The issue associated with passing the Federal Law on Social Support of the “Children of War” (on the materials of legislative bills introduced into the State Duma of the Russian Federation)

Timshina Ekaterina Leonidovna PhD in History Associate professor, Department of Linguistics for State Administration Personnel, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 82 str.1 k.timshina@yandex.ru Other publications by this author

Граждане пожилого возраста – это люди, которые укрепляли и защищали государство, отдавали на его благо свои силы, а многие и здоровье. Они пользуются различными социальными преференциями за счет государственного бюджета, причем социальная поддержка пенсионеров и ветеранов и её объём зависят от многих факторов, в том числе, от категории, к которой относится гражданин. Законодательно закреплены дополнительные меры социальной поддержки для людей, имеющих достижения в сфере защиты Отечества и в трудовой деятельности, благодаря самоотверженности которых удалось победить в Великой Отечественной войне. Сейчас, когда непосредственных участников событий осталось мало, остро обсуждается вопрос о необходимости социальной поддержки людей, чьё детство пришлось на военные годы, так называемых «детей войны». Под «детьми войны» понимаются граждане Российской Федерации, которые во время Великой Отечественной войны (в документах используется термин «Великая Отечественная война», хотя часто для определения рубежной даты периода указывается дата окончания Второй мировой войны – капитуляция Японии) не были совершеннолетними. В российской нормативной базе термин активно используется, но его наполнение часто отличается в зависимости от документа, особенно много отличий в определении дат рождения лиц, признающихся «детьми войны».

Цель представленной статьи – изучение проблемы принятия единого федерального закона о социальной поддержке «детей войны»; выявление проблем, помешавших его принятию, и оценка перспективы дальнейших инициатив в данном вопросе. Задачи исследования: определить субъекты законодательной инициативы, заинтересованные в принятии нормативно-правового акта о «детях войны», проследить историю внесения законов и эволюцию походов к формированию проектов, рассмотреть активность политических партий по изучаемому вопросу вне стен парламента. Главными источниками исследования являются проекты федеральных законов, вынесенные на рассмотрение парламента, пояснительные документы к ним, отзывы комитетов Думы и органов исполнительной власти. В качестве дополнительных источников привлекались материалы средств массовой информации и партийных сайтов. Нижнюю хронологическую рамку исследования представляется целесообразным отнести к 2006 г., когда был внесен первый законопроект о социальной поддержке «детей войны».

Историография, посвященная вопросам изучения социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны, весьма обширна, особенно касательно советского периода, и представлена работами Д. А. Абузяровой, В. С. Андреева, А. В. Зориктуевой, А. Е. Козлова, О. Н. Субаевой, М. В. Филиппова ^[1-6]. Однако проблема поддержки «детей войны» на современном этапе, в силу сравнительной недавности возникновения дискуссии, изучена недостаточно полно. Для представленной статьи наиболее интересна публикация ведущего научного сотрудника Центра методологии бухгалтерского учета О. Ф. Селиверстовой «Социальная защита категории граждан «дети войны» в Российской Федерации» ^[7], в которой автор, сосредоточив внимание на региональном законодательстве по вопросу социальной защиты «детей войны», проанализировала локальные законы по ряду субъектов Российской Федерации. Цель исследования состояла в изучении механизмов финансирования мер социальной поддержки, вопросы принятия федерального закона в работе затрагивались, но подробно автором не были рассмотрены.

Социальная поддержка государством участников Великой Отечественной войны началась ещё до её окончания, например, поддержка детей и жен военнослужащих, назначение пенсий инвалидам войны. После войны социальная защита развивалась в том же направлении: была ориентирована на заботу об инвалидах войны (I и II группы) и о семьях, потерявших кормильца в ходе боевых действий. Таким образом, первые меры поддержки «детей войны» были приняты государством сразу, но в этот период они были ограничены критерием нуждаемости.

Следующим этапом в развитии системы социальной защиты стала «брежневская эпоха», что связано как с идеологическими изменениями – вырабатывается помпезный культ великой победы, требующий уважения к героям, так и с расширением финансово-экономических возможностей государства. Социальная забота фокусируется на инвалидах и непосредственных участниках боевых действий. Основные направления социальной поддержки – финансовые надбавки, льготы в медицинском и реабилитационном обслуживании, ускорение решения жилищных проблем, обеспечение личным автомобильным транспортом.

