Fictitious registration at the place of stay or residence in the Russian Federation

Ostrovskaya Anna Sergeevna External Doctoral Candidate, the department of State Constitutional Law, Southern Federal University; Head of the Migration Department of the Ministry of Internal Affairs 344010, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, ul. M. Gor'kogo, 88 ostr.anna2017@yandex.ru Other publications by this author

Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства — это регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства на основании предоставления заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо его регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица.

Такое определение фиктивной регистрации закреплено в Законе РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 02.06.2016) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Вместе с тем, нельзя не отметить, что и в советские времена проблема фиктивной прописки, так или иначе, существовала. В абсолютном большинстве случаев переехать в Москву или Ленинград, как и в любой другой крупный город, было практически невозможно. В определенных городах и населенных пунктах прописка была ограничена и требовала особого разрешения высоких инстанций ^[1]. Одним из путей, который вел человека без нужной прописки в желаемое место, считался фиктивный брак, с помощью которого и оформлялась необходимая прописка. Так действовали многие из тех, кто намеревался переехать из глубинки в столицы. К тому же, именно наличие прописки гарантировало большую часть прав, предоставляемых советским государством, и, следовательно, наличие прописки, даже без права проживания в конкретном месте, было необходимо каждому гражданину.

Прописка в России была формально отменена 1 октября 1993 года с момента введения в действие Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Сейчас официально в России прописки не существует – она заменена понятиями «постоянной» и «временной» регистрации. Постоянной является регистрация по месту жительства, а временной – по месту пребывания в Российской Федерации.

Распространение в настоящее время такого явления как «фиктивная регистрация» во многих аспектах связано с различиями в правовых системах советского и российского периода.

Ранее проживать на новом месте можно было только после получения разрешения государственных органов, в ведении которых находились данные вопросы. Человек приезжал на время или навсегда в определённый населённый пункт и подавал запрос местным властям с просьбой разрешить ему прописаться в данной местности. При этом существовала большая вероятность получить отказ на проведение процедуры.

В 90-е годы ХХ века одновременно с изменением паспортной системы в России прошел процесс приватизации жилья, жилые помещения были переданы из государственной и муниципальной в частную собственность и его собственниками стали сами жильцы. Кроме того, были сняты ограничения для приобретения жилья в частную собственность путем строительства либо по договору купли-продажи.

В результате в настоящее время воспрепятствовать постановке на учёт в любом месте, в котором гражданин пожелает, практически невозможно. Процедура регистрации по месту жительства (месту пребывания) стала носить уведомительный характер. То есть гражданин свободно перемещается по стране и сообщает органам МВД о своём местонахождении в данный момент. Никакого специального разрешения от государственных органов на смену местонахождения и проживания теперь не требуется.

Конечно, для получения штампа в паспорте о регистрации или временного документа, подтверждающего наличие регистрации, необходимо соблюдение некоторых условий, но запретить оформлять регистрацию временно или постоянно в каком-либо городе или ином населённом пункте представители органов исполнительной власти теперь не имеют права.

Так если ранее для вселения в жилое помещение требовалось соблюдать нормы жилой площади на каждого проживающего, то в настоящее время собственник жилья может зарегистрировать на своей территории неограниченное количество лиц по своему усмотрению.

При этом, в каждом случае выявления так называемого «резинового» дома либо квартиры, многие пытаются усмотреть при этом какой-то корыстный умысел должностных лиц, ответственных за регистрацию, не понимая при этом, что в соответствии с действующим законодательством оформление регистрации по месту жительства (месту пребывания) является государственной услугой, отказать в предоставлении которой сотрудник не имеет права при соблюдении установленной процедуры (подачи заявления, предоставления документа, подтверждающего право собственности либо распоряжения жилым помещением и т.д.).

