Free legal aid: relevant questions on affordability and quality

Reznik Elena Sergeevna PhD in Law Senior Educator, the department of Private Law, Liberal Arts University   620041, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Zheleznodorozhnikov, 3 lenarez@yandex.ru Other publications by this author

Бесплатная юридическая помощь: актуальные вопросы доступности и качества

Согласно статье 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Нельзя не согласиться с авторами, которые справедливо указывают, что данное право является одним из основных прав человека ^{[1, с. 10]}, носит конституционно-гарантирующий характер ^{[2, с. 8]}.

При этом необходимо отрицательно оценить позицию сформулировать не право, а обязанность получения бесплатной юридической помощи. В частности, речь идет о случаях, когда гражданин, имеющий право на получение такой помощи бесплатно, обращается за платной юридической помощью, а, впоследствии, требует возмещения судебных расходов. «Проигравшая сторона» в целях уменьшения взыскиваемой суммы за услуги представителя заявляет о необходимости отказа в удовлетворении требования в связи с тем, что помощь в соответствии с законодательством должна была быть оказана бесплатно. В этой связи, безусловно, правильным является подход судов, которые не принимают ссылку на данное обстоятельство, поскольку получение бесплатной помощи – это право стороны, а не ее обязанность ^[3].

Несмотря на то, что в Конституции РФ право на бесплатную юридическую помощь закреплено уже достаточно давно, тем не менее, Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон №324-ФЗ) вступил в силу лишь с 15 января 2012 г. ^[4]. Далее руководствуясь статьей 3 Закона № 324-ФЗ, субъекты РФ также приняли свои нормативные правовые акты, регулирующие отношения по оказанию бесплатной юридической помощи. По данным Министерства юстиции РФ «по состоянию на 31 декабря 2017 г. во всех регионах (за исключением г. Севастополя) приняты законодательные акты, регулирующие вопросы оказания бесплатной юридической помощи, определен орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, установлена его компетенция» ^[5].

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод об отсутствии единообразия в регулировании соответствующих отношений. В частности, различные субъекты оказывают бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы. По информации, представленной на официальном сайте Министерства юстиции РФ ^[5], «в 60 субъектах Российской Федерации основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи являются только адвокаты, в 8 субъектах Российской Федерации – только государственные юридические бюро. В 16 субъектах Российской Федерации задействованы и государственные юридические бюро, и адвокаты.» ^[5].

При этом следует обратить внимание на то, что государственные юридические бюро продолжили свою деятельность в тех десяти субъектах РФ, где они были созданы в качестве эксперимента (эксперимент по созданию государственных юридических бюро был проведен на территории Республики Карелия, Чеченской Республики, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей) ^[10], и зарекомендовали себя только с лучшей стороны. После завершения эксперимента бюро были созданы и в других субъектах РФ, обладающих достаточными для этого финансовыми ресурсами.

Органы власти субъектов РФ активно реализуют возможность по установлению дополнительных гарантий реализации рассматриваемого права, дополняя перечни категорий граждан, имеющих право на получение помощи, и случаев ее оказания, предусмотренные Законом № 324-ФЗ. Однако, несмотря на все положительные аспекты такого подхода, есть один существенный негативный момент – отличающиеся условия получения помощи гражданами одного государства при проживании их в различных субъектах РФ. Сложилась ситуация, когда право, предусмотренное Конституцией РФ для всех («каждого»), становится различным по содержанию в зависимости от финансовых возможностей субъекта РФ. Можно привести ряд примеров. Так, в Псковской и Ленинградской областях законодательно установлено, что правом на получение бесплатной юридической помощи наделены, соответственно, «граждане, среднедушевой доход семей которых ниже 1,5 величины прожиточного минимума, установленного в Псковской области в соответствии с законодательством Российской Федерации» и, «граждане, среднедушевой доход семей которых ниже двукратной величины прожиточного минимума на душу населения, установленного Правительством Ленинградской области…» ^{[6, 16, 17]}. В свою очередь, в других субъектах РФ указанная категория лиц получает помощь в рамках, установленных федеральным законодательством, т.е. если доход ниже однократной величины прожиточного минимума. Также согласно закону Владимирской области имеют право на получение помощи лица, освободившиеся из мест лишения свободы в течение трех месяцев со дня освобождения, а, например, в Воронежской области – лица, освобожденные из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения и только по вопросам трудоустройства ^{[6, 18, 19]}. Кроме того, встречаются категории граждан, которые в одном субъекте РФ имеют право на получение помощи, а в другом субъекте РФ таким правом не наделены.