Распад Советского Союза привел к деградации мер социальной защиты ветеранов – денежные выплаты обесценились, льготы утратили своё значение или фактически перестали предоставляться. Правительство РФ сталкивается с проблемой выработки обновленной социальной политики. Необходимо отметить, что социальная поддержка ветеранов относительно быстро вернулась в фокус внимания государства. После шока экономических реформ и политического кризиса, связанного с конфликтом между Президентом РФ и Верховным советом, начинается разработка нового закона о ветеранах, который был принят в начале 1995 г. ^[8]. В законе были обновлены и систематизированы меры по социальной поддержке инвалидов и участников Великой Отечественной войны. По оценке исследователей, «законом было устранено большинство проблем правоприменительной практики, сформирована единая правовая основа государственной социальной политики по защите ветеранов, создан базис социально-правового регулирования общественных отношений» ^{[9, с. 162]}.

Среди закрепленных законом мер поддержки: дополнительные выплаты в рамках пенсионного обеспечения, льготы при налогообложении, получении и содержании жилых помещений и земельных участков, оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи; внеочередная бесплатная установка квартирных телефонов; медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение; обеспечение транспортными средствами и оплата проезда. Кроме того, законом предусматривались меры поддержки в части трудоустройства и профессиональной переподготовки. В том же году был подписан закон, существенно увеличивающий пенсии участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну ^[10].

Федеральный закон «О ветеранах» значительно расширил круг граждан, обеспеченных социальной поддержкой государства – статья 20 была посвящена поддержке «лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны» ^[8]. В первоначальной версии статьи 20 перечислялись льготы, положенные «труженикам тыла», т.е. на общефедеральном уровне гарантировался единый перечень, но в 2004 г. он исчезает, и в новой редакции статьи меры социальной поддержки «определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» ^[11].

Поскольку из-за трудовой мобилизации в годы войны трудовая деятельность начиналась рано – с 14 лет, а в отдельных случаях, особенно в колхозах, и раньше ^{[12, c. 140-142]}, то часть «детей войны» попала под условия, указанные в статье 20 закона «О ветеранах». Многие труженики тыла не могли подтвердить свой рабочий стаж в годы войны: документы, подтверждающие их труд, не уцелели, или кадровый учет вообще не вёлся из-за дефицита бумаги и грамотного персонала, что было наиболее характерно для сельской местности. Во время войны сами люди, охваченные патриотическим порывом, мало думали о должном заполнении бумаг. По справедливому замечанию В. А. Сомова, «многие из тружеников в тот исторический момент не осознавали характера и интенсивности своего труда, не видели альтернативы другому поведению, относились к нему как к единственно возможному; только по прошествии десятилетий многие из них стали относиться к своему труду как к героическому» ^{[13, c. 197]}. Труженики тыла начали осознавать необходимость документирования своей деятельности с появлением первых льгот в 1975 г., но уже в это время подтвердить стаж было затруднительно, а к 1995 г. проблем стало ещё больше. Вышеописанная несправедливость, когда граждане не могли документально подтвердить свои трудовые заслуги, стала одним из оснований для последующих предложений по принятию закона о «детях войны», по которому основанием для мер социальной поддержки становится факт рождения в определенный период, а не наличие боевых, трудовых или иных заслуг.

Начиная с 2004 г., когда субъектам Российской Федерации было передано право определения льгот и пособий для ветеранов, в ряде российских регионов в рамках местной инициативы стали обсуждаться законы о социальной поддержке «детей войны». Вскоре вопрос вышел на федеральный уровень: первые инициативы прошли обсуждение в 2006 г., когда в парламент был внесен проект закона, предложенный депутатами Приморского законодательного собрания ^[14]. Всего после 2006 г. в Государственную Думу РФ было внесено 25 законопроектов по вопросу утверждения статуса «дети войны».

