On the question of dual citizenship

Volokh Vladimir Aleksandrovich Doctor of Politics Deputy head of the Department of Management of Migration Processes at State University of Management.  109542,, Russia, g. Moscow, Ryazanskii pr., 99 v.volokh@yandex.ru Other publications by this author

Voronina Nataliya Aleksandrovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 426806, Russia, respublika Tatarstan, g. Naberezhnye Chelny, ul. Nizametdinova, 28, kab. 201 natalia.a.voronina@gmail.com Other publications by this author

Вопросы гражданства, и в частности, относящиеся к двойному гражданству представляют сегодня одну из наиболее актуальных и сложных проблем как с точки зрения правового регулирования, так и практической значимости.

В соответствии с международным правом каждый человек от рождения, независимо от гражданства и места пребывания, обладает основными правами и свободами, которые являются естественными и неотчуждаемыми. Гражданство устанавливает юридическую связь лица с государством, определяет объем его прав и свобод, включая условия доступа на территорию государства, а также его обязанностей перед государством. Однако объем прав, предоставляемых государством каждому человеку, зависит от того, является ли данное лицо гражданином, иностранцем или лицом без гражданства (апатридом).

Условия приобретения гражданства и его утраты устанавливаются законодательством каждого государства. В случае, когда в соответствии с национальным законодательством лицо рассматривается гражданином двух или более государств, его именуют соответственно лицом с двойным гражданством (бипатридом) или с множественным гражданством.

Обладатели двойного гражданства сохраняют все конституционные права и соблюдают все обязанности той страны, на территории которой находятся. Включая вопросы военной службы и социального обеспечения. Причем граждане, прошедшие службу в армии одной страны, автоматически освобождаются от таковой в другой стране, заключившей договор.

Термин «двойное гражданство» следует отличать от так называемого «второго гражданства» - наличия у лица второго паспорта государства, с которым у страны происхождения не заключен соответствующий договор, и которое хоть и допускается многими странами, но непосредственно на их территории не имеет юридической силы.

Сам по себе второй паспорт лишь косвенный признак наличия второго гражданства. Международное право и законодательство государств не рассматривают паспорт в качестве исчерпывающего подтверждения гражданства.^[2]. О наличии гражданства свидетельствует не количество паспортов у лица, а нахождение его в едином национальном регистре граждан (информационной системе населения, реестре актов гражданского состояния, книгах регистрации и пр.) ^[1].

Случаи возникновения двойного (множественного) гражданства обычно связаны с: территориальными изменениями государства; международной миграцией населения; коллизиями национального законодательства о гражданстве; браком с гражданином иностранного государства; усыновлением иностранного гражданина; натурализацией при сохранении прежнего гражданства и др. ^[3]. Бипатризм означает, что лицо одновременно имеет права и обязанности в отношении всех государств, гражданином которых оно является.

Двойное гражданство в ряде случаев может создавать определенные правовые сложности с точки зрения предоставления консульской защиты таких лиц, налогообложения и пр. В целях минимизации негативных последствий института двойного гражданства государствами был заключен ряд международных договоров: Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства и о воинской повинности в случаях множественности гражданства 1963 г.

По мере развития процессов глобализации и становления с середины ХХ века межнациональных интеграционных структур (Европейский союз, Совет Европы) изменились подходы к трактовке гражданства. Понятие «гражданство» стало использоваться также и для обозначения особого статуса лица, приобретаемого в силу вхождения государства, гражданином которого лицо является, в объединенное сообщество или союз государств ^[4].

Маастрихтским договором 1992 г. было учреждено гражданство Европейского союза (ЕС). Статус гражданина ЕС предполагает право лица на свободное передвижение и постоянное проживание на территории Сообщества; право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидатов на муниципальных выборах и выборах в Европейский парламент в другом государстве-члене ЕС, на территории которого лицо проживает. Предоставление гражданам ЕС возможности осуществления избирательных прав на территории других государств-членов рассматривается учеными-международниками, как одно из наиболее серьезных обязательств Евросоюза ^[5].

Гражданство ЕС предоставляется автоматически всем гражданам после вступления государства-члена в состав Сообщества. Утрата гражданства страны влечет и утрату гражданства ЕС, если лицо при этом не приобретает гражданства другого государства-члена. Гражданин ЕС обладает политическими и социально-экономическими правами и обязанностями государства своего происхождения, а также правом на проживание, социальными и рядом других прав в том государстве-члене ЕС, в котором он пребывает. При этом, в случае проживания лица в стране своей государственной принадлежности, гражданство ЕС практически никак себя не проявляет, не порождает никаких дополнительных прав, и реализуется лишь когда лицо переезжает на территорию другого государства-члена ЕС. Иностранными гражданами в праве Сообщества в собственном смысле считаются пребывающие на территории ЕС граждане третьих стран.

