Legal base for a unified agricultural policy in EU

Martirosyan Elen Gagikovna External doctoral candidate, the department of International Law, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 elen.martirosyan-mgimo@mail.ru Other publications by this author

Правовая база единой сельскохозяйственной политики в ЕС многогранна и сложна, так как выполнение задач, связанных с обеспечением интересов хозяйствующих субъектов, должно быть разрешено в рамках рыночной экономики.

Более того, право ЕС – самостоятельная правовая система, отличающаяся от систем международного права и внутреннего (национального), и поэтому в правовой литературе определяется как право «наднациональное». В целом происхождение наднационального явления объясняется «фактом добровольной передачи (делегирования) государствами – членами ЕС ее органам части суверенных полномочий для выполнения задач организации» ^[2].

Таким образом, в результате строительства единой Европы произошло формирование европейского права, ставшего самостоятельной правовой системой. Р. А. Мюллерсон было отмечено, что основной спецификой ЕС, является его правовая база, в которой посредством правовых норм регулируются интеграционные процессы, что влияет на межгосударственные и внутригосударственные отношения, а также на отношения, возникающие между физическими и юридическими лицам из различных стран ^[1].

Из этого вытекает, что правовая база ЕС, в том числе касающаяся единой сельскохозяйственной политики в ЕС, имеет двойственную природу. Таким образом, правовая система ЕС состоит из совокупности двух элементов: внутригосударственного и международного права.

Как верно было замечено Б.Н. Топорниным, который рассматривал право ЕС, как право особое, оно существует не только в своих границах, но также имеет свою собственную природу, позволяющую отличить его от традиционного международного права ^[3].

Таким образом, право ЕС являет собой результат строительства единой Европы, в нем посредством правовых норм регулируются различные элементы международных организаций, интеграционные процессы и государственное строительство. Имея свою правовую природу, право ЕС представляет собой самостоятельную систему права.

Правовое регулирование ЕС рынков продовольственных товаров и сельского хозяйства, прежде всего, преследует свою цель, направленную на повышение уровня жизни населения, занимающегося сельскохозяйственной деятельностью, а также на развитие конкурентоспособного сельскохозяйственного производства.

История создания ЕС уникальна в своем роде, что, несомненно, влияет на формирование единой сельскохозяйственной политики ЕС.

В связи с этим, следует отметить, что формирование правовой основы единой сельскохозяйственной политики в ЕС началось во второй половине XX века, когда процессы экономической интеграции развернулись на европейском континенте. Известно, что первыми интеграционными ассоциациями были ЕОУС, ЕЭС и Евратом. Именно они подготовили правовую и организационную основу для современного Евросоюза. В противовес данным ассоциациям Великобританией была инициирована «собственная интеграция» в виде ЕАСТ.

Европейским экономическим пространством предусматривалось создание «внутреннего рынка» ^[8] на территории всех стран-участниц. Между ЕАСТ и ЕС было произведено четкое разграничение по сферам деятельности, при этом за ЕС были оставлены основные направления, которые он обязался осуществлять. На ЕС возлагалась обязанность не только по осуществлению организационного и правового регулирования внутренних дел ЕС, но также осуществления правосудия ЕС, безопасности и внешней политики ЕС, осуществления общей сельскохозяйственной политики ЕС.

Европейская модель является, прежде всего, положительной интеграцией, поскольку посредством нее разрабатываются и осуществляются интегрирующимися государствами общая политика по управлению сельским хозяйством на их совокупной территории. То есть единая сельскохозяйственная политика ЕС является не простым устранением барьеров, а совместной созидательной деятельностью в области сельского хозяйства, ранее находившегося в полном суверенном ведении государств – членов ЕС.

Страны ЕС входят в число крупнейших в мире агропромышленников и ведущих поставщиков пищевых продуктов. Объективным условием для этого является географическое положение стран – членов ЕС.

К. Лекен считает, что установление единой сельскохозяйственной политики ЕС может быть объяснено различными внешними и внутренними факторами. По его мнению, внешние факторы связаны с адаптацией государств – членов ЕС к изменяющейся среде, а внутренние связаны с изменениями в структуре самого ЕС ^[9].

Регулирование единой сельскохозяйственной политики ЕС разрабатывалось и развивалось в соответствии с этапами, которые переживал весь ЕС, или, точнее, интеграционные процессы европейских стран.

Договор о функционировании Европейского Союза представляет собой «первую опору» ЕС, согласно ему единая сельскохозяйственная политика относится к исключительным полномочиям ЕС. Данный договор сформировал не только прочный фундамент единого экономического пространства, но и регламентировал положения, касающиеся единой сельскохозяйственной политики ЕС.