В Конституции РФ (статья 104) определен перечень субъектов, наделенных правом законодательной инициативы по внесению федеральных законов. Этим правом обладают Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; представительные органы субъектов РФ, кроме того по отдельным вопросам правом на внесение законопроектов обладают Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также Высший Арбитражный Суд РФ. Статистика, размещенная на сайте Государственной Думы, показывает, что чаще всего своё право законодательной инициативы реализуют депутаты нижней палаты парламента (около 47% от общего числа) ^[15], но наибольший процент принятых законов, приходится на законопроекты Правительства и Президента России. В случае законопроектов о «детях войны», право законодательной инициативы было использовано только депутатами ГД РФ и законодательными собраниями регионов РФ. Как и в общей статистике, первенство осталось за депутатами – на их долю пришлось 60% от внесенных законопроектов. Распределение инициатив по регионам не показывает явных географических или экономических закономерностей, можно только отметить, что за исключением Приморского края все остальные законопроекты внесены представителями Центрального и Северо-Западного федеральных округов. Региональные инициативы повторно не выносились на обсуждение, единственным исключением является Законодательное собрание Приморского края, дважды вносившее законопроект. Распределение законопроектов за авторством депутатов Думы показывает высокую активность представителей КПРФ и «Справедливой России», на них проходится 13 инициатив, члены фракций «Единая Россия» и ЛДПР внесли только по одному проекту в 2007 и 2018 гг. соответственно. Все законопроекты, внесенные по инициативе депутатов Государственной Думы, подавились представителями только одной партии, межфракционных инициатив не было зарегистрировано.

Законотворческую деятельность по вопросу статуса «детей войны» можно разделить на два больших этапа, что связано с механизмом оформления законопроекта. На первом этапе, до 2012 г., все инициативы (кроме законопроекта депутатов фракции «Единая Россия» А. В. Скоча и О. А. Лебедева ^[16]) были основаны на внесении поправок в закон «О ветеранах», на втором этапе – все законопроекты были самостоятельными законодательными актами, без внесения изменения в действующие нормативные акты. Внесение поправок в закон «О ветеранах» позволило бы сосредоточить и систематизировать в одном документе вопросы льгот и выплат, связанных с Великой Отечественной войной, но при этом возникали противоречия как с буквой, так и духом закона, что было отмечено Комитетом по труду, социальной политике и делам ветеранов ГД РФ при рассмотрении первого варианта законопроекта. Использование исключительно возрастного критерия «противоречит концепции Федерального закона «О ветеранах», согласно которой, категории ветеранов устанавливаются с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда» ^[17]. Выплата «детям войны» за счёт средств федерального бюджета поставила бы их, по мнению членов комитета, в преимущественное положение по сравнению с тружениками тыла и ветеранами труда, меры социальной поддержки которых определяются субъектами Российской Федерации, при этом размеры ежемесячной денежной выплаты труженикам тыла и ветеранам труда могли быть ниже, чем те, которые предлагаются законопроектом для лиц, родившихся в период с 4 сентября 1929 г. по 3 сентября 1945 г. ^[17]. Таким образом, уже на стадии первого варианта закона обозначился комплекс вопросов, которые должны были решить авторы подобных законопроектов. Одной из проблем стала заслуженность социальной поддержки, определяемой только возрастом. Её решение через несколько лет было формально достигнуто внесением отдельных законов вместо попыток изменить закон «О ветеранах», логику которого идея выплат за возраст нарушает, но по существу вопрос так и остался не разрешенным.

