Conceptual grounds of legal regulation in interaction between the legislative and executive branches of government of constituents of the Russian Federation during the post-Soviet period

Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk State University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Other publications by this author

Функционирование эффективной системы государственного управления в федеративном государстве требует создания политико-правового механизма, действующего на единой концептуальной основе и обеспечивающего достаточный объем законодательного регулирования деятельности федеральных и региональных органов власти. В Российской Федерации, в 1990–1993 гг., реформирование советской государственной системы, проводимое в условиях отсутствия целостной концепции организации государственной власти в стране, привело к формированию в регионах различных управленческих правовых моделей, вобравших в себя как положения советского государства и права, так и теории разделения властей. Российская Конституция, принятая в 1993 г., устранила концептуальное многообразие, закрепила принцип разделения властей в качестве основополагающего принципа организации российской государственности и установила единые параметры взаимодействия органов власти на федеральном уровне. Но в то же время, не были определены организационные основы функционирования региональных органов власти, установить которые предполагалось отдельным законодательным актом. Поэтому, с 1994 г. началась разработка правовой концепции организации региональных властных структур, в процессе которой высветились как дискуссионные вопросы, решение которым так не было найдено в нач. 90-х гг., так и обнаружились новые проблемы, связанные с практической реализацией конституционных принципов и положений.

Проблема формирования системы взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации исследовалась российскими учеными. В числе работ, заслуживающих внимания, можно отметить публикации правоведов Чиркина В. Е. ^[1], Краснова Ю. К. ^[2] и Авакьяна С. А. ^[3], раскрывших закономерности и особенности формирования системы разделения властей и развивших теорию конституционного права. В исследованиях Гошуляка В. В. ^[4], Малого А. Ф. ^[5], Суркова Д. Л. ^[6] и Лебедева В. А. ^[7] обсуждаются вопросы практической реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, рассматриваются различные модели функционирования правовых управленческих региональных систем. Несомненный интерес представляют работы Софриной З. Ф. ^[8], исследовавшей проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации в 1990-х гг., в контексте разделения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами. Общим для большинства этих работ является то, что они были написаны непосредственно после принятия закона и поэтому, исследовательский интерес в них сосредоточен преимущественно на анализе содержания его правовых норм, но при этом практически не затрагиваются проблемы теоретического обоснования концептуальных положений, предлагавшихся в качестве основы правового регулирования организации властных органов субъектов Российской Федерации в период его разработки. Исследование этих концепций представляется важным, учитывая, что предлагавшиеся идеи и теоретические наработки стали впоследствии основой для последующего реформирования системы регионального управления.

В связи с этим, целью настоящей работы является анализ концептуальных подходов к разработке единой модели взаимодействия законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, проявившихся в процессе принятия основополагающего акта, устанавливающего общие принципы их организации в 1994–1999-х гг. В процессе исследования предполагается решить две основные задачи: рассмотреть концептуальные основания организации властных институтов регионов и определить особенности предлагаемых правовых моделей взаимодействия представительной и исполнительной ветвей власти регионов.

Центральными задачами политико-правовых реформ, осуществляемых на основе указного права Президента и новой российской Конституции в 1993–1994-х гг., стали радикальная трансформация советской государственной системы управления и формирование системы государственного управления, основанной на принципе разделения властей. Во-первых, была ликвидирована вертикаль представительных органов власти и определены правовые параметры формирования в субъектах Федерации законодательных органов власти. Во-вторых, была образована единая система исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, основанная на подчиненности органов региональной исполнительной власти непосредственно Правительству. В-третьих, для руководителей исполнительной власти в регионах была введена должность главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, получившего существенные полномочия в управлении исполнительными органами и в реализации финансово-экономической политики ^[9]. Таким образом, в противовес правовой организационной системе власти предыдущего периода, значительно укреплялась система исполнительной власти, основанная на взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти и ослаблялась зависимость исполнительной власти регионов от власти законодательной.

Самостоятельная правовая деятельность президента в отношении государственного строительства в регионах поставила перед Федеральным собранием в качестве первоочередной задачи разработку законопроекта об организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. К маю 1994 г. было подготовлено два варианта законопроекта – Государственной Думы и Правительства России. Теоретической основой концепции правительственного законопроекта стала система взаимодействия двух ветвей власти, определенная Конституцией для федеральных органов. Исполнительную власть региона возглавлял всенародно избираемый глава исполнительной власти региона, получавший большой объем полномочий в экономико-финансовой сфере и в сфере управления собственностью региона, а законодательную деятельность осуществлял парламент.