Данный Договор определил, что область сельского хозяйств, относящаяся к сфере осуществления единой политики, включает в себя помимо общего рынка, охватывающего сельскохозяйственное производство, также торговлю сельскохозяйственной продукцией. При этом в данном Договоре особо подчеркивается, что к сельскохозяйственным продуктам относятся продукты сельского хозяйства, животноводства и рыболовства, а также продукты первичной переработки, которые непосредственно связаны с этими продуктами (ст.32). В связи с этим в рамках настоящей статьи под единой сельскохозяйственной политикой ЕС понимается политика ЕС осуществляемая по двум направлениям:

1. Осуществление правового регулирования, связанного с организацией продовольственных рынков сельскохозяйственной продукции, охватывающей, сельскохозяйственное производство и торговлю сельскохозяйственной продукцией, включая продукты как первичной переработки сельскохозяйственной продукции, животноводства и рыболовства, так и непосредственно сами продукты сельского хозяйства, животноводства и рыболовства.

2. Осуществление организационной (или структурной) политики.

Единая сельскохозяйственная политика ЕС, направлена на достижения следующих целей:

а) повышение продуктивности сельского хозяйства, стимулирования технологического прогресса и обеспечения рационального развития сельскохозяйственного производства, а также оптимального использования факторов производства, особенно труда;

b) обеспечение адекватного уровня жизни сельского населения, например с помощью увеличения его индивидуальных доходов;

c) стабилизация рынка;

d) обеспечение доступности продовольствия;

e) обеспечение разумных потребительских цен на продовольствие.

Единый организационный механизм в зависимости от сельскохозяйственных продуктов принимает одну из форм:

1) общих правил конкуренции;

2) обязательной координации различных национальных рыночных структур;

3) организации единого европейского рынка.

Организационный механизм должен быть направлен на:

1) создание условий для оснащения фермеров современными технологиями сельскохозяйственного производства, повышения их конкурентоспособности и доходов;

2) пересмотр существующей системы субсидий фермерам, которая позволила бы эффективно контролировать производство, стабилизировать рынок и гарантировать необходимый доход;

3) обеспечение растущей поддержки производства с низкой интенсивностью и усиление внимания к защите окружающей среды.

В силу того, что приоритет во время подписания Римского договора в 1957 году отдавался решению продовольственной проблемы, одно из первых мест в новой версии третьей части было сохранено за секцией, посвященной особенностям рынков сельскохозяйственной продукции, а также правовым основаниям единой сельскохозяйственной политики ЕС. Вышеупомянутые элементы сформировали единый фундамент для региональной интеграции, который был дополнительно усилен в последующих документах Европейского союза, включая Лиссабонский договор 2009 года.

Следует также отметить, что осуществление единой сельскохозяйственной политики является старейшим направлением общей политики ЕС, которая была полностью реализована в рамках Европейского экономического сообщества. По сей день осуществление общей сельскохозяйственной политики ЕС остается одним из основных элементов внутренней политической компетенции ЕС, который выделяет на нее более чем треть бюджета.

Если рассмотренные договоры в правовой базе единой сельскохозяйственной политики в ЕС относятся к первичному праву Европейского союза, то регламенты, касающиеся, в частности, единой сельскохозяйственной политики ЕС, являются нормами вторичного права и наиболее распространенными правовыми актами ЕС.

Под вторичным правом понимается совокупность правовых актов, принятых другими органами (институтами), в частности ЕС, в рамках их полномочий. Само слово «вторичное» подчеркивает, что это право вытекает из первичного права, полагается на него и не может противоречить ему. Объем вторичного права намного больше, чем объем первичного, что вполне логично и понятно, поскольку это отражение результата деятельности таких органов.

Источники вторичного права Европейского союза представляют собой совокупность норм или правил, установленных различными органами и учреждениями ЕС, занимают очень важное место и играют значительную роль в общей системе источников права ЕС.

Вторичное право, созданное на основе учредительных договоров, является результатом правотворчества институтов Европейского Союза.

В соответствии со ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза, для осуществления компетенции Союза учреждения должны принимать регламенты, директивы, решения, рекомендации.

Регламент является нормативным документом общего характера. Он обязателен во всех частях, а также является непосредственно применимым во всех государствах-членах.

Нормы вторичного права, входящие в правовую базу ЕС и относящиеся к развитию единой сельскохозяйственной политики в ЕС, характеризуются устойчивой тенденцией, касающейся установления системы разрешений, например на ведение рыбного промысла (Регламент № 508/2014).

Директивами, например, устанавливаются минимальные стандарты для защиты свиней (Регламент № 882/2004), рогатого скота (Регламент № 1760/2000), зерна (Директива № 2002/63/ЕС), винограда (Регламент № 1881/2006). Следует отметить, что регламентов и директив ЕС и ЕЭС, которые касаются вопросов, например, разведения, кормления и содержания свиней, а также градации качества свиных туш/мяса, санитарного контроля, определения цен на свинину и т. д. насчитывается более 120 ^[13].

