности современных вызовов человеческое развитие приобретает особую роль. Проблематика развития человеческого потенциала находит свое отражение в российских правительственных стратегиях и программах. ^[1]

Это предопределяет актуальность нашего исследования, в качестве объекта которого выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации стратегических задач государства, направленных на обеспечение экономической безопасности, посредством развития человеческого потенциала россиян. Предмет исследования включает в себя соответствующие положения Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, а также положения иных нормативных правовых актов, сопряженных по смыслу и целеполаганию с рассматриваемой проблематикой. Целью работы является попытка проведения содержательного анализа поставленных указанной Стратегией задач, и тех, предварительных результатов ее воплощения в жизнь, которые можно выявить на текущий момент.

Как отмечают исследователи: "человеческий потенциал стал объектом серьезной государственной политики в России лишь в начале XXI века. Тема развития потенциала человеческой личности начала «протаптывать» себе дорогу с принятием и реализацией приоритетных национальных проектов. Далее она постоянно обсуждалась на заседаниях Правительства РФ, в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, стала предметом научных исследований политологов, экономистов и т.д."^[2]

Поэтому, вполне закономерно, что, предопределяя способы и средства обеспечения экономической безопасности, планируя задачи, которые предстоит решить в перспективе, Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, принятая в мае 2017 года, в числе других, затрагивает вопросы развития человеческого потенциала российских граждан.

В рамках реализации указанного направления, Стратегия в п.23, устанавливает следующий перечень задач:

совершенствование системы общего и профессионального образования на основе современных научных и технологических достижений;

развитие системы непрерывного образования, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства;

развитие национальной системы квалификаций, совершенствование квалификационных требований к работникам, информирование граждан о востребованных и новых профессиях;

профессиональная ориентация граждан;

снижение уровня бедности и имущественного неравенства населения;

содействие эффективной занятости населения и мобильности трудовых ресурсов;

совершенствование механизмов обеспечения экологической безопасности и сохранения благоприятной окружающей среды.

Рассмотрим некоторые из них подробнее.

В качестве первой задачи, направленной на развитие человеческого потенциала, определена необходимость совершенствовать систему общего и профессионального образования на основе современных научных и технологических достижений.

Напомним, что в соответствии с Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации",^[3] образование в России подразделяется на: общее; профессиональное; дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование). При этом, общее образование и профессиональное образование, о которых и идет речь в исследуемой задаче, реализуются по уровням.

То есть, говоря о необходимости совершенствования общего и профессионального образования, Стратегия подразумевает весь, полный цикл от детских дошкольных учреждений до магистратуры.

Такой подход имеет под собой веские основания, поскольку, хотя новый закон «Об образовании» и был принят в конце 2012 года, и изменения в него вносились регулярно, тем не менее, как следует из социологических опросов, проводимых в России, удовлетворенность населения качеством практически всех уровней образования остается низкой. Так, по данным «Левада-центра», занимающегося статистическими опросами россиян, в последние годы относительное большинство опрошенных (от 38 до 49%) были не удовлетворены работой системы образования в целом, доля удовлетворенных колебалась от 18 до 26%, дали неопределенный ответ или затруднились с ним от 26 до 39%.^[4] Специалисты также отмечают, что: "Уровень подготовки продолжает снижаться до недопустимых пределов."^[5] При этом, в качестве основных проблем, указывают на наличие коррупционной составляющей в образовательной среде, низкий уровень качества преподавания, отсутствие у обучающихся заинтересованности в получении знаний и нацеленности только на получение диплома, низкий мировой рейтинг отечественных вузов. ^[6]

При этом, особую значимость проблеме придает то, что: "Система образования входит в число важнейших подсистем общества, обеспечивающих сохранение и накопление человеческого капитала."^[7]

Для преодоления сложившейся ситуации, в рамках реализации исследуемой задачи уже предпринят ряд шагов, направленных на выработку единой стратегии развития образования, которая позволила бы создать систему воспитания охватывающую подрастающее поколение начиная от дошкольного возраста, построить систему образования, достойную войти в десятку лучших в мире.^[8] Тем более, что именно так сформулирована задача новыми "майскими" Указами Президента РФ. Сейчас, согласно опубликованным официальным оценкам качества систем образования в развитых странах, составленному образовательной организацией Pearson Education, образование в России занимает двадцатое место в мировом рейтинге.^[9]

Вслед за совершенствованием системы общего и профессионального образования, в качестве следующей задачи, направленной на развитие человеческого потенциала, закрепляется важность развития системы непрерывного образования, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

Как уже было нами ранее отмечено, под непрерывным образованием Закон «Об образовании в Российской Федерации» понимает дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни.

