Constitutional responsibility on the official promulgation of laws

Antsiferov Nikolai Viktorovich PhD in Law Docent, the department of Constitutional Law and Constitutional Procedure, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6, office #458 nvanciferov@yandex.ru Other publications by this author

Существенное социально-правовое значение сообщения субъектам общественных отношений норм права обусловило закрепление положений об официальном опубликовании нормативных правовых актов в качестве элемента основ конституционного строя.

Несмотря на свою краткость, данные положения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ) содержат две, хоть и связанных, но обращённых к различным субъектам и имеющих различное содержание и механизм реализации, нормы, предусматривающие конституционные обязанности субъектов публичной власти. С одной стороны, устанавливается конституционная обязанность (государства) осуществлять официальное опубликование законов независимо от их содержания. С другой стороны – предусматривается конституционная обязанность относимых субъектов публичной власти не применять неопубликованные законы, а также иные нормативные правовые акты, если последние затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

С учётом изложенного, каждая из данных обязанностей заслуживает самостоятельного рассмотрения. В рамках настоящей статьи предлагаем уделить внимание конституционной обязанности по официальному опубликованию законов.

Круг объектов, в отношении которых на конституционном уровне предусмотрена обязанность по официальному опубликованию, определяется обобщающим понятием «закон».

Логика Конституции РФ, в которой установлено правило об официальном опубликовании закона, очевидно, связана с особой, системообразующей ролью закона в механизме правового регулирования общественных отношений ^[1,2,3].

Даже в случае, если закон не затрагивает непосредственно права, свободы и обязанности человека и гражданина, он определяет, в силу своей правовой природы и предназначения законодательной власти, основы регламентации общественных отношений (в том числе систему уполномоченных органов, принимающих подзаконные нормативные акты, осуществляющих правоприменение, в частности, тех из них, при участии которых права, свободы и обязанности человека и гражданина могут непосредственно затрагиваться).

Кроме того, в рамках законодательной процедуры в наибольшей степени взаимодействуют различные публичные органы и должностные лица, в том числе представляющие различные ветви власти. Например, правом законодательной инициативы в отношении федерального закона в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ наряду с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, то есть лицами, входящими в состав федеральных органов законодательной власти, обладают Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также высшие суды. Для внесения в Государственную Думу законопроектов по ряду вопросов в силу ч. 3 ст. 104 Конституции РФ требуется заключение Правительства РФ. А после принятия закона Парламентом он подписывается и опубликовывается Президентом РФ, то есть за рамками парламентских органов.

Это значительно отличается от ситуации, когда правотворчество осуществляется в рамках одного органа (одной ветви власти), когда обоснованно отнести возможность публиковать акт или не публиковать к дискреционным полномочиям соответствующего органа с учётом того, что в случае его неопубликования возможно ограничить юридическую силу, действие, применение данного нормативного правового акта.

Понятие «закон» используется в Конституции РФ многократно, в различных контекстах и в сочетании с другими терминами. При этом указанное понятие на конституционном уровне не определяется.

Как известно, в юридической литературе и практике используется два основных подхода к пониманию закона. В широком смысле под законом понимаются «все нормативные правовые акты, любые установленные государством общеобязательные правила» ^[4]. При таком понимании говорят о презумпции знания закона, принципе отсутствия обратной силы закона. В узком смысле закон рассматривается в качестве вида нормативного правового акта, обладающего собственными существенными признаками ^[5].

Исходя из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ прямо следует, что понятия «законы» и «нормативные правовые акты» различаются. Указанное свидетельствует о том, что в данном случае «закон» не понимается в широком смысле в качестве категории, включающей в свой объём всю совокупность нормативных правовых или даже правовых актов.

При таком подходе «закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом или принимаемый путём народного голосования для регулирования важнейших общественных отношений» ^{[6, с.81]}. Закон в этом смысле обладает рядом социально-правовых и формально-юридических признаков: «а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов…; б) закон издаётся только органами законодательной власти или принимается путём референдума – народного голосования…; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов…; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределённо множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур…; и) закон характеризуется наибольшей стабильностью своих норм и длительностью существования и действия» ^{[6, с.81-82]}.

С учётом изложенных суждений, анализа положений Конституции РФ, в настоящее время имеют место следующие виды федеральных нормативных правовых актов, которые должны быть определены как закон в контексте ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации (ст. 138 Конституции РФ с учётом её толкования в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года №12-П, Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»); федеральные конституционные законы (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ); федеральные законы (ч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ).