В связи с тем, что в настоящее время повсеместно проводится политика борьбы с употреблением табачных изделий, следует немного остановиться на правовой базе ЕС в данной области. Это также связано с тем, что реформирование отрасли по производству сырого табака производится в соответствии с принципами единой сельскохозяйственной политики.

В настоящее время подробная система мер по сокращению потребления табака сформирована в рамках с законодательства ЕС. Основным нормативным актом, регулирующим производство табачных изделий, является Директива Европейского Парламента и Совета Европейского союза № 2001/37/EC от 5 июня 2001 г.

В апреле 2004 года в Совете министров сельского хозяйства Евросоюза решили реформировать сектор по производству табачного сырья в соответствии с принципами общей сельскохозяйственной политики (постановление Совета (ЕС) № 1782/20).

С 1 июля 2008 года вступило в силу Постановление Совета (EC) № 1234/2007, касающееся создания общей организации сельскохозяйственного рынка, которое заменило предыдущее Постановление Совета (ЕС) № 2075/1992 об общей организации рынка табачного сырья. Согласно новому Постановлению создается Табачный фонд Сообщества. Этот фонд финансирует кампании по информированию общественности о пагубных последствиях употребления табака.

Реформа состояла из двух этапов:

1) с 2006 года по 2009 год (переходный период),

2) с 2010 года по настоящий день, когда все государства – члены ЕС должны полностью отделить производство табака от финансовой помощи.

В то же время 50% помощи, которая ранее направлялась на поддержание табачной промышленности, включаются в единый платеж, поскольку используются для укрепления сельского хозяйства и программы развития сельских районов, относящихся к образованию сельских районов, особенно тех, кто ранее специализировался на производстве табака (Регламент Совета ЕС № 1698/2005). Ожидается, что отделение производства табака от финансовой помощи будет способствовать выращиванию других культур при одновременном сохранении стабильного дохода.

Правовое регулирование продовольственного рынка включает финансовую поддержку фермеров, охрану окружающей среды, увеличение производства экологически чистых продуктов.

В правовой базе единой сельскохозяйственной политики в ЕС выражение «общая рыночная организация» обуславливается правовой структурой ЕС, обеспечивающей инструменты, которые регулируют использование одной группы или множества групп сельскохозяйственной продукции на общем рынке. Р. Барентсом отмечается, что функции данной организации состоят в «обеспечении интеграции» ^[6]. Основным элементом организации общего рынка для сельскохозяйственной продукции является ценообразование. На практике механизм правового регулирования организации общего рынка для сельскохозяйственной продукции может включать систему регулирования цен, процедуру предоставления государственных субсидий для производства, продажи, хранения, общий механизм, связанной со стабилизацией импорта и экспорта. Как отметил профессор Я. А. Ашер, например, общая организация зернового рынка – это своего рода поддержка создания других продовольственных рынков ^[11].

Одной из задач единой сельскохозяйственной политики в ЕС является мониторинг и контроль за максимальными объемами экспорта и импорта. Например, ЕС устанавливает общий режим для импорта из третьих стран, которые не применяются к продаже, будь то текстиль или сельскохозяйственная продукция. В то же время сельское хозяйство изолировано от других видов деятельности ЕС, поскольку данная область политики была полностью исключена из области применения единого внутреннего рынка.

Возможно, данный факт побудил некоторых ученых называть их одним их самых нестабильных и сложных областей экономики ЕС ^[4].

Как верно отметил Л. М. Энтин, касательно образования ЕС, оно «практически не изменило структуру торгового права Сообществ...» ^[5]. Статья III распространяет на торговлю сельскохозяйственными товарами и на сельское хозяйство единый рынок.

Таким образом,

1. Под единой сельскохозяйственной политикой ЕС понимается, политика ЕС осуществляемая по двум направлениям:

а) осуществление правового регулирования, связанного с организацией продовольственных рынков сельскохозяйственной продукции, охватывающей, сельскохозяйственное производство и торговлю сельскохозяйственной продукцией, включая продукты как первичной переработки сельскохозяйственной продукции, животноводства и рыболовства, так и непосредственно сами продукты сельского хозяйства, животноводства и рыболовства;

б) осуществление организационной (или структурной) политики.

2. Организационный механизм должен быть направлен на:

а) создание условий для оснащения фермеров современными технологиями сельскохозяйственного производства, повышения их конкурентоспособности и доходов;

б) пересмотр существующей системы субсидий фермерам, которая позволила бы эффективно контролировать производство, стабилизировать рынок и гарантировать необходимый доход;

в) обеспечение растущей поддержки производства с низкой интенсивностью и усиление внимания к защите окружающей среды.

3. Правовая база единой сельскохозяйственной политики в ЕС является масштабной и максимально насыщенной. Она представлена учредительными договорами, устанавливающими общие правила регулирования единой сельскохозяйственной политики в ЕС, а также актами специального регулирования, которые являются нормативными правовыми актами вторичного права.