Концепция думского законопроекта в целом, соответствовала структуре и теоретическим положениям закона «Об областном, краевом Совете народных депутатов и областной, краевой администрации», принятого в 1992 г. и закреплявшего контрольные функции за деятельностью администрации и решение финансово-экономических вопросов исключительно за местным парламентом ^[10]. Законопроект предусматривал формирование региональной властной системы, в которой действовал всенародно избранный глава администрации, но исполнительная власть осуществилась правительством (администрацией), которое формировалось законодательным органом власти субъекта Федерации и им же утверждались должностные лица правительства (администрации) ^[11]. Предполагалось адаптировать базовые положения концепции закона 1992 г. к новым конституционным положениям и распространить на другие виды субъектов Федерации – республики, автономные образования, города федерального подчинения.

Оба законопроекта были рассмотрены в парламентских, правительственных и президентских структурах и актуализировали обсуждение вопросов, не получивших своего правового решения в контексте разработки законодательства, регулирующего вопросы организации государственной власти краев и области в 1991–1993 гг. Основные противоречия заключались в отсутствии взаимопонимания относительно распределения контрольных функций в отношении деятельности исполнительной власти субъектов Федерации в рамках формируемой единой системы исполнительной власти между правительством и региональными парламентами и разделения предметов ведения и полномочий между центром и регионами ^[12].

На фоне невозможности достигнуть компромисса между участниками политико-правового процесса, с осени 1994 г. Президент продолжает регулировать вопросы организации и деятельности региональной власти своими указами и выстраивает систему региональной власти по образцу взаимодействия федеральных органов власти ^[13]. В это же время в субъектах Федерации развивается собственное законодательство в этой сфере и необходимость реализации президентских указов, закрепивших для руководителей исполнительной власти регионов право законодательной инициативы, право подписывать и обнародовать законы, а также право налагать вето на принятый законодательным органом закон, вызывала целую серию конфликтов как между ветвями власти в регионах, так и между президентом и парламентом. К примеру, особо яростное противодействие в регионах вызвало положение Указа Президента «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», предусматривающего норму о рассмотрении законодательных инициатив главы администрации в первоочередном порядке ^[14]. Устанавливалось, что законодательные акты могли быть возвращены главой исполнительной власти в законодательный орган для повторного рассмотрения. Если и в этом случае закон принимался в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа региональных парламентариев, то главы исполнительной власти были обязаны его подписать. Но и в этом случае он мог опротестовать закон, действие которого до повторного рассмотрения приостанавливалось. Законодательными органами регионов подобная процедура связывалась с ограничением их законодательных и контрольных функций, что не могло не вызывать беспокойства федерального парламента.

Поэтому, на фоне активного президентского нормотворчества, Комитет по делам Федерации и региональной политики Государственной Думы активизировал свою деятельность в отношении думского варианта законопроекта, привлекая к сотрудничеству законодательные органы регионов. В итоге, законопроект 14 декабря 1994 г. прошёл первое чтение в Государственной Думе, был одобрен и стал называться «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[15]. Концепция закона была ориентирована на создание целостной системы государственного управления в российских регионах, и учитывая существование нескольких моделей организации власти в регионах, предусматривала формирование двух основных организационных региональных управленческих моделей региональной власти: президентскую и парламентскую. Основой президентской модели становился всенародно избираемый глава администрации самостоятельно формирующий администрацию. Парламентская модель предполагала формирование системы взаимодействия ветвей власти в субъекте Федерации, находившейся под полным контролем законодательного органа региона. Но положения обоих вариантов, как и Закон «Об областном, краевой Совете народных депутатов и областной, краевой администрации» предусматривали возможность отрешения от должности глав исполнительной власти законодательным органом, что в свою очередь, вызывало явное неприятие президентской стороны.

В итоге, Л. Ф. Болтенкова, начальник отдела проблем федерализма Совета Федерации Федерального Собрания, принимавшая активное участие в подготовке думского законопроекта, была вынуждена констатировать невозможность принятия закона, обеспечивающего функционирование единой системы региональной власти. Учитывая все нюансы ситуации, она предложила разработать и принять три отдельных закона, регламентирующих принципы организации представительных органов, принципы организации исполнительных органов, а также принципы организации судебных органов в республиках ^[16]. Отсутствие целостной концепции государственного строительства в регионах было подтверждено и на состоявшемся 17 февраля 1995 г. в г. Москве Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, которое было созвано с целью обсудить и сблизить позиции Государственной Думы с одной стороны, и Президента и Правительства с другой ^[17].