Законы субъектов РФ в Конституции РФ не классифицируются и определяются лишь в качестве вида нормативных правовых актов субъекта РФ. Так, в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Согласно части 2 статьи 76 Конституции РФ «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Аналогичные положения относительно содержания и объёма понятия «закон субъекта Российской Федерации» содержатся в частях 4, 5 указанной статьи Конституции РФ.

Анализ Конституции РФ и принятых в её развитие законодательных актов позволяет сделать вывод о наличии следующих видов законов субъектов РФ применительно к части 3 статьи 15 Конституции РФ.

Во-первых, это конституции и уставы субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Указанное положение Конституции РФ, с одной стороны, закрепляет существование таких видов актов как конституция и устав субъекта РФ, с другой стороны, создает определённые основания для разграничения данных актов и законов как элементов законодательства. В то же время полагаем, что действительных оснований для не вполне корректного с точки зрения теории права противопоставления уставов и конституций субъектов РФ законам не имеется. Определённое обособление указанных актов, отражённое в названной статье Конституции РФ, очевидно, обусловлено необходимостью их выделения из состава законодательства в качестве особых, отражающих субъектный характер территориального образования. Не отрицая особого статуса конституции (устава) субъекта РФ, нельзя не заметить, что данный нормативный правовой акт в полной мере соответствует изложенным выше признакам закона. Поэтому конституции (уставы) субъекта РФ определяются в литературе в качестве законов, хотя и обладающих высшей юридической силой в системе законодательства субъекта РФ ^[7]. Указанная особенность конституционной терминологии в некоторой степени преодолевается положениями самих конституций и уставов субъектов РФ. Так, в наименовании некоторых уставов прямо указывается, что они являются законами (см., например, Устав города Москвы ^[8]). Законы, как правило, используют для ситуации принятия изменений (дополнений, поправок и т.п.) к конституции, уставу субъекта РФ, применяются формулы «закона о внесении поправки к уставу» (см., например, статьи 79.1, 79.2. Устава города Москва ^[8], статьи 76, 77 Устава города Санкт-Петербурга ^[9]), устанавливаются правила об обязательном опубликовании (обнародовании) таких законов (статья 77 Устава Ивановской области ^[10], статья 48 Устава Волгоградской области ^[11]).

Во-вторых, это иные (не относящиеся к конституциям и уставам) законы субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ).

Исходя из подпункта 2 пункта 1, пункта 1 статьи 5, пунктов 2,5 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», законы субъекта Российской Федерации принимаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не установлено данным федеральным законом. Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган субъекта РФ и требуется одобрение принятого закона другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты ^[12].

Обобщая осуществлённый анализ законодательства, считаем возможным сделать вывод об отсутствии оснований для использования при определении понятий закона и конкретных его видов в рассматриваемом контексте критерия регулирования подобным нормативным актом определённых видов общественных отношений (критерия содержания). Законы определяются с точки зрения процесса. Таковыми фактически признаются акты, поименованные законами и принимаемые в предусмотренном Конституцией РФ и законодательством порядке. Определение Конституцией РФ круга вопросов, которые подлежат регулированию теми или иными законами, не изменяет изложенных выше выводов, так как каких-либо механизмов, позволяющих признать акт, поименованный законом, и принятый в установленном порядке, актом, не являющимся таковым в силу характера регулируемых им общественных отношений и не порождающим правовых последствий, Конституцией РФ и законодательством не предусмотрено. Поэтому попытка нормативно определить понятие закона как акта, регулирующего «наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения» на законодательном уровне ^[13], не повлияет на круг актов, подлежащих официальному опубликованию в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

На уровне ч. 3 ст. 15 Конституции РФ рассматриваемая конституционная обязанность конкретным образом не персонифицирована. Учитывая данное обстоятельство, актуальным является механизм реализации подобной (общей) обязанности публичной власти в обязанностях конкретных органов публичной власти. В этой логике «общие конституционные обязанности государства трансформируются в конкретные обязанности государственных органов и должностных лиц. Особенностью статуса должностных лиц, реализующих ту или иную функцию государственной власти, является то, что его носитель подчинён правовым нормам так же, как и граждане, по отношению к которым они обладают властными полномочиями. Однако властное полномочие становится не столько правом должностного лица, сколько его правовой обязанностью, неисполнение или ненадлежащее исполнение которой может повлечь должную ответственность» ^[14]. При этом «… обязанности государства конкретизируются и выступают в качестве обязанностей органов государства и местного самоуправления, а также их должностных лиц» ^[15].