"Право на свободу есть не что иное, как сама свобода, т.е. возможность совершать любые правомерные действия. В этом праве заложено огрнаничение для других людей, и особенно должностных лиц, обладающих возможностью применения принуждения к людям" ^[2]

Следует отметить, что сотрудниками соответствующих структур регулярно осуществляется мониторинг средств массовой информации на предмет наличия объявлений о возможности осуществления регистрации по месту жительства, пребывания без факта вселения в данное жилое помещение.

Также, на регулярной основе проводятся проверки жилых помещений с целью выявления фиктивно зарегистрированных и не проживающих лиц, но отказать в приеме заявления о регистрации по закону уполномоченное лицо права не имеет.

К сожалению, некоторые граждане России, оценившие такое положение, с легкостью соглашаются временно или постоянно зарегистрировать у себя приезжих, а для некоторых это превращается в выгодный бизнес.

Широкое распространение в обществе данного явления и привело к изданию нормативного акта, который иногда в СМИ именовали законом «о резиновых квартирах». Официальное название у него, конечно, другое - «Федеральный закон от 21.12.2013 г. №376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Речь идет о статье 322.2 Уголовного Кодекса РФ «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации» и статье 322.3 «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации».

Указанные статьи и были введены в УК РФ Федеральным законом от 21 декабря 2013 года № 376-ФЗ, который вступил в законную силу с 3 января 2014 года.

Дела указанной категории отнесены к подсудности мировых судей.

В связи с тем, что с момента вступления в действие указанного нормативно-правового акта прошло уже более трех лет, полагаю, возможно сделать определенные выводы о том, работает ли закон или он пополнил список «безработных» законодательных актов?

В настоящей статье не рассматриваются случаи проставления поддельных штампов о регистрации в паспорта, а также изготовление «липовых» свидетельств о регистрации по месту жительства (месту пребывания), так как умышленное использование фальшивых документов влечет уголовную ответственность в соответствии с ч. 3 ст. 327 УК РФ.

Речь идет о таких ситуациях, когда все формальности по оформлению регистрации по месту жительства либо месту пребывания, предусмотренные действующим гражданским и жилищным законодательством, а также соответствующими административными регламентами, действующими в данной сфере, соблюдены всеми сторонами правовых отношений.

Но при этом лицо, оформившее такую регистрацию, в указанном жилом помещении не проживает и не имело намерения проживать в указанном жилом помещении (либо не имело такой возможности).

В большинстве случаев владельцы квартир соглашаются «прописать» у себя жильцов за вознаграждение, поскольку нуждаются в денежных средствах, и фиктивная регистрация стала своеобразным бизнесом для собственников квартир и частных домов. В основной своей массе жильцы, покупающие фиктивную «прописку», являются гражданами иностранных государств, в Россию приезжают на заработки, живут там же, где работают (в основном, на стройках и рынках). Но очень часто ее покупают и граждане Российской Федерации в силу различных причин.

Вместе с тем ошибочно было бы утверждать, что во всех случаях фиктивная регистрация оформляется за денежное вознаграждение. В практической деятельности повсеместно выявляются случаи регистрации по месту жительства (месту пребывания) в жилых помещениях родственников и близких знакомых без намерения проживать в указанных в заявлениях жилых помещениях.

Как пример, много таких ситуаций возникает в период подачи заявлений о приеме несовершеннолетних детей в школы. Родители, озабоченные намерением устроить детей в ту школу (либо иное образовательное учреждение), которая, по их мнению, является более подходящей, обращаются с просьбами зарегистрироваться в жилых домах или квартирах, находящихся на территории обслуживания данной школы. Связано это, с тем обстоятельством, что средние общеобразовательные учреждения, в первую очередь, обязаны принимать заявления от граждан, проживающих на определенной территории. При этом факт проживания подтверждается наличием штампа в паспорте либо оформленным свидетельством о регистрации по месту жительства (месту пребывания).

Разумеется, фактически в местах регистрации родители с детьми не проживают, и тем самым, нарушают действующий правопорядок, но, руководствуясь при этом, не самыми худшими побуждениями. В результате, в ряде случаев ситуация доходит до абсурда, когда в ближайшую школу не могут поступить дети, действительно проживающие постоянно в указанном районе, так как места уже заняты детьми, имеющими более предприимчивых родителей, но фактически проживающими в более удаленных районах.