В ходе работы форума сближения позиций между участниками совещаний не произошло и поэтому, думский законопроект 7 апреля 1995 г. был принят нижней палатой парламента в третьем чтении и 4 мая 1995 г. рассмотрен в Совете Федерации. Фактически, в законопроекте предусматривалось воссоздание вертикали законодательных органов власти в соответствии с принципом полновластия Советов и деятельность главы исполнительной власти регионов ставилась под контроль региональных парламентов. Под давлением президентской стороны в Совете Федерации законопроект подвергся критике и был отклонен. Тем не менее, очередная попытка принятия закона была предпринята Государственной Думой в конце срока своих полномочий. 8 декабря 1995 г. законопроект был принят в предыдущей редакции и направлен в Совет Федерации, однако так не было рассмотрен ^[18].

Таким образом, в 1994–1995 гг. основные участники политико-правового процесса в Российской Федерации не смогли выработать единые концептуальные подходы и принять основной законодательный акт, определяющий унифицированную основу организации региональных органов власти. Президент Российской Федерации, стремясь к десоветизации системы регионального управления, своим указами последовательно проводил политику единоначалия в управлении регионами и выстраивал систему исполнительной власти, подчиненной Правительству в рамках разделения предметов ведения и полномочий. Такая правовая модель, в целом, не отвергалась российским парламентом, но основные противоречия между Президентом и парламентом были связаны с определением степени участия законодательных органов регионов в формировании исполнительной власти регионов, объема их контрольных функций за деятельностью региональных исполнительных структур, возможности влияния на законодательные процессы в регионах.

В 1995–1996-х гг., выборы в федеральный и региональные парламенты, а также избрание руководителей исполнительной власти в регионах вновь актуализировали вопрос о принятии основного регионального закона, но внесли в комбинацию политических сил, участвующих в его разработке, свои коррективы. В Государственной Думе второго созыва сформировалось левое большинство, ещё более радикально настроенное утвердить приоритет законодательной власти в управлении регионами ^[19]. С другой стороны, несколько претерпело изменение отношение к этой проблеме Совета Федерации, сформированного из представителей глав исполнительной и законодательной ветвей власти регионов. К 1996 г., в целом, в условиях формирования политических систем в регионах на основе собственного законодательства, главы двух ветвей власти субъектов Федерации формируют единое мнение относительно определения как можно меньшего объема федерального законодательного регулирования их организации и деятельности при формировании единых федеральных стандартов региональной системы управления. В случае слишком жёсткой законодательной унификации это привело бы к необходимости вновь реформировать складывающиеся в каждом регионе модель взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти и нарушить сложившейся хрупкий баланс интересов ^[20]. Поэтому, общий центр разработки организации властных структур регионов смещается непосредственно в Федеральное Собрание.

К примеру, 7 февраля 1996 г. Совета Федерации отклонил законопроект «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и призвал депутатов нижней палаты парламента образовать совместную рабочую группу для доработки закона ^[21]. В течение 1997 г. – первой половины 1998 г. три раза законопроект принимался Государственной Думой и три раза отвергался Советом Федерации. 16 сентября 1998 г., законопроект был принят 2/3 голосов депутатского корпуса Государственной Думы и был, в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции отправлен сразу на подпись Президенту, который его отклонил.

23 июня 1999 г., законопроект, получивший название «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был в шестой раз принят Государственной Думой, но вновь был отклонен Советом Федерации. В итоге, 22 сентября 1999 г. Государственная Дума, 2/3 голосов приняла законопроект повторно и 6 октября 1999 г., накануне своей отставки, президент закон подписал. Таким образом, основополагающий закон, регламентирующий организационную основу деятельности органов региональной власти, был принят без одобрения палаты регионов ^[22].

Именно в период 1996–1999-х гг., в ходе совместной работы всех политико-правовых субъектов в согласительных комиссиях Федерального Собрания и происходит выработка общей системы организации ветвей власти в регионах. За это время, во-первых, была отвергнута идея о полной подконтрольности исполнительной власти законодательной и достигнуто согласие по поводу необходимости формирования системы сдержек и противовесов в системе разделения властей. Во-вторых, в качестве концептуальной основы законопроекта был взят правительственный вариант, закрепляющий систему разделения властей характерную для федерального уровня управления. В-третьих, с целью исключения установления верховенства федеральных органов исполнительной власти в управлении регионами и учета исторических, национальных и иных традиций, законом предусматривалось создание должности высшего должностного лица, которое наделялось правом возглавлять и формировать высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, организационные принципы деятельности которого устанавливались региональными законами. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось населением на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд.

