Organization of prosecutorial supervision of legality and justification of refusals to institute a criminal case

Bobrenev Vladimir Aleksandrovich PhD in Law Docent 117418, Russia, Moscow, Novocheremushinskaya Street 69 va.bobrenev@yandex.ru Other publications by this author

Борьба с преступностью является одной из основных задач любого государства. Для ее решения создаются и наделяются соответствующей компетенцией правоохранительные органы, в число которых входят органы дознания и предварительного следствия. Деятельность последних по борьбе с уголовно-правовыми проявлениями обличена в предусмотренную законом уголовно-процессуальную форму, соблюдение которой необходимо в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства.

Уголовно-процессуальная форма – это всеобщий, единый и обязательный порядок, установленный для производства по уголовным делам в целом, а также для осуществления самостоятельных стадий уголовно-процессуальной деятельности и реализации отдельных уголовно-процессуальных отношений в частности ^{[1, с. 142]}.

Для органов расследования преступлений такой порядок (досудебное производство) начинается со дня подачи заявления, сообщения о преступлении и заканчивается принятием ими законного и обоснованного решения: об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела либо о направлении материалов уголовного дела прокурору.

На досудебных стадиях уголовного судопроизводства существует немало проблем, обусловленных как объективными, так и субъективными факторами.

В рамках настоящего исследования предлагаем остановиться на вопросах обеспечения законности и обоснованности решений органов дознания и предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела средствами прокурорского надзора.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации предоставляет в распоряжение прокурорских работников единственное такое средство – право, признав постановление органа дознания или следствия об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, отменить его и направить соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, а руководителю следственного органа с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Прокуроры активно используют данное полномочие и возвращают материалы процессуальных проверок в органы расследования для производства дополнительных проверочных мероприятий. Так, в 2014 г. в России прокурором и по его инициативе отменено 2 518 508 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в 2015 г. – 2 516 501, в 2016 г. – 2 494 172. За январь-июль 2017 г. прокурором отменено 1 399 559 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела ^[2].

Приведенные статистические данные также с определенной степенью условности позволяют судить о качестве доследственных проверок и количестве допускаемых органами предварительного расследования нарушений закона в ходе их проведения.

Кроме того, обращает на себя внимание отсутствие профилактического воздействия данного средства прокурорского надзора и должного отношения со стороны поднадзорных органов к законным требованиям прокурора. Следователи и дознаватели, получая доследственные материалы, возвращенные прокурором по результатам их проверки, нередко не осуществляют требуемых от них процессуальных действий по собиранию достаточных данных, указывающих на признаки преступления, или осуществляют такие действия «поверхностно» и направляют прокурору повторные незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Московский городской суд в решении от 03.07.2017 по делу № 3а-704/2017, частично удовлетворяя административное исковое заявление Ш.Р.Г. о присуждении компенсации за нарушение права на досудебное производство по уголовному делу в разумный срок, установил, что заместителем прокурора ЮЗАО г. Москвы 7 раз отменялось постановление оперуполномоченного ОЭБ и ПК УВД по ЮЗАО ГУ МВД России по г. Москве об отказе в возбуждении уголовного дела, в связи с чем общий срок только доследственной проверки составил почти 11 месяцев ^[3].

Свердловский областной суд в апелляционном определении от 02.11.2016 по делу № 33а-18954/2016, оставляя без изменения решение Свердловского областного суда от 28 июля 2016 года, которым частично удовлетворен административный иск П. о взыскании компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, установил, что в течение периода со дня поступления заявления П. и до момента возбуждения уголовного дела, который составил 7 месяцев 24 дня, сотрудниками подразделений МВД России 5 раз выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, которые в дальнейшем отменялись постановлениями прокурора, как незаконные и необоснованные. В указанный период сотрудники МВД России указания прокурора о выполнении процессуальных действий своевременно и надлежащим образом не выполняли ^[4].

Апелляционным определением Нижегородского областного суда от 28.06.2017 по делу № 11-19/2017 оставлено без изменения решение Нижегородского областного суда от 31 марта 2017 года, которым постановлено взыскать в пользу П. компенсацию за нарушение права на уголовное судопроизводство в разумный срок. Судом установлено, что следователями допускались нарушения норм УПК РФ, в том числе грубые, которые не позволяют считать проделанную ими работу своевременной, достаточной и эффективной, в том числе 6 раз было отказано в возбуждении уголовного дела, все 6 постановлений отменены прокурором ввиду неполноты доследственной проверки и недостатков при ее проведении ^[5].