В отношении законодательной деятельности на федеральном уровне такой механизм нашёл воплощение непосредственно в Конституции РФ. Так, п. «д» ст. 84 Конституции РФ в качестве такого уполномоченного субъекта назван Президент РФ. Развивающие указанную норму положения предусматривают, что: «1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. 2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. 3. … Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию» (Ст. 107 Конституции РФ); «1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. 2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию». Буквально соответствующее положение сформулировано следующим образом: «Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы». В то же время содержание Конституции РФ свидетельствует о том, что достаточных оснований для подобного противопоставления понятий «опубликование» и «обнародование» для текущей правовой ситуации не имеется. Так, Конституция РФ, рассматривая обнародование закона в качестве полномочия Президента РФ, очевидно, не предполагает, что Президент РФ будет сообщать информацию о содержании нормативных правовых актов иными способами, но не посредством официального опубликования. Системное толкование положений части 3 статьи 15, пункта «д» статьи 84, статьи 107, части 2 статьи 108 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что понятия «обнародование» и «опубликование» рассматриваются, во всяком случае, как пересекающиеся. При этом понятие федерального закона в данном контексте может рассматриваться как обобщающее как «обычные» федеральные законы, так и федеральные конституционные законы, а также, по-видимому, законы РФ о поправке к Конституции РФ.

Соответствующие положения указывают на связь полномочия по подписанию закона и его официальному опубликованию (обнародованию) посредством наделения обоими одного и того же субъекта, а также установления общих сроков совершения двух указанных действий. Данное обстоятельство обоснованно вытекает из существа данных действий, промульгационной природы соответствующего полномочия Президента РФ.

Определяя содержание конституционной обязанности по официальному опубликованию законов, прежде всего, нужно учитывать, что существенным признаком официального опубликования является то, что его результатом становится реальная доступность нормативного правового акта для всеобщего сведения. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 октября 1996 года №17-П, «день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами» ^[16]. Таким образом, орган конституционного правосудия указал, что сам по себе факт размещения нормативного акта в источнике не свидетельствует о факте официального опубликования в ситуации, когда не созданы условия для ознакомления граждан с содержанием соответствующего источника. Данное требование в ситуации официального опубликования посредством периодических печатных изданий предполагает необходимость создания условий для неограниченной подписки, приобретения в розничной сети, ознакомления в публичных библиотеках и т.п. Таким образом, Конституционный Суд РФ обоснованно исходит из недопустимости формального подхода к установлению даты официального опубликования.

При этом нужно учитывать, что такая конституционная обязанность может считаться исполненной с момента официального опубликования закона как нормативного правового акта, принятого в соответствующем порядке и обладающего конкретной структурой и организационным единством, а не отдельных его положений, норм. В данном контексте, при регулировании вопросов собственно нормативного содержания официальной публикации законодатель, как правило, ограничивается указанием на то, что официальному опубликованию подвергается соответствующий нормативный правовой акт. В ряде случаев при этом уточняется, что официальным опубликованием признаётся публикация его полного текста. Так, в соответствии со статьёй 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» «официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста … » ^[17]. Аналогичным образом высказываются и исследователи: «как справедливо отмечается в юридической литературе, официальное опубликование предполагает размещение полного точного текста нормативного правового акта» ^[18]. Таким образом, официальное опубликование не предполагает размещение в источнике нормативного акта в сокращённом варианте, без приложений, в изложении и т д. Зачастую подобное указание непосредственно содержится в нормативных правовых актах. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 103 Областного закона «О правовых актах Свердловской области» «официальное опубликование нормативных правовых актов Свердловской области в изложении не допускается» ^[19].

Данное обстоятельство обусловливает то, что дата официального опубликования определяется моментом официального опубликования нормативного правового акта в полном объёме. Подобный подход находит обоснованную поддержку в юридической литературе ^[20], а также воспроизводится в судебной практике ^[21]. Однако, встречается и противоположный подход, который не может быть оценён положительно ^{[22, 23]}.

В обеспечение реализации конституционных положений о необходимости официального опубликования законов федерального уровня был принят Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» ^[17]. В соответствии с положениями ст. 4 указанного федерального закона «официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)». Таким образом, императивным уровнем были определены источники официального опубликования федерального конституционного закона и федерального закона.