В большинстве законопроектов в качестве социальной поддержки «детей войны» предусматривалась денежная выплата. Данная форма помощи присутствует в 19 законопроектах, в 18 из них указана ежемесячная выплата, и только в одном проекте 2016 г., внесенным депутатами ГД РФ от КПРФ, предложена ежегодная выплата 5 000 рублей каждые 9 мая в честь Победы ^[18]. В 16 законопроектах размер ежемесячной выплаты точно определён, и составляет от 250 до 1500 рублей в месяц. В первых вариантах законопроекта предлагалось 300 рублей ^[14] и 250 рублей ^[16], в период парламентских выборов 2011 г. сумма достигает 500 рублей [например, 19, 20], к выборам 2016 г. – 1000 рублей [например, 21, 22]. В последнем, на момент написания статьи, варианте законопроекта, предложенном депутатами от партии КПРФ указана уже сумма 1500 рублей ^[23]. Постепенный рост предлагаемой выплаты наблюдается во всех законопроектах независимо от авторства. Указание в статье О. Ф. Селиверстовой ^{[7, c. 81]}, что законопроект с суммой 250 рублей, в качестве «компенсации на приобретение продовольственных товаров» относится к позднейшим документам является неточностью. Авторы законопроектов выступают практически всегда синхронно: после повышения размера компенсаций в альтернативном предложении вносился вариант с аналогичной суммой. Сам размер компенсации, при этом в проектах никак не обосновывался: и в законопроектах, и в сопроводительных документах к ним отсутствует информация о механизме расчёта суммы выплаты, почему она должна составлять 500 или 1000 рублей нет никаких указаний. Размер выплаты обозначается фиксированной суммой и не привязан ни к каким универсальным показателям, используемым при расчете пособий и иных выплат, например, к минимальному размеру оплаты труда или к минимальной социальной пенсии. Ни в одном из законопроектов при определении круга лиц, получателей денежных средств, не использовался критерий нуждаемости, выплаты предполагалось производить всем, кто мог претендовать на них по закону. В большинстве проектов была предусмотрена ежегодная индексация размера выплаты.

В части законопроектов предусмотрены и дополнительные преференции «детям войны». В законопроекте, предложенном А. В. Скочем и О. А. Лебедевым, кроме «компенсации на приобретение продовольственных товаров», предлагался и широкий круг льгот разной степени актуальности для пожилых людей, среди которых обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью; использование ежегодного очередного оплачиваемого отпуска в удобное для них время; преимущественное вступление в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; внеочередное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях и аптеках; обслуживание в поликлиниках, к которым они были прикреплены в период работы до выхода на пенсию; доплата до размера прежнего заработка при переводе по медицинским показаниям на нижеоплачиваемую работу; преимущественное обеспечение местами в пансионатах ветеранов или домах-интернатах для престарелых и инвалидов; оплата в размере 75% занимаемой общей площади в домах государственного и муниципального фондов и в приватизированных жилых помещениях ^[16]. В законопроектах, вносившихся после 2014 г. депутатами от КПРФ, так же предусматривался значительный объём льгот, практически неизменный от законопроекта к законопроекту. Согласно последней законодательной инициативе коммунистов, «детям войны» предлагалось обеспечить следующие преференции: бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях и организациях здравоохранения; бесплатный проезд всеми видами городского транспорта, на автомобильном транспорте общего пользования в сельской местности, на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автобусах пригородных маршрутов в пределах области по месту жительства; преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; преимущество при предоставлении земельного участка для строительства жилья; внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, на обслуживание отделениями социальной помощи на дому ^[23]. В последние варианты законопроекта «Справедливой России» так же были добавлены дополнительные льготы, в виде внеочередного оказания медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в медицинских организациях компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в размере 25 % ^[24].

В шести законопроектах предлагалось не вводить льготы или выплаты, а присваивать только статус «Дети войны». Два из них были внесены представителями – КПРФ и «Справедливой Россией», остальные региональными парламентами Ненецкого автономного округа, Санкт-Петербурга, Воронежской и Мурманской областей. Инициативы КПРФ и регионов были внесены после критики законопроектов о внесении изменений в закон «О ветеранах» и предполагали передать решение об объеме социальной поддержки на региональный уровень, при этом определив федеральным законом круг лиц, подпадающих по статус «дети войны» ^[25-27]. Данный вариант законопроекта был бы востребован региональными законодателями как ориентир при принятии местных законов. Как показывает анализ, проведенный О.Ф. Селиверстовой, в субъектах федерации сложилась различная законодательная база, сильно отличающаяся от региона к региону ^[7]. Законопроект, предложенный депутатами от «Справедливой России» А. Г. Тарнавским и О. Н. Епифановой, предусматривал только закрепление почетного статуса «дети войны» без какой-либо социальной поддержки ^[28], данный закон можно рассматривать как политический маневр. Депутаты, по всей видимости, рассчитывали законодательно закрепить статус, а со временем отдельными инициативами провести поправки, вводящие реальные меры поддержки.