Похожие ситуации возникают и в случаях, когда для оформления пенсии, социальных льгот, постановки на учет автомобиля, уплаты налогов требуется регистрация по месту жительства (пребывания) в конкретном населенном пункте.

Безусловно, уполномоченные лица, сотрудники органов внутренних дел, государственные служащие, должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления призваны контролировать соблюдение Правил регистрации гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, находящимися на территории Российской Федерации.

В рамках осуществления своих полномочий указанными лицами при выявлении признаков фиктивной регистрации проводятся проверки соответствующих жилых помещений.

В ходе проверки принимаются меры по документированию признаков факта фиктивной регистрации путем получения объяснений от собственника (собственников) или нанимателя жилого помещения и постоянно проживающих в данном жилом помещении граждан по факту не проживания (пребывания) зарегистрированных граждан (в объяснении отражается, с какой целью была осуществлена регистрация, осуществлялось ли вселение, передавались ли ключи от входной двери в квартиру и иных устройств (приспособлений) для беспрепятственного доступа в квартиру, а также в подъезд, известно ли собственнику (нанимателю) настоящее местонахождение зарегистрированных граждан. Фиксируется иная информация, подтверждающая не проживание (пребывание) в данном жилом помещении, зарегистрированных граждан (отсутствие спальных мест, иных вещей, предметов личной гигиены и т.д., осуществляется опрос соседей.

При этом необходимо отметить, что в практической деятельности крайне сложно осуществить сбор доказательств, достаточных для привлечения гражданина к уголовной ответственности по основаниям, предусмотренным ст. 322.2 УК РФ.

Как правило, редко кто готов признать факт регистрации по месту жительства без намерения поселить кого-то в свое жилое помещение (для собственника) либо намерения проживать в данном жилом помещении (для регистрируемого лица). В тех же редких случаях, когда все-таки удается довести дело до суда, дела прекращаются либо в соответствии со ст. 75. УК РФ (освобождение от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием), либо на основании п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ (вследствие акта об амнистии).

Также, распространена практика назначения судебного штрафа – нового для отечественного права основания освобождения от уголовной ответственности.

Но относительно небольшое количество рассмотренных судами дел данной категории отнюдь не свидетельствует об отсутствии проблемы.

Напротив фиктивная регистрация как регистрация, произведенная гражданином с соблюдением установленной законом процедуры, но без намерения проживать в указанном жилом помещении носит, без преувеличения, массовый характер.

В результате информация о регистрации граждан, хранящаяся в базе данных, перестает отвечать принципам достоверного контроля и учета количества граждан РФ, их возможных перемещений, определения права на жилье. Считаю, что отсутствие достоверных данных влечет за собой значительные проблемы и для государства в целом.

Одновременно, в настоящее время в различных кругах получило широкое распространение мнение, что сам институт регистрации по месту жительства и месту пребывания не только давно устарел, но и также противоречит по своей сути нормам ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Автор настоящей статьи с указанным мнением согласиться не может.

Практически перед любым государством стоит проблема количественного и качественного учета населения. В зарубежных странах не действует система регистрационного учета, характерная для отечественного права, но сбор информации о проживающих гражданах, так или иначе, осуществляется во всех цивилизованных странах. Для такого государства, как Россия, с обширными территориями, многонациональным составом, большим количеством субъектов внутри страны, данная проблема является особенно актуальной. Решению данной задачи в данный момент служит система государственной регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

В нашем государстве существует также традиция проведения так называемой переписи населения.

"Население как объект научного познания интересует многие науки - и естественные, и гуманитарные. Можно даже сказать, что население является всеобщим и универсальным объектом исследования для очень многих наук." ^[3]. Но именно регистрационный учет, по мнению автора настоящей статьи, дает наиболее полные и точные сведения о численности и демографических особенностях населения, проживающем на определенной территории.