Таким образом, с одной стороны, благодаря нормотворчеству субъектов РФ, предоставляются дополнительные гарантии рассматриваемого конституционного права, что, безусловно, является положительным явлением. С другой стороны, очевидно нарушение равенства возможностей, которыми обладают граждане в данной сфере. Еще до принятия Закона № 324-ФЗ в научных исследованиях отмечалось вызванное указанными обстоятельствами «частичное нарушение принципа равенства требующего, чтобы при каждом неравном обращении существовали объективные обоснования того, в какой мере дифференциация представляется оправданной» ^{[1, с. 12]}.

В целом, нельзя не отметить, что подобная ситуация характерна для решения и иных вопросов, когда законодательство субъекта РФ предоставляет преференции лицам, проживающим на его территории или, наоборот, ситуация с предоставлением тех или иных благ «хуже», по сравнению с другими субъектами РФ. Также очевидно, что ситуация в субъектах – донорах и дотационных регионах никогда не будет идентичной.

Аналогичная ситуация возникает и с перечнем случаев оказания помощи. Основной перечень содержится в Законе № 324-ФЗ, в свою очередь, субъекты РФ активно его расширяют. В специальной литературе критикуется позиция законодателя, результатом которой является различный объем правовых возможностей у жителей субъектов РФ. Кроме того, по объективным причинам невозможно предусмотреть все случаи, когда правовая помощь будет действительно необходима социально-незащищенным слоям населения. В связи с этим некоторые авторы предлагают отказаться от включения в нормативные правовые акты перечня случаев оказания помощи, а указывать только те ситуации, в которых такая помощь не будет оказываться, т.е. ввести, так называемый, негативный критерий ^[7]. Данный подход уже частично реализуется в законодательстве. Так, согласно статье 8 Закона Свердловской области от 05 октября 2012 г. № 79-ОЗ «О бесплатной юридической помощи в Свердловской области» «Государственные юридические бюро оказывают гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной форме по вопросам применения гражданского законодательства (за исключением вопросов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, защитой интеллектуальной собственности), семейного законодательства, жилищного законодательства, земельного законодательства, трудового законодательства и гражданско-процессуального законодательства дополнительно к случаям, когда бесплатная юридическая помощь этим гражданам оказывается в соответствии с федеральным законом.» ^[20]. Таким образом, перечень конкретных случаев отсутствует, но исключаются определённые категории дел и вопросы по отраслям, которые не указаны.

Представляется, что позиция о введении негативного критерия является более обоснованной и обеспечивающей интересы лиц, нуждающихся в бесплатной юридической помощи, чем позиция федерального законодателя. Однако сложности начинают возникать при анализе подходов авторов к тем случаям, когда помощь не будет оказана. Например, М.В. Пресняков и А.А. Васильев предлагают исключить дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности ^[7]. Однако практика свидетельствует о неоднозначности такого вывода, например, индивидуальный предприниматель, ставший инвалидом, нуждается в оказании бесплатной юридической помощи в целях прекращения деятельности в качестве индивидуального предпринимателя. Следовательно, при формулировании исключений, т.е. вопросов, по которым помощь не должна оказываться, необходимо учесть подобные достаточно специфические ситуации.

Исследователями также критически оценивается подход законодателя в отношении основной категории нуждающихся в помощи – малоимущих граждан. В литературе можно обнаружить три подхода к формулированию имущественного теста, дающего право на получение бесплатной юридической помощи ^[21]. «Первый подход предполагает установление имущественного порога, при недостижении которого юридическая помощь оказывается лицу бесплатно… Второй подход предполагает, что юридическая помощь может оказываться не только малоимущим, но и иным лицам на условиях частичной компенсации затрат на ее оказание… Третий подход основывается на индивидуализированной оценке имущественного положения конкретного лица, претендующего на получение субсидируемой помощи. В каждом случае оцениваются как доходы и имущество, так и расходы лица, а его имущественное положение соотносится с предполагаемой стоимостью необходимых ему юридических услуг.» ^[7].