Наиболее неоднородным во всех проектах о «детях войны» было определение лиц, относящихся к этой категории. Хронологические рамки верхнего предела меняются от 9 мая 1945 г. (даты окончания Великой Отечественной войны) до даты окончания Второй мировой войны, в качестве которой в различных проектах указывали разные даты в интервале 2-4 сентября 1945 г. Нижняя хронологическая рамка более подвижна, что связано с вопросом всё ли детство должно приходиться на Великую Отечественную войну или только его часть. Последнего варианта придерживались представители Мурманской областной думы ^[27], предложившие считать «детьми войны» всех рожденных в период с 23 июня 1923 г. по 3 сентября 1945 г. Данный вариант наиболее сложен для правоприменения, так как большинство людей, рожденных в 1923-1927 гг., успело принять участие в боевых действиях или поработать в тылу и имеют право на социальную поддержку как ветераны или труженики тыла. Наиболее часто для рубежной даты, авторы законопроектов выбирали 3 сентября 1929 г. – 7 случаев и 22 (или 23) июня 1928 – 13 случаев. Дата рождения являлась главным определяющим фактором для включения в категорию «дети войны», дополнительные ограничения или уточнения обычно не применялись, кроме исключения лиц, находившихся в местах заключения. Это уточнение обычно использовалось в законопроектах, внесенных КПРФ.

Все законопроекты о «детях войны» получили негативные заключения от профильного комитета Государственной Думы РФ и Правительства. Как уже упоминалось выше, Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов делал акцент на противоречия между принципами действующего законодательства и предлагаемыми мерами социальной поддержки, при этом отказ от поправок в закон «О ветеранах» и предложения отельного законопроекта существенно не изменило отношение комитета. Противники закона о «детях войны» склонялись к преемственности действий государства в социальной сфере с соблюдением принципов нуждаемости или заслуженности. Обоснование такой позиции можно увидеть в авторской колонке депутата от «Единой России» и председателя Комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов А. К. Исаева: «Есть предложение дать социальные льготы из федерального центра всем, кто родился и жил в определенный период времени. Такое предложение представляется нам ошибочным. Если речь идет о том, чтобы оказать поддержку целому поколению, то проще и естественнее повысить пенсии» ^[29]. Акцент, по его мнению, необходимо делать на адресную поддержку по принципу нуждаемости, например, «установить такую социальную помощь тем, кто не получает иной поддержки», обязательства по поддержке «детей войны» необходимо передать на региональный уровень, поскольку в ведении субъектов Российской Федерации находится поддержка ветеранов и тружеников тыла. Из заключений комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов следует, что законопроекты о «детях войны» в целом получали положительные отзывы от региональных властей, например, первый вариант законопроекта, внесенный в 2006 г. сразу получил отзывы от 85 субъектов права законодательной инициативы, из них 49 поддержали его, а 36 выступили против его принятия ^[17]. Даже законопроекты, не предполагавшие выплат из федерального бюджета и менее выгодные региональным властям, получали существенную поддержку от субъектов РФ. Например, хотя законопроект №167619-6 «О статусе детей Великой Отечественной войны», полностью передавал определение социальной поддержки региональным властям и в нём был зафиксирован самый продолжительный хронологический отрезок для подпадающих под статус «дети войны», он получил 43 – положительных; 25 – отрицательных отзывов (от 23 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) ^[30].