В таком поведении работников органов дознания и следствия, полагаем, не только проявляется неуважение к надзирающему прокурору, но в первую очередь тем самым нарушаются права участников уголовного судопроизводства.

Конституционный Суд РФ указывает, что реализация прав потерпевшего, гарантированных статьями 45 (часть 1), 46 (часть 1) и 52 Конституции Российской Федерации, осуществляется, в частности, посредством использования механизмов уголовно-процессуального регулирования, предполагающих обязанность органов предварительного расследования при выявлении признаков преступления возбуждать уголовные дела, осуществлять от имени государства уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения, обеспечивая тем самым неотвратимость ответственности виновных лиц и защиту прав лиц, пострадавших от преступлений; невыполнение или ненадлежащее выполнение данной обязанности, выражающееся в том числе в длительном затягивании решения вопроса о наличии оснований для возбуждения уголовного дела, в неоднократном необоснованном прерывании проверки по заявлению о преступлении, приводит к нарушению разумного срока рассмотрения дела и ограничению доступа потерпевших к правосудию ^[6].

Среди причин вынесения следователями и дознавателями незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела можно назвать: нежелание заниматься «неперспективным» с точки зрения раскрываемости делом; потребность в продлении сроков проверки; неграмотность сотрудников органов расследования преступлений; объективная невозможность осуществления определенных проверочных мероприятий и др.

Между тем, вне зависимости от обстоятельств прокурор обязан обеспечить законность и обоснованность решений об отказе в возбуждении уголовного дела. В настоящее время в научных кругах, а также среди прокурорских работников при обсуждении решения данной задачи указывается на необходимость и целесообразность возвращения прокурорам права возбуждать уголовные дела. Различия в подходах состоят лишь в том, что одни рассуждают об абсолютном возвращении прокурорским работникам полномочий по возбуждению уголовных дел, как это было до принятия Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ ^[7], а другие связывают наделение прокуроров соответствующим правом с проверкой законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела ^{[8; 9]}.

Придерживаясь первой точки зрения, отметим в то же время, что законотворчество – это не одномоментный и длительный процесс, а возникающие же в правоприменительной практике проблемы требуют своего разрешения здесь и сейчас. В этой связи, выходом из сложившейся ситуации служит использование прокурорами организационных механизмов надзора и налаживание конструктивного взаимодействия с органами предварительного расследования.

Например, положительные результаты имеет практика ведения в прокуратуре списков доследственных проверок, по которым следователями длительное время принимаются необоснованные процессуальные решения об отказе в возбуждении уголовного дела, и их обсуждения с вышестоящим руководством следственных органов на оперативных совещаниях ^[10].

На таких совещаниях подлежат выяснению причины вынесения незаконных постановлений, предпринимаемые органами дознания и следствия меры по их устранению.

В случае отсутствия объективных причин преждевременных отказов в возбуждении уголовного дела прокурорам целесообразно ставить вопросы о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных следователей, дознавателей, а также их непосредственных руководителей. При обнаружении в их действиях признаков преступления прокурор принимает постановление о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Аналогичное взаимодействие должно быть построено непосредственно на уровне районных (городских) прокуратур и органов дознания и следствия, где реализуется в большей степени весь массив следственной и оперативно-розыскной работы. Прокурор района (города) обязан наладить действенное взаимодействие с соответствующим районным отделом (отделением) внутренних дел, Следственного комитета РФ, связанными единым назначением уголовного судопроизводства: защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

Важной формой взаимодействия является проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов (ст. 8 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), на которых прокурорам следует поднимать проблемные вопросы неоднократности принятия незаконных и необоснованных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, невыполнения законных требований прокурора, отсутствия должного реагирования по производству дополнительной проверки обстоятельств, изложенных в постановлении об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Председателю координационного совещания необходимо обращать внимание руководителей правоохранительных органов на их конкретные подразделения и отделы, где рассматриваемые проблемы наиболее актуальны, с указанием материалов проверок, по которым необходимо принять окончательное, законное и обоснованное решение.

Думаем, предложенные меры организационно-правового характера позволят существенно снизить количество незаконных и необоснованных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, принимаемых следователями и дознавателями.

Таким образом, представляется возможным сделать следующий вывод. В стадии возбуждения уголовного дела существуют многочисленные нарушения, допускаемые органами предварительного расследования, в том числе связанные с неоднократным вынесением незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, чем нарушаются основополагающие права граждан и организаций. Гарантией их восстановления, пресечения и предупреждения нарушений закона выступает в настоящее время прокурорский надзор, ограниченный в процессуальных полномочиях, но обязанный использовать весь имеющийся в распоряжении арсенал организационно-правовых средств.