Именно третий из названных походов позволяет оказывать помощь адресно, в полном объеме учитывая имущественное положение лица. Однако нельзя забывать о том, что юридическая помощь должна быть оказана своевременно. В свою очередь требование об учете доходов, имущества и расходов приведет к необходимости осуществления уполномоченным органом либо лицом, непосредственно оказывающим помощь, соответствующих расчетов, получения документов, подтверждающих имущественное положение, что, в свою очередь, приведет к усложнению процедуры и увеличению срока оказания помощи. Кроме того, лицо, обращающееся за помощью, может находиться в ситуации, когда его имущественное положение кардинально изменилось незадолго до обращения за помощью, а в предшествующий период его доходы позволяли ему получить помощь на возмездной основе. Более того, при объективном рассмотрении мотивов, лежащих в основе совершения тех или иных действий, нельзя не понимать, что большинство граждан, которые бы воспользовались помощью, не сделают этого, если будет обязательным прохождение длительного процесса подтверждения их имущественного положения или иного статуса.

Изменить ситуацию, как в отношении категорий лиц, так и в отношении перечня случаев оказания помощи мог бы кардинально иной подход, в рамках которого во всех субъектах РФ создаются государственные юридические бюро, оказывающие «первичную» консультативную помощь в устной форме любым категориям гражданам по любым вопросам. Позиция о необходимости деления помощи на «первичную» и «вторичную» высказывается в научных исследованиях. Так, Шереметова Г.С. указывает, что «В качестве первичной помощи предлагается рассматривать правовое информирование и устное консультирование. К вторичной юридической помощи предлагается отнести такие виды, как составление документов правового характера, представление интересов лица в суде и иных государственных и муниципальных органах, а также медиацию.»^[14]. Кручинин Ю.С. и Арапов В.В. относят к первичной форме «правовое консультирование в устной или письменной форме, также составление заявлений, жалоб и других документов юридического характера»^[15]. В качестве вторичной помощи названные авторы рассматривают представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

Представляется, что к первичной форме целесообразно отнести только правовое консультирование в устной и/или письменной форме. Разделение составления документов правового характера и представления интересов с высокой вероятностью может привести к спорным ситуациям, противоречиям позиций, зафиксированных в документах, и при представлении интересов в условиях, когда законодатель предусматривает, что указанные виды помощи оказываются разными субъектами.

Наиболее оптимальным видится подход, при котором государственные юридически бюро оказывают первичную помощь. При этом помощь в виде подготовки документов правового характера, а также представления интересов наиболее социально-незащищенные слои населения могли бы получить в установленных законодательством случаях путем обращения в адвокатские образования. Более того, в адвокатские образования направлялись бы граждане, которые в соответствии с законодательством обладают правом на получение такой помощи, которым уже разъяснены условия получения помощи, в том числе необходимость предоставления тех или иных документов для подтверждения права на получение помощи соответствующего вида и для непосредственного разрешения проблемы, с которой они обратились.

К сожалению, на современном этапе указанный выше подход, предполагающий снятие ограничений при оказании «первичной» бесплатной юридической помощи и обеспечивающий доступность бесплатной юридической помощи для всех граждан, носит утопический характер. Хотя именно такое регулирование позволило бы гражданам избежать проблем, связанных с незнанием или неправильным толкованием правовых норм, сформировало бы понимание необходимости предварительного получения информации правового характера при совершении юридически значимых действий и обеспечило бы необходимый уровень правовой грамотности населения и, как результат, правовой культуры.

Несмотря на различные подходы законодателей субъектов РФ к формированию перечней категорий граждан, имеющих право на получение помощи, и случаев ее оказания, следует отметить положительную тенденцию, которая заключается в постоянном расширении таких перечней. Так в Свердловской области в 2015–2017 годах перечень граждан дополнен следующими категориями: граждане, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России»; граждане, получающие пенсию за выслугу лет, достигшие возраста, дающего право на страховую пенсию по старости ^[8]; дети, не достигшие возраста 16 лет, их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей ^[9]. В 2017 году был расширен перечень категорий лиц, имеющих право на получение помощи во всех видах, а также дополнен перечень случаев оказания помощи ^[23]. Данная тенденция, возможно, постепенно и приведет к выводу о необходимости оказания первичной помощи всем гражданам, независимо от категорий и вопросов, с которыми они обращаются.