В соответствии с учетом государственными структурами осуществляется социальная и налоговая политика, планируется строительство больниц, школ, детских садов и т.д.

Кроме того, чтобы государство нормально функционировало, в определенных случаях необходимо знать, где возможно найти конкретного гражданина, особенно в современных непростых условиях, в том числе и сопряженных с террористической угрозой.

Таким образом, регистрационный учет не только не является институтом, ограничивающим права и свободы гражданин, а напротив, устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами и обществом.

Следует отметить, что автор настоящей статьи не считает истинной целью работы привлечение максимально большего количества граждан за «фиктивную регистрацию» к административной либо уголовной ответственности. Основной целью данного исследования является создание системы регистрации в удобной для граждан и государства правовой форме.

Каковы же пути решения насущной проблемы ?

Для того чтобы бороться с таким явлением как фиктивная регистрация не лишним будет установить причины, в соответствии с которыми она востребована гражданами, проживающими в нашем государстве, и при анализе этих причин выявить некоторые противоречия в правовом институте регистрации по месту жительства и по месту пребывания в пределах Российской Федерации.

Так, в соответствии с действующим законодательством регистрация по месту жительства и по месту пребывания носит уведомительный характер, но при этом постановка на регистрационный учет является обязанностью гражданина, а не его правом. Исполнение данной обязанности обеспечивается не в последнюю очередь и нормами административного законодательства, проживание по месту жительства и по месту пребывания без регистрации может повлечь наложение на виновного административного штрафа.

Так как регистрация носит уведомительный характер, сам факт наличия либо отсутствия регистрации не должен ограничивать гражданина в его правах, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

В реальной же жизни граждане оформляют регистрацию (постоянную или временную) для получения доступа к определенным социальным гарантиям, таким как обращение за медицинской помощью, оформление пенсии, иного пособия. А также для постановки на учет автомобиля, для оформления кредита и т.д.

В практической деятельности государственный контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации правил регистрации по месту жительства и по месту пребывания осуществляется путем проведения проверок за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета, установленными законодательством Российской Федерации.

Но, во-первых, всех проверить невозможно, во-вторых, никто не отменял установленную ст. 25 Конституции РФ норму о неприкосновенности жилища.

Если речь не идет о ситуациях, когда на месте заявленного адреса места жительства (места пребывания) гражданина находится вырытый котлован, либо старенький домик без окон и дверей (иногда случается и такое), в жилое помещение сотрудник уполномоченных органов может и не попасть. Соседи могут не открыть дверь, либо отказаться предоставить какие-либо пояснения, а местонахождение зарегистрированных по указанному адресу лиц останется неизвестным.

Кроме того, как установить отсутствовало ли изначально у собственника намерение предоставить указанное жилое помещение для постоянного либо временного проживания указанным в заявлении о регистрации лицам?

В результате, проведенная на административном участке работа по проверке соблюдения гражданами Правил регистрации оказывается малоэффективной даже в тех случаях, когда факт нарушения действительно установлен.

Как известно, любую проблему лучше предупредить, чем устранять её последствия.

Возможно, все-таки следует рассмотреть вопрос на законодательном уровне о некотором ограничении количества зарегистрированных лиц социальными нормами жилой площади. Речь, разумеется, не имеет о попирании закрепленного Конституцией и Гражданским Кодексом Российской Федерации права собственника распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. Но, разумеется, сложно представить ситуацию, когда, например, в стандартной однокомнатной квартире или комнате в коммунальной квартире могут длительное время проживать 10 и более лиц, тем более не состоящих между собой в близких родственных отношениях.

