Constitutional legal status of the Indonesian semi-autonomous Aceh province

Irkhin Igor' Valer'evich Doctor of Law doctoral student at the Department of State (Constitutional) Law of the Southern Federal University, associate professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Kuban State University, associate professor of the Department for Organization and Planning of Local Development of the Kuban State University 350088, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Rashpilevskaya, 43, kab. 20 dissertacia@yandex.ru Other publications by this author

1.1. Основы конституционного статуса провинции Ачех

В соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции Индонезии ^[6] государство Индонезия является унитарным государством с республиканской формой правления.

Территория Индонезии включает 17508 островов, в административно-территориальном отношении состоит из 32 провинций, три из которых (Ачех, Папуа и Западное Папуа) имеют особый статус, и двух особых административные единицы, приравниваемых по статусу к провинции, - Особый столичный округ Джакарта и Особый округ Джокьякарта.

Согласно статье 18 Конституции Индонезии местные власти провинций осуществляют принадлежащие им функции в соответствии с принципами местной автономии и сотрудничества. Местные власти наделены широкой автономией, за исключением тех вопросов, которые в соответствии с законом отнесены к ведению центрального Правительства. Отношения между центральным Правительством и властями провинций, округов и муниципалитетов либо между властями провинций и входящими в их состав властями округов и муниципалитетов регулируются законом с учетом особенностей и разнообразия каждого из местных сообществ.

При первом приближении буквальный анализ приведенных конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что местные власти провинции Индонезии наделены «широкой автономией» и осуществляют принадлежащие им функции в соответствии «с принципами местной автономии». Однако, заявленный объем автономии не вполне соответствует его реальным параметрам.

В настоящей статье автономия определяется как способ и форма институционализации идентичности социальных групп, а также присущих специфических особенностей территорий в пределах конкретного государства, предусматривающие расширенный по сравнению с иными территориальными образованиями спектр правомочий в сфере локального самоуправления в рамках конституционно зафиксированного перечня вопросов.

Провинция Ачех расположена на севере острова Суматра, занимает площадь более 57 тыс. кв. км с населением около 4,5 млн. человек, из которых 97,6% исповедуют ислам.

До XVI века Ачех входил в состав княжества Пасай, затем до XX века эта территория именовалась мусульманский султанат Ачех. С 1873 по 1904 годы длилась Ачехская война против голландских колонизаторов, завершившаяся подавлением Ачеха ^[5].

В отечественной литературе уточняется, что «сопротивление борцов за независимость продолжалось еще целое десятилетие – с 1903 по 1913 г. Последние партизанские вожди в Восточном Ачехе погибли в 1913 г., после чего организованное сопротивление прекратилось» ^[5].

После объявления независимости Индонезии (17 августа 1945 года) Ачех стал провинцией. В соответствии с законом № 24 1956 года Ачеху был присвоен статус специальной территории. В 1965 году состоялась инаугурация Ачеха как провинции со статусом специальной территории ^[5].

Киселев А.А. отмечает: «Тот факт, что Ачех стал индонезийской провинцией был крайне негативно принят коренными жителями. В 1953 году набирает обороты общественное движение «Движение за свободный Ачех». Идеологической основой указанной структуры стала борьба за чистоту ислама, но в большей мере экономические причины вызвали появление этого движения, в частности, неравномерное перераспределение доходов в пользу острова Явы. Сам же регион богат природными ресурсами и приносит фактически один из основных доходов Индонезии. В 1974 году, автономия была отменена, что привело к неудачной попытке провозглашения независимости Ачеха в 1976 году ^[5]. В 1976-1998 годах преимущество было на стороне индонезийского правительства, но в 1999-2004 годах власть перешла в руки повстанцев ^[7].

В 2005 году в Хельсинки был подписан Меморандум о взаимопонимании между властями Индонезии и сторонниками из «Движения за свободный Ачех». Планировалось прекратить длительный вооруженный конфликт с сепаратистами, стремившимися к реставрации султаната Ачех ^[13].

В Меморандум включены следующие положения:

- полное прекращение военного конфликта между противоборствующими сторонами и его решение с помощью мирного урегулирования, а также отказ сепаратистов от требований независимости региона;

- Ачех получает статус особой провинции;

- провинция Ачех может иметь свой флаг, эмблему и гимн;

- разрешается создание политической партии, которая будет представлять интересы региона;

- провинция имеет право оставлять в своем бюджете до 70% от суммы доходов, получаемых от продажи природных ресурсов региона;

- Ачех обладает правом получения иностранных займов и ведение свободной внешней и внутренней торговли ^[8].

В разъяснении к Закону об Ачехе отмечается, что Меморандум ознаменовал новый этап в истории развития провинции и ее сообщества, устремленный к мирному, справедливому, процветающему, благополучному и достойному состоянию ^[11].

По мнению некоторых зарубежных исследователей подписание Меморандума явилось попыткой правительства Индонезии рассеять сепаратистские устремления и определить политический статус Ачеха наряду с другой автономией Папуа, инкорпорированных в состав Индонезии в ходе колонизации ^[14].

В развитие положений Меморандума в 2006 году Президентом Республики Индонезии был подписан Закон «Об Ачехе» ^[11]. Данный акт состоит из 40 глав, включающих 273 статьи, а также преамбулы, прочих, переходных, заключительных положений, разъяснения.