В целом следует отметить, что главным условием для оказания бесплатной юридической помощи является именно отнесение субъекта к категории лиц, имеющих право на ее получение (т.е. субъективный критерий ^[7]), а не та правовая проблема, с которой обратился гражданин. Однако случаи, в которых должна оказываться такая помощь, также имеют значение. В этой связи хотелось бы обратить внимание на решение Европейского Суда по правам человека, который в 2015 году признал нарушение пункта 1 и подпункта "c" пункта 3 статьи 6 Конвенции, поскольку в конкретных обстоятельствах дела «интересы правосудия» требовали доступности бесплатной юридической помощи при рассмотрении в судах дела об административных правонарушениях ^[22].

Предваряя анализ вопросов качества оказываемой помощи, нельзя не остановиться на вопросах, связанных с требованиями, предъявляемыми к субъектам, оказывающим юридическую помощь. Согласно статье 7 Закона 324-ФЗ «оказание бесплатной юридической помощи осуществляется физическими и юридическими лицами, являющимися участниками государственной или негосударственной систем бесплатной юридической помощи, а также иными лицами, имеющими право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами».

Согласно статье 8 названного закона единственным обязательным требованием, призванным обеспечить оказание именно квалифицированной юридической помощи, к субъектам, оказывающим помощь, выступает наличие высшего юридического образования. При этом иное может быть предусмотрено федеральными законами. Так, в оказании бесплатной юридической помощи юридическими клиниками участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных организациях высшего образования, под контролем лиц, имеющих высшее юридическое образование.

Судебная практика подтвердила необходимость учета требования о наличии высшего образования при оказании юридической помощи. В частности, Свердловский областной суд признал законность отказа ФКУ ИК-8 УФСИН России в свиданиях с представителем, так как правом на такие свидания представитель не обладает, в связи с отсутствием документов, подтверждающих наличие у него высшего юридического образования. Соответственно суд указал, что «при отсутствии такого образования у лица, оказывающего помощь, право осужденного на получение квалифицированной юридической помощи не может быть реализовано ввиду отсутствия у оказывающего помощь лица надлежащей квалификации» ^[11]. При этом в Определении Верховного суда РФ от 21 марта 2018 г. N 57-КГ17-22 указано на необходимость установить обусловленность свиданий осужденного и его защитника, являющегося родственником осужденного, оказанием юридической помощи осужденному в судебном разбирательстве его уголовного дела на соответствующих стадиях производства по делу. Верховный суд РФ отменил апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда, которое было основано на том, что «право на оказание квалифицированной юридической помощи принадлежит лицам, которые как минимум имеют высшее юридическое образование, а при отсутствии такого образования у лиц, оказывающих юридическую помощь, право осужденных на получение квалифицированной юридической помощи не может быть реализовано в связи с отсутствием у оказывающих помощь лиц надлежащей квалификации» ^[24]. В указанном деле интерес представляет то обстоятельство, что защитник-родственник на основании части 2 статьи 49 Уголовно-процессуального кодекса РФ был допущен к участию при производстве по уголовному делу в качестве защитника подсудимого наряду с адвокатом постановлением суда, оформленным в протоколе судебного заседания.

Согласно ст. 7 Закона 324-ФЗ федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

Многие исследователи проблематики оказания юридической помощи, при рассмотрении вопросов о ее качестве, отмечают, что наличия высшего образования не достаточно. Одной из причин для такого вывода является результат реформирования высшего образования. С сожалением приходится констатировать, что в результате деления по уровням профессионального образования на бакалавриат и магистратуру, бесплатную юридическую помощь могут оказывать лица, имеющие, по сути, незавершенное высшее образование, либо лица, являвшиеся бакалаврами в иной области знаний, при отсутствии базовых юридических знаний ставшие магистрами за достаточно кроткий период обучения, в течение которого глубокие знания приобрести проблематично.

В научных исследованиях аргументируются предложения, направленные на усиление требований как к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, так и к лицам, оказывающим юридические услуги на возмездной основе. В частности, Бондарь О.Н. указывает на «необходимость совершенствования квалификационной аттестации и расширение конкурсных начал отбора субъектов оказания юридической помощи», а также отмечает «преждевременность отмены лицензионного порядка получения права на оказание платных юридических услуг без создания эффективных альтернативных форм государственного и общественного (профессионально-корпоративного) контроля за качеством платных юридических услуг» ^{[2, с. 28]}.

Ботнев В.К. «считает необходимым дополнить статью 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» пунктом 51: «подлежит лицензированию деятельность по оказанию юридических услуг» ^{[12, с. 18-19]}.