Кстати, предложения об ограничении возможного количества зарегистрированных по месту жительства либо по месту пребывания граждан нормами жилой площади, рассматривались в ходе работы над законопроектом о «резиновых» квартирах в 2013 году, но были отклонены под предлогом необходимости внесения соответствующих изменений в Жилищный Кодекс Российской Федерации. В связи с тем обстоятельством, что в ЖК РФ соответствующие поправки внесены также не были, никто не вправе отказать собственнику даже очень небольшого помещения в регистрации неограниченного круга лиц. Единственное требование, предусмотренное законодателем, помещение, в котором регистрируются граждане, должно считаться жилым, то есть пригодным для проживания.

Также должны настораживать факты систематического предоставления собственником жилых помещений лицам, принадлежащим к самым разным возрастным категориям и прибывающим из различных регионов, а иногда и из различных государств

Подобные ситуации должны исключаться уже на стадии заполнения заявления о регистрации по месту жительства (месту пребывания). В качестве превентивной меры борьбы с фиктивной регистрацией возможно введение административной ответственности за предоставление заведомо ложной информации гражданина о намерении проживать по указанному в документах месту жительства, а также за предоставление заведомо ложной информации собственником о намерении предоставить жилое помещение для проживания (постоянного либо временного).

Не менее важно, на мой взгляд, создать такие условия взаимодействия в обществе, когда оформление фиктивной регистрации по месту жительства (месту пребывания) просто не будет иметь практического смысла для гражданина и прежде всего, для гражданина Российской Федерации.

Например, в рассматриваемой ситуации оформления ребенка в общеобразовательное учреждение. Понятно, что чем больше в целом будет школ с высоким уровнем обучения, тем меньше будет желающих оформить фиктивную регистрацию и ежедневно отправлять ребенка в другой конец города за «качественным» образованием. Таким образом, развитие социальной сферы также оказывает влияние на снижение количества фактов «фиктивной» регистрации.

Так и в тех случаях, когда граждане арендуют квартиру, а регистрацию оформляют «фиктивно» в ином месте, так как собственник, являющийся арендодателем жилого помещения, не желает оформлять официальную регистрацию арендаторам в связи с тем, что сдает жилье нелегально и опасается, что об этом факте станет известно контролирующим органам.

При условии, что сдача в аренду жилого помещения для собственника не будет сопровождаться высокими налогами и иными платежами, если он будет уверен, что в случае возникновения конфликтной ситуации сможет без проблем выселить иных граждан из занимаемого жилого помещения, то не будет причин для отказа в оформлении регистрации, тем более что процедура регистрации по месту жительства (месту пребывания) является бесплатной, а временную регистрацию собственник имеет право аннулировать по заявлению, поданному в соответствующие органы.

Вывод : Безусловно, в настоящее время речь не идет об отмене самого правового института регистрации по месту жительства (месту пребывания) в пределах РФ в связи с тем, что сам институт выполняет немаловажную функцию учета населения Российской Федерации. Но сам институт регистрации по месту жительства и по месту пребывания в пределах РФ нуждается в определенном реформировании.

Вопросы применения и реализации правил регистрационного учета имеют особую значимость для государства и такое явление как «фиктивная регистрация» во многом дезориентирует систему такого государственного учета.

По мнению автора, введение в 2013 году уголовной ответственности за фиктивную регистрацию проблему «резиновых» домов решило лишь частично. Несомненно, есть ряд судебных прецедентов привлечения к ответственности по основаниям, предусмотренным ст.ст. 322.2 и 322.3 УК РФ, но общее количество фактов «фиктивной» регистрации по-прежнему велико и значительная часть проживающих в нашем государстве граждан даже не считает такую регистрацию правонарушением.

Безусловно, речь не идет о гражданах, фактически проживающих не по месту своей регистрации в домах и квартирах своих родителей, супругов и иных родственников, право выбора места жительства гражданина не должно ограничиваться существующим штампом в паспорте и такая регистрация не является фиктивной по своей сути.

Но в иных случаях ответственность должна быть предусмотрена именно в тех пределах, которые необходимы для обеспечения нормального функционирования государства.

Таким образом, проблема «фиктивной регистрации» в целом требует более тщательного изучения и поиска новых правовых путей решения.

.