Определяя собственно природу полномочия Президента РФ по официальному опубликованию законов федерального уровня как формы реализации общей конституционной обязанности по официальному опубликованию законов, как правило, исходят из того, что оно представляет собой также конституционную обязанность. Как отмечается в пункте 7 Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года №10-П, «Президент Российской Федерации … не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (пункт "д" статьи 84, часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации)» ^[24]. По всей видимости, в данном случае следует говорить о косвенном закреплении соответствующей конституционной обязанности ввиду неиспользования выраженных её идентификаторов («обязан», «должен», «не вправе» и пр.), что, впрочем, характерно конституционному тексту в силу проявляющегося принципа конституционной деликатности, вытекающей из правовой природы Конституции как документа, принимаемого в результате взаимодействия различных социальных и политических сил, поиска компромисса, когда использование «жёстких» формул, характерных для отношений «господства-подчинения», либо определённо возмездных отношений, не всегда представляется уместным.

Исполнение конституционной обязанности Президентом РФ осуществляется посредством созданной на федеральном уровне соответствующей инфраструктуры.

Издателем Собрания законодательства РФ является государственное учреждение - издательство «Юридическая литература». В соответствии с уставом издательства его руководством занимается Директор издательства, назначаемый Руководителем Администрации Президента РФ (пункт 11 Устава издательства). Кроме того, Руководителем Администрации Президента РФ назначается ответственный редактор Собрания законодательства Российской Федерации (пункт 10 Устава издательства) ^[25]. При этом в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции РФ к функциям Президента РФ относится формирование Администрации Президента РФ. Исходя из пунктов 3,7 Положения об Администрации Президента РФ, в её состав входит Руководитель Администрации Президента РФ, который непосредственно подчиняется Президенту РФ ^[26]. Таким образом, между лицом, уполномоченным на официальное опубликование федеральных законов, и органами, осуществляющими выпуск источника официального опубликования, имеется правовая связь, основанная на принципах юридического подчинения издательства, опосредованная правоотношениями Руководителя Администрации Президента РФ и органов управления издательства.

Очевидна с учётом основанного на Конституции РФ влияния Президента РФ на федеральные органы исполнительной власти его правовая связь с издателем «Российской газеты». Учредителем «Российской газеты» явилось Правительство Российской Федерации. Издателем «Российской газеты» является ФГУ «Редакция «Российской газеты», подведомственное федеральному органу исполнительной власти – Роспечати ^[27]. Определённая правовая связь наблюдается у Президента РФ с «Парламентской газетой», которая в силу статьи 5 закона является официальным периодическим печатным изданием Федерального Собрания Российской Федерации и учредителями которой являются Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Сопоставимая ситуация характеризует и администрирование сайта www.pravo.gov.ru.

Таким образом, применительно к официальному опубликованию федеральных законов создана система взаимоотношений уполномоченного органа и организаций, осуществляющих выпуск в свет источника официального опубликования, основанная на принципах непосредственного или опосредованного подчинения. Такой подход, полагаем, в наибольшей степени обеспечивает стабильность функционирования системы официального опубликования, достижение оперативности и гибкости при его осуществлении.

Общий субъект реализации конституционной обязанности по официальному опубликованию законов субъектов РФ определён на федеральном уровне – в ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким субъектом является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который осуществляет данное полномочие, предварительно «удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта». Необходимо отметить, что данным законом прямо определена обязывающая природа полномочия по официальному опубликованию закона, посредством указания на то, что соответствующее должностное лицо: «… обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона» ^[12].

В связи с изложенным, общую конституционную обязанность по официальному опубликованию законов, с учётом развивающих норм федерального законодательства, по-видимому, можно определить как обеспечение исходящего от уполномоченного (официального) субъекта публичной власти доведения содержания закона до всеобщего сведения посредством его размещения в предусмотренных законодательством источниках и с соблюдением конституирующих соответствующую официальную публикацию требований установленного законом порядка. Таким образом, данная конституционная обязанность может считаться исполненной при установлении двух обстоятельств (формальные и материальные (сущностные).

Учитывая обязывающий характер конституционных положений об официальном опубликовании законов, возникает вопрос о потенциале механизма обеспечения (требования) их исполнения.

Соответствующий вопрос нашёл отражение в практике Конституционного Суда РФ. Рассматривая по ходатайствам Совета Федерации и Государственной Думы о разрешении спора между данными субъектами и Президентом РФ вопрос о конституционности действий Президента РФ в связи с отказом им подписать Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», суд постановил «1. Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», что не препятствует Президенту Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия» ^[28], то есть юрисдикционно обязал Президента РФ совершить соответствующие действия.