Не вдаваясь в проблематику разграничения категорий «помощь» и «услуга», следует обратить внимание на то, что требования к лицам, оказывающим юридическую помощь и/или услуги, должны быть таковы, чтобы обеспечить получение именно квалифицированной помощи и/или услуги.

Безусловно, есть основания для рассмотрения вопроса о введении дополнительных требований к лицам, осуществляющим деятельность по оказанию юридической помощи и/или услуг. Однако представляется, что введение лицензирования не является оптимальным вариантом в отношении возмездного оказания юридических услуг. Во-первых, законодатель постепенно сокращает перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, и переводит их под контроль саморегулируемых организаций. Во-вторых, контроль со стороны профессионального сообщества за соблюдением стандартов и правил соответствующей деятельности является предпочтительным и более эффективным, по сравнению с традиционными бюрократическими механизмами государственного контроля. Бесспорно, что эффективность деятельности определяется не только, и не столько тем, что это именно профессиональное объединение, а осознанием его членами необходимости формирования и поддержания высокого уровня требований к участникам такого объединения и созданием механизма, обеспечивающего соответствие членов установленным требованиям.

Данные варианты дополнительных требований также не могут быть применимы к субъектам, оказывающим бесплатную юридическую помощь. Причиной для подобного вывода является состав участников государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Деятельность ряда субъектов по очевидным причинам не должна подлежать лицензированию (органы государственной власти, государственные юридические бюро), другие субъекты уже сдали соответствующие экзамены (адвокаты, нотариусы), иные субъекты имеют разрешение от государства на осуществление деятельности (образовательные организации высшего образования). Из включенных законодателем в состав участников систем бесплатной юридической помощи остаются лишь некоммерческие организации, создавшие негосударственные центры, количество которых невелико.

На данном этапе сделать однозначный вывод о целесообразности введения дополнительных обязательных оценочных мероприятий, по результатам которых лицо будет допущено к оказанию юридической помощи по конкретной категории вопросов, нельзя. Согласно действующему законодательству адвокаты и нотариусы сдают экзамены. На государственную службу поступают лица, соответствующие установленным квалификационным требованиям, которые сдали квалификационный экзамен. В юридических клиниках помощь оказывают лица, не имеющие юридического образования, хоть и под руководством квалицированных специалистов. Соответственно, рассматривая субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, оснований для вывода о необходимости специальных экзаменационных мероприятий не обнаруживается.

Обращаясь непосредственно к вопросам качества юридической помощи, следует отметить, что они продолжают оставаться наиболее дискуссионными при рассмотрении права на квалифицированную юридическую помощь. Первоначально необходимо отметить, что наибольшую актуальность вопросы качества приобретают в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Основанием для подобного вывода является то, что при возмездном оказании юридических услуг в значительной степени влияние оказывают рыночные механизмы, когда некачественная услуга приводит к оттоку потенциальных клиентов. Тем не менее, и в отношении возмездного оказания услуг вопросы качества стоят достаточно остро.

Одним из спорных вопросов выступает определение субъекта, которым требования к качеству должны быть установлены. Должны ли они быть установлены нормативно, как в отношении качества медицинской помощи, либо должны быть определены профессиональным сообществом в виде стандартов. Например, Ботнев В.К. в отношении платных услуг предлагает принять федеральный закон «О саморегулируемой организации лиц, занимающихся оказанием платных юридических услуг неопределенному кругу лиц», где определить стандарты и правила профессиональной деятельности юристов, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации^{[12, с. 18-19]}.

Согласно статье 11 Закон №324-ФЗ разработка и установление единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи, а также обеспечение контроля за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и установленных требований к качеству юридической помощи, отнесены к полномочиям Министерства юстиции РФ. Однако до настоящего момента указанные требования не установлены. Представляется, что причиной является отсутствие единого подхода к перечню и содержанию каждого из предлагаемых критериев качества, которые должны быть едиными для всех субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Также принципиально важным является аспект контроля, т.е. все критерии качества должны быть сформулированы таким образом, чтобы деятельность по оказанию помощи по этим критериям могла быть оценена объективно.