Особую актуальность данной задаче придают последние изменения российского пенсионного законодательства, продлившие официально установленный период трудоспособности граждан на 5 лет, и определенным образом обострившие и так не простую ситуацию с переквалификацией и трудоустройством лиц предпенсионного возраста. На решение именно этой проблемы направлен Национальный проект «Демография», и Федеральная программа «Старшее поколение» в его рамках, согласно которой, в частности, с января 2019 года, планируется организация мероприятий по профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию лиц предпенсионного возраста. По словам министра труда и социальной защиты РФ Максима Топилина: «В нацпроекте «Демография» на это заложено 30 миллиардов рублей на 2019-2024 годы, по пять миллиардов рублей в год. В 2019 году 3,4 миллиарда рублей уже распределено между регионами в виде субсидий. Еще 1,6 миллиарда будет перечислено Союзу «Агентство развития профессиональных сообществ и рабочих кадров «Молодые профессионалы (Ворлдскиллс Россия)», который имеет хороший опыт подготовки и переподготовки специалистов по мировым стандартам… В течение шести лет мы планируем обучить 450 тысяч человек, по 75 тысяч в год.»^[10] То есть, на переобучение одного предпенсионера, государство затратит около 66667 руб.

Помимо вышеназванных мер, в 2019 году планируется создание центров непрерывного повышения профессионального мастерства педагогических работников и аккредитационных центров системы образования. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"^[11] на это выделено 1 530 000 тыс.руб. По мнению автора, предпринятые шаги, могут принести положительный результат, и привести к существенному улучшению качества предоставляемых услуг.

Развитие национальной системы квалификаций, совершенствование квалификационных требований к работникам, информирование граждан о востребованных и новых профессиях – это еще одна задача, предусмотренная пп.3 п.23 Стратегии экономической безопасности Российской Федерации, и установленная в целях обеспечения развития отечественного человеческого потенциала.

На первое место здесь поставлена национальная система квалификаций. Правовое закрепление этого термина отсутствует, но, из других, не носящих правового характера источников, можно извлечь информацию, согласно которой национальная система квалификаций – это инструмент согласования спроса на квалификации работников со стороны рынка труда и предложения квалификаций со стороны системы образования и обучения. Ключевое понятие здесь – квалификация. ^[12] При этом, посредством внедрения и развития указанной системы предполагается решить проблему несоответствия уровня квалификации выпускников (молодых специалистов) и требований работодателей. Пути решения указанной проблемы заключаются в предоставлении работодателям возможности, самостоятельно объяснить учебным заведениям, чему конкретно нужно учить студентов, для того чтобы молодежь после окончания обучения сразу и полностью соответствовала требованиям работодателя. Довести же свои требования до образовательной системы, предприятия смогут с помощью профессиональных стандартов, разработанных ими для работников.

Кроме того, в рамках внедрения национальной системы квалификаций, в 2016 году, Государственная Дума РФ, приняла Федеральный закон "О независимой оценке квалификации", ^[13] устанавливающий процедуру подтверждения соответствия квалификации работника положениям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, определенным федеральными законами и иными нормативными актами. При этом, независимая оценка квалификации должна проходить в форме профессионального экзамена, который можно будет сдать в специальных центрах оценки квалификаций. Порядок проведения такого экзамена, в свою очередь, определен Правилами проведения центром оценки квалификаций независимой оценки квалификации в форме профессионального экзамена, утвержденными Постановлением Правительства РФ.^[14]

В соответствии с указанными Правилами, центр оценки квалификаций на основании решения совета по профессиональным квалификациям по итогам экзамена в тридцатидневный срок, оформляет и выдает соискателю или его законному представителю свидетельство о квалификации, а в случае получения соискателем неудовлетворительной оценки - заключение о прохождении профессионального экзамена, включающее рекомендации для соискателя. При этом, экзамен проводится по инициативе соискателя за счет средств соискателя, иных физических или юридических лиц либо по направлению работодателя, и за его счет в порядке, установленном трудовым законодательством. Отметим, что соответствующий изменения уже внесены в Трудовой кодекс РФ. Суть этих изменений сводится к тому, что, во-первых, необходимость направления работников на прохождение независимой оценки квалификации для собственных нужд определяет работодатель (абз.1 ст.196 Трудового кодекса РФ),^[15] во-вторых, за работниками закрепляется право на прохождение независимой оценки квалификации, но уже, соответственно не за счет работодателя, а за свой счет (ст.197 ТК РФ), и, в-третьих, работники могут отказаться от прохождения независимой оценки квалификации, поскольку, согласно абз.2 ст.196 ТК РФ, направление работников на прохождение независимой оценки квалификации осуществляются работодателем с их письменного согласия, на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. То есть, речь идет о добровольности независимой оценки квалификации как со стороны работника, так и со стороны работодателя.