Таким образом, можно сказать, что гражданство ЕС представляет собой особую разновидность двойного гражданства, специфический статус, производный от гражданства государства-члена.

Другое интеграционное объединение государств – Совет Европы отличают несколько иные подходы к вопросам гражданства и участию иностранцев в политической жизни страны пребывания. В праве Совета Европы допускается установление определенных ограничений в отношении участия лиц, не являющихся гражданами, в общественно-политической жизни страны пребывания.

Законодательство каждой страны защищает прежде всего своих граждан, предоставляя в то же время основные права и свободы законно находящимся на их территории иностранным гражданам, беженцам и лицам без гражданства. Эти права и свободы обеспечиваются как внутригосударственными законами, так и общепризнанными принципами, и нормами международного права.

Признание приоритета прав человека и их универсальности в качестве основы принципов права в развитых странах оказало существенное воздействие на эволюцию концепции гражданства. Законодательство о гражданстве стран Запада стало все более ориентироваться на уважение прав и свобод человека; в определенной степени способствовало стиранию различий в правовом положении граждан страны и иностранцев.

В международно-правовую доктрину было введено понятие минимального правового стандарта обращения с иностранцами - требования, которым должно соответствовать национальное законодательство, регламентирующее правовой статус иностранцев ^[6]. В настоящее время в странах Запада иностранным гражданам, как правило, предоставляется право на проживание на долгосрочной основе, гарантии от необоснованной высылки, право на трудоустройство и социальные льготы, возможность реализации свободы на объединение и избирательных прав на местном уровне.

Сегодня вопросы гражданства не относятся исключительно к сфере внутригосударственного регулирования. Так, в силу Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 г. законодательство страны о гражданстве признается другими государствами, если оно соответствует международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным принципам права в отношении гражданства (п. 2 ст. 3)^[7].

Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г., учредивший Союзное государство - Союз России и Беларуси, также установил институт гражданства Союзного государства: граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства (ст. 14 Договора) ^[8]. Однако учрежденный Союзным договором институт общего гражданства явился скорее декларацией и не имел нормативного продолжения. Договор не решил вопросов приобретения, утраты гражданства, установив, что они регулируются национальным законодательством каждого государства-участника. При этом Договор допустил возможность установления изъятий из принципа равенства граждан Союзного государства на основании не только договоров между участниками, но и внутренних законов. Конституционный акт, который бы закрепил правовой статус Союзного государства, определил формы его государственного устройства и пр., так и не был принят.

Представляется, что дальнейшие интеграционные процессы на пространстве СНГ и, в частности, по линии ЕАЭС потребуют сближения национального законодательства государств-участников, в том числе и законодательства о гражданстве, и выработку общих принципов, лежащих в основе нормативно-правового регулирования этих отношений.

По мнению ряда ученых, идеальным вариантом сближения законодательства о гражданстве государств СНГ было бы создание института наднационального гражданства, в рамках которого происходило бы наделение всех граждан-государств-членов СНГ равными правами и создание идентичных условий их реализации ^[9]. Выдвигалась также идея разработки модельного закона «О гражданстве государства-члена СНГ», в котором бы закреплялось единое определение понятия гражданства и его принципов; основания и условия его приобретения, и пр. Однако эти идеи не получили практического воплощения.

Вопрос о двойном гражданстве продолжает оставаться актуальным и сегодня, в условиях XXI века, когда стираются многие границы между странами. Исследователями отмечается увеличение числа лиц, имеющих двойное гражданство, что обусловлено, с одной стороны, повышением мобильности населения и интенсификацией миграционных потоков, ростом количества смешанных браков, правом родителей передавать свое гражданство ребенку и, с другой стороны, развитием международно-правового регулирования в области прав человека и изменением приоритетов в государственном регулировании приобретения гражданства ^[10].

Во многих государствах регулирование вопросов гражданства входит в сферу конституционного регулирования, при котором на уровне конституции страны закреплены общие подходы к двойному гражданству: запрет, допустимость, условия сохранения и пр. В национальном законодательстве о гражданстве вопросы двойного гражданства, как правило, детально не прописаны и специфика правового статуса лиц, имеющих двойное гражданство, не регламентируется. В странах Запада эти вопросы нередко увязаны с положением и интеграцией трудовых мигрантов.

Законы о гражданстве государств, в том числе и членов ЕС, существенно отличаются друг от друга, по-разному подходят государства и к вопросам двойного гражданства. В настоящее время из 28 государств – членов Европейского союза двойное гражданство разрешено в шестнадцати государствах и в шести допускается при определенных обстоятельствах.

Есть страны, не признающие двойного гражданства, как, например, Дания, Казахстан, Куба, Украина, Швеция.

В некоторых странах двойное гражданство категорически запрещено, как в Японии, Китае, Индии, Южной Корее, Мальте и ряде других.