Представляется необходимым и своевременным ускорить и завершить на федеральном уровне работу по разработке соответствующих актов и установить единые правила оказания бесплатной юридической помощи и требования к ее качеству на всей территории РФ. Целесообразность разработки актов на федеральном уровне становится очевидной при учете необходимости организации взаимодействия различных субъектов, оказывающих юридическую помощи, как на территории одного субъекта РФ, так и на территориях разных субъектов РФ.

Относительно качества следует разграничивать: квалификацию субъекта, оказывающего помощь, качество оказываемой помощи, качество программ оказания бесплатной юридической помощи (как совокупности мероприятий, проводимых на определенной территории), доступность бесплатной юридической помощи. Безусловно, все названные категории (требования) имеют тесную взаимосвязь и в большинстве случаев предопределяют друг друга. Так, без доступности нельзя получить помощь, а программы по ее оказанию нельзя рассматривать как эффективные. Квалификация лица, оказывающего помощь, является одним из основных условий получения качественной помощи. Тем не менее, все указанные категории являются самостоятельными. Хотелось бы обратить внимание на то, что законодатель в статье 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» разграничил категории качества и доступности, хотя и привел в едином перечне требования, направленные на их обеспечение. Несмотря на то, что медицинская и юридическая помощь по своему содержанию представляют собой абсолютно разные комплексы мероприятий, тем не менее, очевидно их сходство в части важности для каждого человека и конституционной природы соответствующих прав.

К обязательным критериям качества юридической помощи следует отнести:

1. соответствие помощи подлежащему применению законодательству (в том числе соответствие устной, письменной консультации, текста документа (документов) правового характера, действий совершенных в рамках представления интересов подлежащему применению законодательству, включая соблюдение нормативно установленных сроков совершения действий);

2. соблюдение правил оказания помощи, стандартов, методических рекомендаций и т.д. (при наличии), включая соблюдение процедур и сроков оказания юридической помощи, установленных правилами (стандартами, рекомендациями и т.д.);

3. характер взаимодействия субъекта, оказывающего юридическую помощь, с лицом, обратившимся за юридической помощью (в том числе тщательность интервьюирования; обоснованность запроса у обратившегося лица сведений и документов, совершения последним дополнительных действий; ясность разъяснений; данных субъектом, оказывающим помощь в рамках консультирования);

4. соблюдение правил профессиональной этики (в том числе недопустимость навязывания юридической помощи; отказ от оказания помощи в случае конфликта интересов; соблюдение требований о конфиденциальности общения, за исключением отдельных случаев, например, при оказании помощи в рамках деятельности юридической клиники);

5. информирование обратившегося лица об уполномоченных органах (организациях) и (или) организация взаимодействия с иными субъектами, оказывающими юридическую помощь, в случае объективной невозможности либо установленных ограничений в отношении непосредственного оказания помощи.

В качестве дополнительных критериев качества помощи могут быть рассмотрены:

1. результативность, то есть успешное решение проблемы обратившегося лица;

2. выполнение субъектом, оказывающим помощь необходимых действий, которые, исходя из обстоятельств конкретного дела, действующих правовых норм, сложившейся правоприменительной практики и требований профессиональной этики, было бы разумно предпринять для разрешения проблемы клиента. Под необходимыми действиями следует понимать не только составление документов и участие в правовых процедурах, но и подготовительную работу, в частности, сбор и проверку информации о деле, формирование доказательственной базы и так далее;

3. удовлетворенность обратившегося за помощью лица качеством такой помощи.

Указанные выше критерии отнесены к дополнительным в связи с тем, что носят, в большей степени, оценочный (субъективный) характер. Включение такого критерия как «результативность» в перечень дополнительных может вызвать критику, поскольку именно данный критерий является определяющим для обращающегося за помощью (услугой) лица. Однако, во-первых, результативность может быть прямо прослежена, прежде всего, в отношении вопросов представления интересов. В отношении консультирования и подготовки документов правового характера установление прямой причинно-следственной связи с результатом во многих случаях затруднительно. Во-вторых, отрицательное решение достаточно часто не является следствием некачественной работы юриста, в частности, могут иметь место обстоятельства, которые ему не были известны в силу объективных или субъективных причин (например, определенные обстоятельства стали известны всем участникам только в ходе судебного заседания или были сокрыты от юриста намеренно). В-третьих, в отдельных случаях обратившееся лицо настаивает на подготовке документов правового характера или инициирования судебного разбирательства, несмотря на то, что ему разъясняется отсутствие перспектив положительного исхода. Такая ситуация часто встречается при оказании бесплатной юридической помощи. Кроме того, случаи, предусмотренные статьей 21 Закона №324-ФЗ, когда бесплатная юридическая помощи не оказывается, сформулированы таким образом, что отказ в оказании помощи практически невозможен. Также согласно закону отказ должен быть оформлен заключением, которое фактически представляет собой консультирование в письменной форме. В случае, когда обратившемуся лицу даны соответствующие разъяснения, но он настаивает на оказании помощи, отрицательное решение не может рассматриваться, как следствие некачественной работы юриста, поскольку оказывающий помощь субъект фактически осуществляет защиту процессуальных прав обратившегося лица.