Однако, анализ позиции Конституционного Суда РФ не позволяет говорить о её безальтернативности. Обозрение Конституции РФ свидетельствует о том, что в ней отсутствует указание на возможность предъявления к Президенту РФ требования о подписании закона и его официальном опубликовании, механизмы реализации соответствующего требования, возможности привлечения Президента РФ к ответственности за несовершение официального опубликования закона в установленный срок, а также процессуальные механизмы разрешения соответствующих споров. Обоснованность такого подхода, очевидно, определяется политической целесообразностью и заданным конституционным законодателем балансом в системе разделения властей, а не юридической компонентой.

Небесспорным, соответственно, является подход, в соответствии с которым Парламент РФ (его палаты) в рассматриваемом случае считается наделенным правом требования по отношению к Президенту РФ. Будет неправильным в такой ситуации считать, что Президент РФ каким бы то ни было образом ограничивает права Парламента РФ. Парламент РФ наделён Конституцией РФ конкретными правотворческими функциями, которые он по результатам принятия закона реализовал. Официальное опубликование не заявлено Конституцией РФ в качестве такой функции, а относится к компетенции Президента РФ. Предъявление требования к Президенту РФ об официальном опубликовании закона также не является специальным полномочием Парламента РФ. То обстоятельство, что Конституция РФ не предполагает возможности рассмотрения Конституционным Судом РФ подобных споров, обусловило то, что орган конституционного правосудия был вынужден при рассмотрении дела прибегнуть к применению неотносимых, по существу, норм о разрешении споров о компетенции. В то же время о «споре о компетенции» в собственном смысле в рассматриваемой ситуации говорить не приходится. В данном случае различного понимания объёма полномочий органов государственной власти, когда один публичный орган полагает, что разрешение определённого вопроса относится к полномочиям соответствующего органа, а другой – иного органа, не возникло. Вопрос о том, кто должен осуществлять деятельность по официальному опубликованию, перед Конституционным Судом РФ не ставился. Это обстоятельство позволило А.В. Мазурову назвать указанное выше Постановление «полукомпетенционным». Как отметил автор, Конституционный Суд РФ не назвал соответствующий спор «спором о компетенции», «поскольку подписание (и опубликование – Н.А.) ФЗ, несомненно, относится к компетенции Президента. Но дело было рассмотрено и решено на основании статей 92 - 95 Закона, устанавливающих особенности рассмотрения дел по спорам о компетенции» ^[29].

В то же время, необходимо констатировать, что соответствующий обеспечительный механизм нашёл практическое применение в практике Конституционного Суда РФ. С точки зрения эффективности в обеспечении исполнения конституционной обязанности по официальному опубликованию закона, он себя определённым образом проявил. Так, названный Федеральный закон о культурных ценностях после принятия Конституционным Судом РФ рассмотренного Постановления был подписан Президентом РФ 15 апреля 1998 года и опубликован 20 апреля 1998 года. В целом, как отмечает С.А. Авакьян, «Президенту Российской Федерации ничего не стоило вернуть закон в парламент без объяснения мотивов отклонения, а то и вообще без всякого объяснения причин возврата. Основу таких действий находили в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, где говорится о праве Президента отклонить закон, но не сказано о том, что он должен мотивировать отклонение. Конституционный Суд РФ в одном из своих Постановлений четко сформулировал на этот счет свою позицию и тем самым положил конец подобной, с позволения сказать, конституционно-правовой практике. Теперь нет случаев возвращения закона без объяснения оснований действий Президента» ^[30].

Таким образом, уже само по себе выявление и определение содержания конституционной обязанности Конституционным Судом РФ способно повлиять на её исполнение. Наряду с положительным влиянием в этом отношении повышения самой степени правовой определённости в рамках данных правоотношений, исполнение конституционной обязанности в таком случае обеспечивается не только обстоятельствами позитивной ответственности, но и аспектами возможности потери легитимности, так как несовершение достаточно не определённых в норме действий не является идентичным ситуации, когда обязанное конституционно лицо игнорирует конкретным образом выявленное её содержание компетентным органом конституционного правосудия.