По мнению законодателя, возможность пройти процедуру независимой оценки квалификаций и получить соответствующее свидетельство о квалификации, в числе прочего, поможет преодолеть сложившуюся в профессионально-трудовой сфере ситуацию, при которой многие работники осуществляют трудовые функции не в той сфере, к которой готовились изначально (в процессе получения образования), в связи с чем и не имеют документарного подтверждения своей квалификации в области выполняемых ими по факту работ.

Далее, в редакции анализируемой задачи речь идет о совершенствовании квалификационных требований к работникам и информировании граждан о востребованных и новых профессиях. Как было отмечено ранее, совершенствование профессиональных стандартов, задача, в рамках развития национальной системы квалификаций, непосредственным образом затрагивающая работодателей, однако, остаются значительным здесь и государственные функции, при реализации которых, к настоящему моменту были сделаны следующие шаги.

Во-первых, принята Приоритетная программа "Повышение производительности труда и поддержка занятости".^[16]

Во-вторых, утвержден "Паспорт приоритетного проекта "Федеральный центр компетенций в сфере производительности труда",^[17] на основании которого, в-третьих, создан сам Федеральный центр компетенций. В-четвертых, отредактирован "Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих".^[18] В-пятых, внесены изменения в Государственную программу Российской Федерации "Содействие занятости населения".^[19] Ну, и наконец, в-шестых, приняты или же изменены десятки профессиональных стандартов. Например, утверждены стандарты профессий "Специалист по конкурентному праву", "Специалист в сфере национальных и религиозных отношений", и многие другие.

Отметим, что помимо совершенствования квалификационных требований к работникам, анализируемая задача предусматривает и необходимость информирования граждан о новых и востребованных профессиях. Данный аспект реализован Министерством труда и социальной защиты совместно с ВНИИ Труда Минтруда России. В целях информирования россиян, ими учрежден программно-аппаратный комплекс «Профессиональные стандарты» по адресу в сети Интернет: profstandart.rosmintrud.ru. Кроме того, в открытом доступе есть специализированный ресурс «Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов», оборудованный системой интеллектуально поиска, его адрес: http://okpdtr.ru/.

Исходя из вышеизложенного, следует констатировать, что задача совершенствования квалификационных требований к работникам и информирования граждан о востребованных и новых профессиях, решается в полном соответствии с положениями Стратегии экономической безопасности.

Далее, по тексту указанной Стратегии, следует задача, сопряженная по смыслу с предыдущими, и заключающаяся в важности профессиональной ориентации граждан. Непосредственное отношение к задаче профессиональной ориентации, имеет и еще одна задача из перечня, установленного Стратегией экономической безопасности - содействие эффективной занятости населения и мобильности трудовых ресурсов, поэтому, рассмотрим их в одном блоке.

Право на профессиональную ориентацию закреплено за гражданами России уже довольно давно, и хотя российская Конституция такого права не упоминает, тем не менее, оно зафиксировано, во-первых, в Европейской социальной хартии,^[20] начавшей свое действие в Российской Федерации с 1 декабря 2009 года, и во-вторых, в Законе РФ "О занятости населения в Российской Федерации",^[21] принятом еще в 1991 году. При этом, обе трактовки, и в международном договоре, и в национальной норме, довольно схожи.

Так, в соответствии со ст. 9 Европейской социальной хартии, в целях обеспечения эффективного осуществления права на профессиональную ориентацию, Стороны (государства, подписавшие Хартию) обязуются предоставлять или поощрять, по мере необходимости, оказание услуг, которые помогают всем лицам, в том числе инвалидам, решать проблемы, связанные с выбором профессии или повышением профессионального уровня с учетом индивидуальных особенностей и возможностей занятости. Эта помощь должна предоставляться бесплатно как молодежи, включая школьников, так и взрослым.