Помимо критериев качества непосредственно юридической помощи, особое внимание при рассмотрении вопросов оказания бесплатной юридической помощи следует уделить оценке программ такой помощи (рассматриваемых как комплекс мероприятий, направленных на обеспечение получения помощи), в рамках которой выделяются требования к порядку доступа к услуге, организации предоставления услуги, информированию граждан о ее наличии и ряд других компонентов ^[15].

Представляется, что обстоятельства, оказывающие существенное влияние на доступность получения помощи, можно подразделить по следующим аспектам доступности: «фактическая (физическая) доступность»; «документационная (бюрократическая) доступность»; «информационная доступность»; «финансовая доступность».

Ограниченность фактического (физического) доступа может быть обнаружена в случаях нахождения лиц, нуждающихся в помощи, в местах лишения свободы, медицинских организациях при нарушениях функций организма, удаленности мест нахождения субъектов, оказывающих помощь, от мест проживания нуждающихся лиц и т.д. Указанные ограничения могут быть сняты несколькими способами, в том числе путем организации выездных приемных, создания дополнительных подразделений государственных юридических бюро в отдаленных городах и т.д. Однако подавляющее большинство решений требуют дополнительного финансирования, что с учетом экономической ситуации представляется достаточно проблематичным. Тем не менее, нельзя не отметить, что указанные проблемы решаются. Так, на примере ГКУ СО «Государственное юридическое бюро по Свердловской области» следует обратить внимание на практику консультирования с использованием бесплатных программ, обеспечивающих онлайн связь с обращающимися гражданами в различных городах Свердловской области.

В качестве обстоятельства, обеспечивающего документационную (бюрократическую) доступность, является отсутствие излишнего документооборота, т.е. установление минимального набора документов, необходимых для получения помощи. Нельзя не согласиться с исследователями, указывающими на то, что «сложный и запутанный процесс получения необходимых документов может стать основным фактором, снижающим эффективность всей программы бесплатной юридической помощи» ^[13].

Указанное требование также призвано обеспечить качество самой помощи – ее своевременность.

Несмотря на то, что активно осуществляется процесс организации межведомственного обмена документами по различным вопросам без непосредственного участия граждан, тем не менее, вопрос продолжает оставаться актуальным. Для оперативного получения сведений и документов органы государственной власти, а также иные участники государственной системы бесплатной юридической помощи, должны быть обеспечены соответствующими техническими средствами взаимодействия, что в настоящее время финансово и организационно затруднительно. Таким образом, требования к перечню документов для оказания помощи, должны обеспечивать разумный баланс между необходимостью подтверждения имущественного положения или иного статуса, дающего право на получение помощи, и своевременностью (оперативностью) оказания помощи.

К обстоятельствам, обеспечивающим информационную доступность, относятся наличие, качество, адресность и широта распространения информации о праве на бесплатную юридическую помощь, правилах ее оказания, субъектах, оказывающих помощь, режиме и особенностях их работы (при наличии). Информация о субъектах, оказывающих бесплатную юридическую помощь, в настоящее время размещена на различных доступных для граждан информационных ресурсах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Так, на официальных сайтах органов власти публикуются соответствующие сведения. Особо хотелось быть отметить сайт Министерства юстиции РФ, который позволяет получить соответствующую информацию в отношении каждого субъекта РФ(http://minjust.ru/ru/besplatnaya-yuridicheskaya-pomoshch-5).