Соотносимые примеры имеются и на уровне законодательной деятельности на уровне субъектов РФ. Так, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 1998 года по Делу №81-Г98-20 было оставлено без изменения решения Кемеровского областного суда, обязавшего Губернатора Кемеровской области подписать и официально опубликовать принятый Законодательным Собранием закон Кемеровской области. Из дела видно, что Закон Кемеровской области «О контрольно-счетной палате Кемеровской области» при повторном рассмотрении был принят в прежней редакции не менее чем 2/3 от общего числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание Кемеровской области, и 27.01.98 направлен для подписания и опубликования губернатору области. Однако в нарушение ст. 49 Устава Кемеровской области и ст. 49 Закона «О Законодательном Собрании Кемеровской области» Закон «О контрольно-счетной палате Кемеровской области» губернатором области не был подписан. Исходя из этого суд первой инстанции обоснованно возложил на губернатора области обязанность по подписанию и опубликованию данного Закона» ^[31]. Обращает на себя внимание, что суд не сослался на правовую норму, которая позволяет Законодательному Собранию предъявлять соответствующие требования, обосновывающую допустимость таких требований, а также на то, в каком процессуальном порядке разрешается данный спор. В то же время, в отличие от того, что полномочия высших органов государственной власти заданы на конституционном уровне, в ситуации органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным и региональным законодателем может быть предложен другой баланс в системе разделения властей. Однако, полагаем, что в отсутствие вытекающего из закона права требования Законодательного собрания подписать и опубликовать закон субъекта Российской Федерации, возможность вмешательства судов в данные отношения не является очевидной, в том числе в отсутствие формального определения соответствующих пределов (рамок) и оснований для соответствующей активности судов, в целях обеспечения соответствия назначению субъектов судебной власти. Так как «политические вопросы не подлежат разрешению в судебном порядке» ^[32].

Необходимо отметить, что в качестве мер обеспечительного характера на уровне субъектов Российской Федерации использовались практически или на нормативном правовом уровне различные формы перехода полномочия по подписанию и официальному опубликованию законов к субъектам, имеющим непосредственное отношение к Парламенту.

При этом вызывает сомнение рассмотрение требований об официальном опубликовании закона в логике защиты прав и свобод человека и гражданина. Это связано с тем, что законодательство на самом деле не предусматривает наличие у гражданина права на официальное опубликование нормативного правового акта. Также как и не предусмотрено субъективное право гражданина на принятие тех или иных законов или других нормативных правовых актов (право на нормативную правовую регламентацию). Если гражданин имеет какое-либо субъективное право, которое вытекает из Конституции РФ или закона, то ему предоставлена возможность требовать его исполнения в форме обязания осуществить соответствующее предоставление в его пользу. Если же право лишь названо, но соответствующая норма носит непрямой характер, фактически его существование в правовом смысле обусловлено нормативным подтверждением другим правовым актом, то следует говорить о незавершённости процесса закрепления такого права (неустановлении права), а не о его нарушении. Что же касается ситуации, когда неопубликованный нормативный правовой акт содержит какие-либо правовые возможности для гражданина, но он не применяется в связи с его неопубликованием, то для гражданина такие правовые возможности (права) до официального опубликования отсутствуют в связи с отсутствием возможности применения данного нормативного правового акта, и поэтому они и не могут быть защищены.

В целом, механизм обеспечения исполнения конституционной обязанности имеет определённый потенциал развития. При этом нужно учитывать, что предоставление и урегулирование таких правовых возможностей может изменить заданную логику в соотношении сил в системе органов государственной власти, способно политизировать судебные органы, имеет объективные ограничения эффективности. Во всяком случае субъект требования (независимо от того, кто конкретно им является) выступает агентом публичного интереса, выраженного в закреплении конституционной обязанности по официальному опубликованию закона. А механизм обеспечения исполнения обязанности по официальному опубликованию, как правило, реализуется в виде относящегося и к механизму подписания закона, так как случаи, когда уполномоченное лицо подписывает его, но отказывается его официально опубликовать, носят «орфанный» характер.

В результате проведённого исследования можно отметить, что конституционная обязанность по официальному опубликованию, составляющая важный аспект в системе основ конституционного строя,
реализуется посредством достижения ряда формальных и содержательных критериев и не сводится лишь к размещению закона в установленном законом источнике. Данная обязанность имеет определённый потенциал развития правового регулирования, в том числе с точки зрения механизмов её обеспечения. В то же время, при формировании таких механизмов нужно учитывать их влияние на изменение соотношений различных субъектов публичной власти, в том числе в логике разделения властей.