Во многих государствах институт двойного гражданства признан или допускается. Это - Великобритания, Испания, Италия, Израиль, США, Таджикистан, ФРГ, Франция, страны Латинской Америки и другие страны. Государства, не исключающие двойного гражданства, в правоотношениях с «двойными гражданами» исходят, как правило, из наличия у этих граждан только «своего» гражданства.

В ряде государств национальное законодательство не предусматривает право для собственных граждан иметь гражданство другого государства. В то же время, многими государствами двойное гражданство допускается только для своих граждан, желающих иметь гражданство другого иностранного государства, но с некоторыми оговорками – это Австралия, Бразилия, Доминикана, Ирландия, Канада.

Так, например, австралийский закон о гражданстве представляет собой комбинацию гражданства по территориальному праву и рождению. Для того, чтобы стать гражданином данной страны, необходимо прожить в ней два года из пяти лет, предшествующих времени подачи заявления на гражданство. В дополнение к этому необходимо также иметь намерение дальнейшего проживания в Австралии или поддерживать с ней какую-либо связь.

На универсальном уровне отсутствует международный документ (соглашение, конвенция), непосредственно посвященный вопросам множественного гражданства. Европейская конвенция о гражданстве допускает различия в подходах государств к множественному гражданству и признает право в рамках национального законодательства оценивать сопряженные риски.

Вопросы двойного гражданства нередко составляют предмет двусторонних соглашений. Так, например, между Италией и Швейцарией имеется договор о взаимном признании двойного гражданства. Германия подписала соглашение о двойном гражданстве со Швейцарией и странами ЕС; граждане остальных стран должны официально отказаться от своего прежнего гражданства. Подобная ситуация в Испании – подписаны договоры с Андоррой, странами Латинской Америки, Португалией, Филиппинами и Экваториальной Гвинеей, а соискатели из остальных стран обязаны письменно отказаться от первого гражданства.

Некоторые развитые страны (например, США, Великобритания) относятся к своему гражданству как к некой привилегии, которую можно предоставить, но можно и лишить. В этих целях в государствах существуют законодательные основания отзыва гражданства. В США, например, могут лишить гражданства в связи с фальсификацией или указанием недостоверных сведений при выдаче гражданства; участием в подрывной деятельности, террористических группах; самовольным оставления воинской службы в армии США и пр.

В большинстве стран ближнего зарубежья к институту двойного гражданства относятся достаточно негативно, усматривая в этом попытки реанимировать СССР. Этим объясняется тот факт, что положение о признании двойного гражданства не получило закрепления в акте Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 29 декабря 1992 г. «О согласованных принципах регулирования гражданства» ^[11].

Каждое государство обладает суверенным правом признавать или не признавать двойное гражданство. В случае такого признания государство вправе рассматривать лицо, обладающее двойным гражданством, в качестве своего гражданина, в случае, если это лицо находится на его территории и в пределах его юрисдикции. При этом международными конвенциями запрещено произвольное лишение гражданства.

Несомненно, что в ряде случаев двойное гражданство может порождать определенные трудности в сфере межгосударственных отношений при решении таких вопросов, как военная служба, депортация, дипломатическая защита и др. Однако полагаем, что следует согласиться с мнением, что признание двойного гражданства (хотя бы и под определенными условиями) выглядит более демократично, чем полный отказ от него ^[12].

Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Конституция РФ допускает двойное гражданство. Закрепление двойного гражданства на конституционном уровне в первую очередь было связано с внешней политикой РФ – стремлением обеспечить связь с Россией для 25 млн. русских, оказавшихся за пределами РФ, создать предпосылки их стабильного положения в этих государствах и стремлением предоставить им защиту и покровительство. Как отмечалось учеными, признание двойного гражданства явилось важной новеллой российского законодательства, учитывающей мировую практику и факт проживания за рубежом многих наших соотечественников ^[13].

Понятие «двойное гражданство» (как частный случай «множественного гражданства» используется в российском праве для обозначения ситуации, когда один и тот же человек состоит одновременно в двух гражданствах двух различных государств в соответствии с их законами. При этом речь не идет о некоем двуедином гражданстве либо двухуровневом гражданстве (как это имело место в СССР, где существовали одновременно союзное и республиканское гражданства) ^[14].

Впервые норма о двойном гражданстве появилась в Законе о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 года. В п. 3 ст. 3 Закона указывалось, что граждане, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР. Механизм реализации принципа двойного гражданства, закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», являлся достаточно громоздким. В Закон 2002 г. впоследствии была внесена оговорка, что при законодательно определенных обстоятельствах гражданин России, имеющий иное гражданство, может рассматриваться как иностранец и соответственно ограничиваться в правах.