Согласно ст.9 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации", граждане имеют право на бесплатную консультацию, бесплатное получение информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования. Органы службы занятости обеспечивают возможность получения гражданами указанных услуг в электронной форме в соответствии с законодательством об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Кроме того, безработные граждане имеют право на бесплатное получение услуг по содействию в переезде и переселении в другую местность для трудоустройства, психологической поддержке, профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию по направлению органов службы занятости.

Существенное отличие этих двух определений заключается в том, что Хартия упоминает отдельно инвалидов, а национальный закон, нет. В тоже время, Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации", идет гораздо дальше, чем международный акт, возлагая на государство, помимо прочего, и бесплатное предоставление услуг по содействию в переезде и переселении в другую местность для трудоустройства. Содержание этого содействия разъясняется в Приказе Минтруда России "Об утверждении федерального государственного стандарта государственной услуги по содействию безработным гражданам в переезде и безработным гражданам и членам их семей в переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости".^[22] Согласно данному документу служба занятости населения, берет на себя следующие функции:

информирование безработного гражданина о наличии вакансий и свободных рабочих мест в организациях, расположенных в другой местности;

подбор вариантов работы в другой местности или выдача выписки из регистра (банка вакансий и работодателей) об отсутствии вариантов работы в другой местности;

согласование с работодателем кандидатуры безработного гражданина;

выдача безработному гражданину направления для трудоустройства в другой местности;

назначение финансовой поддержки в случае принятия решения об оказании безработному гражданину финансовой поддержки;

перечисление безработному гражданину финансовой поддержки;

внесение в регистр сведений о результатах оказания государственной услуги.

Безусловно, это очень существенная помощь безработным, а кроме того, и вопрос повышения трудовой мобильности населения. В рамках реализации указанной помощи, по данным Пресс-центра Роструда, обнародованным 14.11.2018 года: «Уже с начала следующего года центры занятости регионов будут оказывать индивидуальную поддержку обращающимся к ним гражданам, готовым трудоустроиться и переехать на Дальний Восток».^[23] Статистические данные за 2019 и 2018 год пока отсутствуют, но известно, что в 2017 году Дальний Восток принял 5431 переселенца. ^[24]

Следующая государственная задача, направленная на развитие человеческого потенциала, некоторым образом, выпадает из общего контекста ранее проанализированных. В данном случае, речь идет не об обучении, оценке квалификаций и профориентации, то есть о формировании человеческого капитала, как одного из элементов человеческого потенциала.^[25] Здесь затрагивается несколько иной, социально-экономический аспект человеческого существования, а именно - снижение уровня бедности и имущественного неравенства населения.

Считается, что порогом (чертой бедности) в России, является доход не ниже прожиточного минимума, который с января 2019 составляет на душу населения - 10451 рубль, для трудоспособного населения - 11310 рублей, пенсионеров - 8615 рублей, детей - 10302 рубля.^[26] При этом, по данным Росстата, уровень бедности, то есть число россиян с доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения, в июле – сентябре 2018 года, составил 12,9 %. В целом, с января по сентябрь уровень бедности составил 13,3 % от численности населения. Согласно проведенному исследованию, этот показатель вырос впервые за два года – в 2017 году он снижался каждый квартал. В абсолютных цифрах, доход ниже прожиточного минимума теперь имеют 19 миллионов граждан РФ. ^[27]

Полагаем, в данном случае, реализация поставленной Стратегией экономической безопасности задачи по снижению уровня бедности и нивелированию имущественного расслоения, может столкнуться с серьезными трудностями, вызванными объективно тяжелыми внутренними и внешними экономическими условиями, к которым можно отнести нарастание нестабильности геополитики и неустойчивое развитие мировой экономики, антироссийские экономические санкции, критическую зависимость от импортных поставок широкого спектра высокотехнологичного оборудования, существенное влияние, оказываемое на отечественную кредитно-денежную систему колебаний конъюнктуры на международных финансовых и товарных рынках, сырьевую ориентацию национальной экономики и экспорта, технологическое отставание, низкую производительность труда, и другое.

Завершает перечень задач, направленных на развитие человеческого потенциала в России, совершенствование механизмов обеспечения экологической безопасности и сохранения благоприятной окружающей среды. Очевидно, никто не будет спорить, что благоприятная окружающая среда, как ареал обитания людей, а равно соблюдение правил экологической безопасности, как залог сохранения этого ареала, является немаловажным фактором, и одновременно средством сохранения и развития человеческого потенциала.

К настоящему времени, можно выявить следующие вехи реализации указанной задачи.