В-четвертых, в положениях закона получил свое закрепление консенсус относительно законодательных инициатив главы исполнительной власти региона. Высшее должностное лицо получало право законодательной инициативы и возможность вносить в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации законопроекты, подлежащие рассмотрению в первую очередь. Глава исполнительной власти был обязан обнародовать региональный закон, путем подписания или издания специального акта, либо он мог в определенные сроки отклонить закон. В-пятых, исполнительная власть регионов получала ключевые полномочия в отношении обеспечения комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, управления и распоряжения его собственностью, а также федеральной собственностью, переданной в управление региону. Все спорные ситуации, возникающие между исполнительными и законодательными органами власти в регионе, в соответствии с законом, надлежало разрешать на основе согласительных процедур, предусмотренных Конституцией, федеральным и региональным законодательством или в суде. С момента вступления в силу закона, другой нормативный акт, закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с изменениями и дополнениями, утрачивал свою силу.

Тем не менее, все положения, конкретизирующие характер двусторонних отношений, как между региональными органами власти, так и федеральными, в процессе работы над законопроектом и ставшие предметом для разногласий, были изъяты из законопроекта. В частности, из документа были исключены нормы, предусматривавшие ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также меры осуществления контроля президента и правительства за деятельностью региональной власти. Под давлением Совета Федерации в законе не был определен правовой статус депутата законодательного органа субъекта Федерации, принципы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Федерации – состав и структура собственности субъекта Российской Федерации, принципы формирования регионального бюджета, его доходной и расходной частей.

Подводя итог, следует отметить, что с принятием закона впервые по отношению к разным видам субъектов Федерации были определены единые общефедеральные стандарты организации его государственных органов. Тем не менее, на характер формирования концептуальной основы региональной системы управления, оказали решающее влияние политические факторы: практическая реализация конституционных положений, наделение статусом субъекта Федерации краев, областей и автономных образований, выборные кампании, формирование политической системы государства. Поэтому, процесс разработки закона, в целом, носил компромиссный характер и был принят в условиях складывания региональных политических систем, определивших систему органов государственной власти, а также процедурные вопросы взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» являлся рамочным законом, в котором не были учтены все организационные аспекты деятельности региональных органов власти и сознательно обойдены все острые вопросы, вызывавшие споры и противоречия между участниками законодательного процесса.

Таким образом, с 1994 по 2000 г., в постсоветский период, разработка концептуальных оснований, необходимых для формирования правовой теоретической основы регламентирующей организацию органов региональной власти, осуществлялась в процессе принятия основополагающего законодательного акта, устанавливающего модель взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации. В 1994–1995 гг., в условиях формирования политической системы страны, соответствующей Конституции 1993 г., основными субъектами законодательной деятельности в этом отношении стали Президент, Правительство и Федеральное собрание, предлагавшие свои теоретические основания организации ветвей власти в регионах. Основой президентско-правительственной концепции стала система организации власти, соответствующая федеральной модели. В свою очередь, думский вариант предлагал в качестве теоретической основы концепцию, закрепляющую подотчетность исполнительной власти законодательной. Непримиримые позиции двух сторон не позволили определить содержательные основания законопроекта и выстроить структурную упорядоченность его норм, а также установить функциональную зависимость и взаимодействие ветвей законодательной и исполнительной ветвей власти в регионах.

В 1996–1999 гг. в контексте политических процессов федерализации и регионализации, ключевыми участниками законопроектной деятельности стали главы органов исполнительной и законодательной власти регионов, непосредственно заинтересованные в определении наиболее приемлемой для себя модели региональной власти. Поэтому, учитывая необходимость и срочность принятия закона, определяющего правовые основы организации ветвей власти в регионе, в процессе совместной деятельности всех политико-правовой субъектов была избрана другая стратегия законотворческой деятельности. По мере ведения переговорного процесса все вопросы, вызывающие непримиримые разногласия, были из законопроекта изъяты. В результате Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят, но так и не решил насущных проблем государственного строительства в регионах. Основным содержанием закона стали самые общие принципы организации и деятельности законодательных и исполнительных ветвей власти. Ключевыми проблемами, вызвавшими противоречия и невозможность обеспечения системности правовых норм закона, раскрывающих различные аспекты взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, стали вопросы разделения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, формирование системы сдержек и противовесов в рамках принципа разделения властей, реализуемого в системе региональной власти, принципы взаимодействия федерального центра и регионов, осуществления контрольных функций за организацией и деятельностью региональной исполнительной власти, основные принципы её формирования.