Проекты законов о «детях войны» получали исключительно негативные отзывы Правительства РФ, основанные на том, что ни в законе, ни в сопроводительных документах не указаны источники финансирования новых расходов государственного бюджета. Финансово-экономическое обоснование, по мнению исследователей, на протяжении многих лет является слабым местом большинства проектов, предлагаемых депутатами Государственной Думы РФ ^{[31, с. 125-127]}, в том числе и проектов, ставших законами. Замечание, сделанное в 2010 г., что парламентарии не обладают нужными навыками, требующими достаточно высокого уровня специальных знаний, и инициаторы законопроектов в большинстве случаев оказываются неспособными произвести необходимые финансовые расчеты и установить точные затраты в связи с подготавливаемым законопроектом ^{[32, c. 60]}, осталось актуальным и в последующие годы. Одной из проблем и главной уязвимостью всех проектов, предполагающих реальные льготы и денежные выплаты, стала невозможность точного определения бюджетных затрат. Большинство «детей войны» имеет различные преференции и получает выплаты, как инвалиды, ветераны труда или труженики тыла, многие из которых превосходят предложенные законопроектами, и не смогли бы претендовать на новые, в результате определить точное число адресатов оказалось крайне сложно. Рассчитать итоговую сумму для законов с широким спектром различных льгот оказалось ещё сложнее, так как кроме прямых выплат, предполагался значительный объем скрытых расходов, связанных с льготным обеспечением жильем, землей, транспортом и отдыхом, скидками на коммунальные платежи. Перед инициированием законов не проводилось исследований, которые могли бы подтвердить достоверность, предложенных законодателями в пояснительных записках сумм. Иллюстрацией приблизительности расчётов могут являться предложения депутатов Приморского законодательного собрания: оба законопроекта [14 и 33] предполагали выплату денежного пособия в 300 рублей ежемесячно и были сравнительно близки по времени внесения в Государственную Думу РФ 2006 и 2008 гг. соответственно. Оценочно авторы первого законопроекта полагали, что расходы бюджета составят только 0,5 млрд рублей при исключении всех имеющих иные выплаты и более 6 млрд рублей для первоначального объема получателей ^[34]. Для реализации второго законопроекта, по мнению инициаторов, с исключением получателей иных ежемесячных денежных выплат требовались дополнительные финансовые затраты из федерального бюджета в размере 13 277 386 800 рублей ^[35]. Последующие оценки при внесении других инициатив с более высокими выплатами увеличивали сумму расходов уже до 120-140 млрд рублей и выше. Непредсказуемость расходов на социальную поддержку «детей войны» в дискуссии с лидером коммунистов Г. А. Зюгановым отметил и Президент РФ В. В Путин, приведя в качестве примера некорректной оценки законопроект об обеспечении жильём ветеранов Великой Отечественной войны, стоимость которого с начальных 12 млрд рублей увеличилась до 25, а потом и до сотни миллиардов ^[36]. Со стороны Правительства не подвергалась критике приблизительность расчетов, негативное заключение базировалось на формальном признаке и повторялось в разных отзывах: нарушение требований статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой «при принятии федерального закона…, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов» ^[37].

Заключение Правительства РФ, согласно ст. 104 Конституции, требуется при наличии обязательств, возложенных на федеральный бюджет. Попытки законотворцев обойти необходимость получения заключений не увенчались успехом. Например, законопроект, внесенный депутатами из КПРФ, не предполагал в явном виде расходов федерального бюджета – социальная поддержка «детей войны» предавалась на усмотрение регионов ^[25]. Уже через месяц проект был возвращен авторам по решению Совета Государственной Думы со спорным обоснованием: из-за нарушения Конституции Российской Федерации, так как не было получено заключение Правительства РФ на законопроект ^[38].

Следует заметить, что нормативно закрепленных требований к обоснованию и их качеству нет, формальность указания источника финансирования не мешала Правительству РФ и депутатам поддерживать и утверждать законы. Недостатки в экономическом обосновании не являлись определяющими при составлении негативных заключений, нам кажется более вероятным, представители Правительства РФ и депутаты из думского большинства были озабочены финансовой поддержкой одного поколения только по факту периода рождения, без изменения положения других, что могло породить неконтролируемые риски для сложившейся системы социальной поддержки и возникновение цепной реакции требований, а непредсказуемость требуемого объёма финансирования увеличивала негативное отношение.