Двойное гражданство – это наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства. Согласно российскому законодательству, гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (ч. 1 ст. 6 ФЗ-62). При этом, приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ (ч.2 ст.6).

Международный договор должен прямо предусматривать права граждан договаривающихся государств иметь одновременно гражданство обоих этих государств. Международные соглашения, касающиеся двойного гражданства, как правило, не создают особых условий для его возникновения, а лишь констатируют его наличие у отдельных граждан на основе внутреннего законодательства сторон и регулируют связанные с этим практические вопросы (служба в армии, упрощение оформления проживания при переезде из одной страны в другую и т.п.).

Российской Федерацией было заключено два международных соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства: с Таджикистаном от 07 сентября 1995 г. и Туркменистаном от 23 декабря 1993 г. Согласно этим документам каждая из сторон признавала, в частности, за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Соглашения не содержат каких-либо особых условий и порядка приобретения гражданства и относят эти вопросы к внутреннему законодательству стороны, гражданство которой приобретается. При этом бипатриды пользуются защитой и покровительством каждой из сторон, а наличие паспортов обоих государств дает преимущества безвизовых поездок из одного государства в другое.

Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства ^[15] прекратило свое действие в мае 2016 г. согласно подписанному двустороннему Протоколу о прекращении действия указанного Соглашения от 10 апреля 2003 г.

Действующим в то время президентом Туркменистана С. Ниязовым было принято решение в одностороннем порядке приостановить действие Соглашения. В 2008 г. в Туркменистане были приняты поправки в конституцию, подтвердившие отказ Туркменистана от признания двойного гражданства.

К июлю 2013 г. в Туркменистане завершился обмен загранпаспортов старого образца. При получении загранпаспорта нового образца граждане, по сути, были поставлены перед выбором: либо отказаться от российского гражданства, либо навсегда уехать из страны. Российское гражданство оставалось примерно у пятой части имевших его граждан, и для большинства из них это был мучительный выбор.

В этот период сообщалось о массовом отказе со стороны органов Государственной миграционной службы Туркменистана в выдаче российским гражданам с двойным гражданством паспортов гражданина Республики Туркменистан для выезда из РТ и въезда в РТ. По мнению депутата Государственной Думы шестого созыва А.А. Агеева такие методы давления на граждан с двойным гражданством в целях отказа от российского гражданства можно было расценивать как нарушения прав и свобод человека ^[16] (на свободу передвижения и свободу выбора места жительства/пребывания).

В результате предпринятых Министерством иностранных дел Российской Федерации шагов по урегулированию ситуации был установлен особый правовой режим – граждане Туркменистана, принявшие российское гражданство в период с 1993 по 2016 год, имеют действующее двойное гражданство.

В настоящее время действует Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (заключен 7 сентября 1995 г.) ^[17]. В 2016 г. в Таджикистане был принят Закон «О государственной службе», согласно которому лица с двойным гражданством не могут работать в органах власти и силовых структурах, а в 2017 г – поправки в «Кодекс об административном правонарушении», предусматривающий наказания за сокрытие наличия второго паспорта ^[18]. Таким образом, таджикских чиновников, которые не отказались от второго (российского) гражданства, ждет увольнение с работы.

Россией также были подписаны соответствующие соглашения с Арменией и Казахстаном, но они до сих пор не ратифицированы.

4 июня 2014 г. был принят Закон (142-ФЗ), внесший поправки в Закон о гражданстве РФ и некоторые законодательные акты РФ. Их суть сводилась к тому, что гражданам РФ, проживающим на ее территории, предписывалось подать письменное уведомление в уполномоченный орган о наличии у них и их детей иного гражданства или вида на жительство в иной стране. В случае сокрытия факта наличия второго гражданства нарушителей ждет наложение штрафных санкций. На граждан РФ, постоянно проживающих за рубежом, требование уведомить об этом консульские службы не распространяется.

По мнению исследователей, причиной появления закона 142-ФЗ стала практика наличия у многих граждан России, более чем одного гражданства. При этом, число таких лиц представляется значительным, ибо данные переписей 2002 и 2010 гг. отразили только часть населения, имеющего второе гражданство (точнее – паспорта более чем одного государства) ^[19].

Таким образом, двойное гражданство – это многоуровневая правовая и политическая проблема, актуальная как для Российской Федерации, так и для многих других государств, и которая регулируется как национальным, так и международным правом. Решение вопросов, связанных с двойным гражданством, требует модернизации подходов к устоявшимся моделям правового регулирования, оптимизации соответствующего нормативного регулирования и выработки четких дефиниций как в международном, так и национальном праве. Государства должны всячески развивать международно-договорную базу: проводить взаимные консультации по этим вопросам, обмениваться опытом и развивать договорные процессы, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства. Все это будет способствовать более эффективной защите прав человека и гражданина как на международном, так и внутригосударственном уровнях.