Подробное информирование является обязательным условием обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Однако необходимо учитывать, что далеко не все граждане, относящиеся к категориям, имеющим право на получение бесплатной юридической помощи, в силу состояния здоровья, возраста, финансового положения, имеют доступ к информационным ресурсам в сети Интернет. Поэтому субъекты, оказывающие помощь, прибегают к иным средствам информирования. Например, в Свердловской области высоко результативной показала себя практика размещения информации о деятельности ГКУ СО «Государственное юридическое бюро по Свердловской области» на платежных документах для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

При этом наиболее доступные для граждан средства массовой информации (телепрограммы, периодические печатные издания) являются платными для субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Таким образом, одним из наиболее актуальных остается вопрос создания системы информирования социально-незащищенных категорий граждан. Представляется необходимым создание механизма информирования населения через обязательное размещение средствами массовой информации соответствующей информации на безвозмездной основе.

В ряде случаев можно с сожалением обнаружить отношение к размещению информации о деятельности субъектов, оказывающих юридическую помощь, как к рекламе, размещение которой, например, в помещениях судов рассматривается как нарушение законодательства.

Хотелось бы акцентировать внимание на том, что информирование должно быть не «одноразовым» действием, а разработанным и эффективным механизмом, когда информирование осуществляется систематически.

В рамках формирования системы информирования населения, необходимо активное и обязательное участие всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые будут в рамках своей деятельности предоставлять информацию о возможности и правилах получения бесплатной юридической помощи. Как уже было сказано выше, начало данному процессу положено, на сайтах государственных и муниципальных органов размещена информация по вопросам бесплатной юридической помощи, заключаются соглашения между государственными юридическими бюро и органами власти по организации выездных приемов и информированию населения. Однако, как показывает практика, активно данный процесс идет преимущественно в крупных городах.

«Финансовая доступность» понимается автором, как обеспеченность финансовыми ресурсами деятельности соответствующих субъектов, оказывающих юридическую помощь (государственных юридических бюро, адвокатов).

Безусловно, все ранее указанные аспекты доступности также предполагают необходимость достаточного объема финансирования. Однако данный аспект выделяется отдельно, поскольку представляет собой основу для их реализации. Кроме того, обращает на себя внимание то, что при наличии и обеспеченности ресурсами одного из аспектов, например, нахождение государственного юридического бюро в зоне шаговой доступности от конкретного нуждающегося в помощи человека, возможность на представление его интересов на иной территории будет ограничена в силу отсутствия финансовых ресурсов, выделяемых именно на данные цели (проезд, проживание). Так, при ограниченности количества подразделений государственных юридических бюро возникает потребность в обеспечении представительства интересов на территориях, где бюро не имеет постоянного места нахождения. Например, судебные разбирательства в соответствии с правилами ГПК РФ о подсудности могут быть инициированы на различных территориях, что приводит к необходимости дополнительных финансовых расходов, которые бюджет соответствующего бюро может не предусматривать или средств может быть не достаточно. В этой связи необходимо указать на то, что перечень случаев отказа в оказании бесплатной юридической помощи не предусматривает такого основания, как отсутствие финансовых ресурсов на оплату расходов на проезд, проживание.

Казалось бы, указанные проблемы также будет сложно решить до улучшения экономический ситуации, однако представляется, что решение частично лежит не в финансовой плоскости и может быть реализовано уже в настоящее время.

Речь в данном случае должна идти о формирования эффективной системы взаимодействия различных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, путем установления обязательности и четкого, прозрачного и понятного гражданам механизма такого взаимодействия. Указанное взаимодействие могло бы обеспечить «передачу» дела (спора) от субъекта, оказывающего помощь, другому. Также данный подход позволил бы также решить многие вопросы, касающиеся доступности помощи, обмена документами, информирования населения и т.д. В этой связи вызывает сожаление тот факт, что изначально проект закона носил название «О системе бесплатной юридической помощи», но, в дальнейшем, слово «система» было исключено.

Подводя итог анализа отдельных аспектов оказания бесплатной юридической помощи, следует сделать вывод о нецелесообразности совершенствования законодательства в направлении принятия новых, отличных по содержанию в различных субъектах РФ, нормативных актов, фиксирующих и изменяющих перечни лиц, которым помощь может оказываться, и случаев ее оказания. Принципиально важным представляется изменение законодательства в направлении обеспечения каждого гражданина, независимо от места жительства или иных обстоятельств, возможностью получения «первичной» юридической помощи по любым правовым вопросам на бесплатной основе. Также актуальным представляется формирование системы взаимодействия участников, прежде всего, государственной системы бесплатной юридической помощи, которая обеспечивала бы оказание качественной бесплатной юридической помощи.