Несмотря на неудачи в продвижении законопроектов в Государственной Думе РФ (не один из проектов не преодолел «первого чтения»), «Справедливая Россия» и КПРФ, одновременно с внесением своих первых законопроектов, развернули активную кампанию по поиску поддержки вне стен парламента. Обе партии активно продвигали свои законопроекты в ходе предвыборных кампаний, внеся в программы прямые обещания принять закон, при их активном участии начали формироваться региональные общественные объединения «детей войны», подавляющее большинство которых поддерживало коммунистов. На начало 2019 г. их число, согласно базе данных СПАРК, составляло 92 организации. Уже в 2012 г. КПРФ провела учредительный съезд Общероссийского общественного движения «Дети войны». С трибуны съезда Г. А. Зюганов сообщил делегатам: «Я считаю, что этому поколению – всем без исключения надо предоставить льготы участников войны. Мы давно подготовили эти решения» ^[39]. С учетом своих успехов в общественном поле коммунисты в законопроектах, предложенных на втором этапе, прописали возможность создания в целях защиты прав и законных интересов «детей войны» общественных объединений, которым должны оказывать содействие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления ^[40]. Последняя формулировка увеличивала политический вес и возможности, созданных ими региональных организаций «детей войны».

Наличие общих интересов в принятии закона не привели политические партии, вносившие проекты, к выработке консолидированной позиции. Годы спустя после начала обсуждения, три партии парламентского меньшинства по-прежнему вносят каждая свой законопроект, при этом радикальных и непреодолимых различий между ними нет. Ни одна из партий не провела консультации по выработке компромиссных формулировок с Правительством РФ и комитетами Государственной Думы РФ, давшими негативные заключения на проекты актов «о детях войны». Данные факты могут указывать, что для фракций оказалось важнее поддержание собственного имиджа в глазах избирателей, особенно в годы электоральных кампаний, чем утверждение компромиссного проекта, хотя анализ результатов голосования показывает, что депутаты оппозиционных партий не голосовали против альтернативных проектов. Элементы смены тактики КПРФ и «Справедливой России» в продвижении законопроектов, безусловно, прослеживаются: депутаты, столкнувшись с первыми негативными заключениями Правительства и комитетов ГД РФ, попытались провести варианты законопроектов без финансирования из бюджета, но, потерпев неудачу, быстро вернулись к предложениям, основанным на денежных выплатах и продолжали на протяжении нескольких лет вносить их, не ища компромисса и практически уже не внося значимых изменений. Повторное внесение незначительно отличающихся проектов является проблемным местом в работе Государственной Думы РФ. Законодательная инициатива депутатов не имеет ограничения, требование о согласовании повторно вносимых документов с институтами исполнительной власти или профильными комитетами парламента, уже давшими негативное заключение, отсутствует. Как справедливо отмечают исследователи отечественного парламентаризма, «депутаты <…> используют свое право как средство борьбы со своими оппонентами, как средство приобретения дополнительных голосов избирателей» ^{[41, c. 32]}, фактически злоупотребляя этим правом, а «большое количество законопроектов поступает в Государственную Думу в «сыром» виде» ^{[42, c. 51]}. Примером последнего может служить инициатива депутата от «Справедливой России» О. В. Шеина: в 2010 г. он предложил законопроект, мало отличающийся от уже отвергнутых, но с привнесением явных неточностей – информацию о «детях войны» в федеральный закон «О ветеранах» автор предлагает внести путём добавления статьи 211, при этом в изменяемом законе всего 28 статей ^[43].

Оценивая перспективы принятия в ближайшие годы закона о социальной поддержке государством «детей войны», можно констатировать, что его инициаторам за 13 лет борьбы не удалось выработать проект, снимающий все проблемные вопросы правоприменения, интеграции его в действующую правовую систему и имеющий шансы на поддержку парламентского большинства и Правительства РФ. Важным фактором, дополнительно усложнившим принятие закона, стала пенсионная реформа, проведенная в 2018 г. После утверждения федерального закона №350-ФЗ, увеличившего возраст выхода на пенсию, принятие закона о дополнительных выплатах фактически за принадлежность к определенному возрастной категории может повлечь рост социальной напряженности, ещё раз подчеркнув неравные условия между разными поколениями. Слабым местом всех проектов пока осталась и неопределенность в оценке общего объёма средств, требуемых на ежегодное исполнение закона о «детях войны» в случае его принятия, хотя последние приказы Федеральной службы государственной статистики указывают, что сбор статистической информации по «детям войны» начат. В качестве определения для «детей войны» Росстат выбрал следующее: «граждане Российской Федерации, родившиеся в период с 22 июня 1928 года по 3 сентября 1945 года, постоянно проживавшие на территории Союза Советских Социалистических Республик в годы Великой Отечественной войны» ^{[44, 45]}. С высокой степенью вероятности, если и будет выработан компромиссный законопроект, то в нём будут использоваться эти хронологические рамки.