Во-первых, 25 декабря 2018 года, Президент России подписал разработанный Правительством Федеральный закон об изменениях в порядке проведения государственной экологической экспертизы.^[28]

Суть указанных изменений в следующем:

срок проведения государственной экологической экспертизы сокращен с 3 до 2 месяцев, при этом сохраняется возможность его продления по заявлению заказчика;

уточняется порядок проведения с 1 января 2019 года государственной экологической экспертизы проектной документации объектов I категории, определяются случаи, когда она не должна проводиться;

из перечня объектов государственной экологической экспертизы исключается проектная документация отдельных буровых скважин, создаваемых на земельных участках, предоставленных пользователю недр и необходимых для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа;

вводятся переходные положения, касающиеся устранения административных барьеров при подготовке и подаче заявок на получение комплексных экологических разрешений для объектов I категории и представлении деклараций о воздействии на окружающую среду для объектов II категории.

То есть, экспертиза станет проходить быстрее, а комплексное экологическое разрешение для объектов I категории, будет получить проще.

Во-вторых, вводится новая система обращения с твердыми коммунальными отходами.

В этой сфере, по словам Д.Медведева: «Фактически нам предстоит с нуля создать целую отрасль по переработке отходов производства и потребления. Нужно наладить регулярный вывоз мусора, построить сотни сортировочных станций, сотни комплексов по обезвреживанию, еще столько же мусороперерабатывающих заводов. Обустроить соответствующие экотехнопарки».^[29] Это очень важное направление деятельности, поскольку, по некоторым данным, площадь мусорных свалок в России исчисляется сотнями гектаров, что безусловно, отрицательно сказывается на экологическом благополучии населения. ^[30] К непопулярным последствиям указанных нововведений, можно отнести прогнозируемый существенный рост коммунальных платежей для граждан.

В-третьих, в добавление ко второму пункту, Президент России подписал Федеральный закон о правовом регулировании отношений в области обращения с отходами производства и потребления.^[31]

Очевидно, сделано в рамках реализации последней анализируемой задачи уже немало, причем, актуальность и важность выбранных направлений реформирования не подвергается сомнению.

Поэтому, подводя итог анализа блока задач, направленных на реализацию направления государственной политики Российской Федерации, связанного с развитием человеческого потенциала, хотелось бы подчеркнуть, что, хотя задачи, поставленные Стратегией экономической безопасности перед обществом и государством крайне сложные, тем не менее, следует признать, что за прошедшие, с момента ее принятия неполные два года, уже предприняты серьезные шаги и достигнуты весомые результаты. В частности, следует отметить реализованные меры по:

совершенствованию российской образовательной среды и качеству предоставляемых ею услуг;

обеспечению получения дополнительного образования гражданами предпенсионного возраста;

формированию удобной и эффективной системы повышения профессиональной квалификации педагогических кадров;

становлению системы независимой оценки квалификаций и совершенствованию профстандартов;

созданию системы информирования граждан о новых и востребованных специальностях;

повышению эффективности профориентационной работы и содействию в трудоустройству (в том числе и с возможностью переселения безработных граждан в другие регионы);

улучшению экологического благополучия и повышению уровня экологической безопасности.

Тем не менее, следует отметить, что на общую положительную оценку эффективности реализации закрепленных задач существенным образом оказывают влияние некоторые серьезные проблемы. Так, наиболее сложным направлением, где успехи воплощения в жизнь задач, поставленных Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, не столь значительны, остается снижение уровня бедности и имущественного расслоения населения. При этом, специалисты отмечают, что: "Решение проблемы сохранения и развития человеческого потенциала возможно лишь при условии повышения благосостояния населения, в первую очередь, за счет роста заработной платы, увеличение бюджетного финансирования на образование, здравоохранение, культуру, экологические программы."^[32] Отметим, что вышеперечисленным вопросам, Стратегия вообще уделяет недостаточно внимания, в частности о культуре и здравоохранении не упоминается совсем. Это не в полной мере соответствует современным научным взглядам на смысл и содержание такой категории как "человеческий потенциал", и в конечном счете, может привести к неблагоприятным последствиям.

Однако, полагаем, что планомерное решение поставленных Стратегией задач, причем не только связанных с развитием человеческого потенциала, но и других, направленных на обеспечение состояния экономической защищенности личности, общества и государства, в целом, в ближайшей перспективе будет способствовать повышению уровня экономической безопасности Российской Федерации, и, в дальнейшем самым положительным образом скажется на благополучии населения.