На необходимость и даже срочность принятия федерального законопроекта указывает проблема неоднородности локального законодательства. К 2019 г. во многом благодаря активности на местах общественных организаций и партий парламентского меньшинства, в трети регионов Российской Федерации были приняты местные законы о «детях войны». При этом в регионах сложилась совершенно разная правовая база как по кругу лиц, попадающих под определение «детей войны», так и по объёму причитающихся им льгот, а в значительной части субъектов РФ поддержка этой социальной категории отсутствует. Массовые жалобы на социальную несправедливость отмечены в докладе уполномоченного по правам человека в РФ за 2016 г., «несмотря на внесение в Государственную Думу большого числа законопроектов, посвященных статусу и мерам социальной поддержки этой категории граждан <«детей войны»>, на федеральном уровне указанный вопрос до сих пор не урегулирован, а его решение на уровне субъектов Российской Федерации не является всеобъемлющим <...> Предоставляемые в различных субъектах Российской Федерации льготы «детям войны» неодинаковы, поскольку напрямую зависят от финансовых возможностей субъекта Российской Федерации» ^{[46, c. 20]}. Разница между условиями в разных регионах дополнительно подпитывает и усиливает общественный запрос на необходимость принятия единого федерального законодательства, что начинает сказываться на позиции отдельных представителей партии парламентского большинства. Так, председатель верхней палаты парламента и член бюро Высшего совета партии «Единая Россия» В. И. Матвиенко отметила в интервью: «Одна из наиболее обсуждаемых тем последнего времени – закон о детях войны, то есть тех, кто родился накануне и во время Великой Отечественной. На сегодня это около 12 миллионов человек. На общегосударственном уровне положение этих граждан, их льготы не установлены. Сейчас они регулируются только на региональном уровне и, к слову сказать, не во всех субъектах РФ. Считаю, парламентариям совместно с Правительством России, представителями ветеранских организаций имеет смысл обсудить, каким образом можно восполнить этот правовой пробел» ^[47].

Значимым аргументом в пользу принятия закона, который нельзя недооценивать, хотя он и находится вне законотворческого контура, относясь скорее к области эмоциональной, может стать юбилей. 2020 г. – год 75-летней годовщины победы в Великой Отечественной войне. Фактор юбилея может оказать положительное влияние на судьбу закона – самые значительные акты о социальной поддержке ветеранов принимались накануне юбилеев Победы, например, закон «О ветеранах» принят на 50-летие в 1995 г., а указ об обеспечении жильём ветеранов – в преддверии 65-летней годовщины. Сейчас, когда ветеранов осталось мало, данью памяти поколениям, прошедшим войну, может стать закон о «детях войны».

Подводя итог, можно отметить, что, попытки принятия закона о социальной поддержке «детей войны» продемонстрировали основные слабости законодательной системы страны. Злоупотребление правом на законодательную инициативу и отсутствие регламентированных механизмов согласительных процедур в полной мере проявились при осуждении законопроектов, показав, что для повышения эффективности работы парламента необходимо внесение изменений в процедуру работы. Основные лоббисты закона в Государственной Думе РФ – КПРФ и «Справедливая Россия» слишком тесно в глазах избирателей связали себя с судьбой закона и отступить уже не смогут. Сохраняется внимание к принятию закона и у властей различных регионов, которые хоть не проявили такого упорства и последовательности в продвижении закона как партии парламентского меньшинства, однако нуждаются в регламентации и унификации положений о «детях войны» и заинтересованы в передаче социальных обязательств, в том числе перед «детьми войны», на уровень федерального бюджета. Значит, можно с высокой степенью вероятности ожидать продолжения многолетнего марафона по внесению законопроектов, мало отличающихся друг от друга и от предыдущих инициатив, по социальной поддержке «детей войны», конец которому может положить только выработка совместного с Правительством РФ, Федеральным собранием и регионами единого компромиссного варианта или исчезновение проблемы в силу естественных причин.