Ж. Бертран указывает, что «этот Закон получил широкую поддержку населения не только потому, что был принят Движением за свободный Ачех, но и потому, что предоставил провинции существенные полномочия, урегулированные во всех деталях» ^[1].

В других источниках указывается, что «Закон вызвал протесты и был встречен однодневной всеобщей забастовкой в Ачехе. Движение за свободный Ачех и десятки некоммерческих организаций выражали недовольство тем, что новый акт не соответствует положениям об автономии 2005 года и предоставляет значительный объем возможностей для вмешательства центрального правительства» ^[13].

В разъяснениях к Закону указано, что предшествующий опыт правового регулирования не был адекватным для удовлетворения стремлений и интересов экономического развития территории. Эти вопросы мотивировали принятие настоящего Закона с таким объемом автономии, который только возможен. Указывается, что степень автономии является высокой в политической сфере и управлении региональным правительством в соответствии с принципами надлежащего управления (транспарентности, отчетности, профессионализма, эффективности, результативности) и согласно цели – максимально возможное обеспечение благосостояния сообщества Ачеха. Сообщество Ачеха участвует в разработке, внедрении и оценке политики регионального правительства.

Официальное определение Ачеха сформулировано в статье 1 Закона. В ней указано, что Ачех является провинцией, конституирующей правовое сообщество, обладающее особыми характеристиками, а также юрисдикцией в сфере самоуправления и управления государственными делами в интересах местного сообщества в соответствии с нормативными правовыми актами в рамках системы и принципов унитарного государства Республики Индонезия на основе Конституции 1945 года. В рамках провинции предусмотрено деление на регентства и города, районы, мукимы (район, в состав которого входят несколько деревень), кампонги (деревни) (статья 2 Закона).

В отношении Ачеха подлежит применению Закон Индонезии «О региональном управлении» ^[12]. В статьях 21 и 22 этого документа устанавлены права и обязанности провинций. Определены следующие права: руководство и управление административными делами, выборы региональных лидеров, управление региональными аппаратами, здравоохранением, налогами и сборами, получение части доходов от использования природных и других ресурсов, поиск иных источников доходов, а также иные права, закрепленные в законодательстве. К обязанностям относятся: защита сообщества, сохранение единства, сплоченности и национальной гармонии, поддержка целостности унитарной Республики Индонезия, улучшение качества жизни населения, развитие демократии, создание условий для справедливого и равномерного распределения, улучшение базовых образовательных услуг, обеспечение медицинской помощи, социальной и государственной инфраструктурой, развитие системы социальных гарантий, разработка территориального планирования, охрана окружающей среды, организация управления жизнедеятельностью населения, сохранение социально-культурных ценностей, принятие и обеспечение соблюдения законов, другие обязанности, установленные законом.

Отдельно выделен круг вопросов, решаемых Правительством Индонезии, по которым необходимо получение согласие властей Ачеха. К этой группе статья 8 Закона относит планы международного сотрудничества, законодательной деятельности, административной политики, если они непосредственно затрагивает интересы провинции. В данном случае Правительство Индонезии должно обсудить и рассмотреть соответствующие вопросы совместно с Палатой народных представителей Ачеха ил Губернатором, если это касается административной политики.

1.2. Конституционный статус Губернатора провинции Ачех

Правительством Ачеха руководит губернатор при содействии заместителя и регионального аппарата. Губернатор избирается посредством прямых, открытых, доступных, свободных, справедливых, честных выборов на основе тайного голосования сроком на пять лет (статья 64 Закона «Об Ачехе»).

Кандидатуры на должность Губернатора, его заместителя могут быть выдвинуты национальными политическими партиями или их коалициями, местными политическими партиями или их коалициями, коалициями национальных политических партий и местных политических партий, посредством самовыдвижения.

Ж. Бертран отмечает, что «легализация возможности создания местных политических партии является результатом решения одного из наиболее щепетильных вопросов хельсинских переговоров, поскольку позволяет Движению за свободный Ачех преобразоваться в политическую партию для участия в выборах губернатора, глав областей и местных органов законодательной власти» ^[1].

К кандидатам на должность Губернатора предъявляются значительный (в количественном отношении) объем требований: гражданство Индонезии, исповедание ислама, лояльное отношение к Конституции Индонезии, наличие образование не ниже полной средней школы, возраст не менее 30 лет, физическое и психическое здоровье, отсутствие наркозависимости, отсутствие судимости за совершение преступлений по приговору, которым предусмотрено тюремное заключение сроком не менее 5 лет (кроме случаев подпадания под амнистию за совершение преступлений, связанных с государственным переворотом или политическими преступлениями, так как на них срок давности не распространяется). Не допускается участие в выборах лиц, у которых избирательное право было аннулировано на основании решения суда, а также для тех, кто совершил позорные поступки. Кандидат должен быть знаком с регионом и известен сообществу, готов разместить и опубликовать информацию о принадлежащих активах, не является функционером (functionary) Губернатора, не привлекался к ответственности за нарушение порядка обращения с государственными финансами (статья 67 Конституции).

Активным избирательным правом обладают граждане Индонезии, проживающие в Ачехе, зарегистрированные в качестве избирателей, достигшие возраста 17 лет или состоящие (состоявшие) в браке, не имеющие психических расстройств, а также которые не были лишены избирательного права на основании решения суда (статья 71 Закона «Об Ачехе»).

Губернатор несет ответственность за определение политики Правительства Ачеха во всех сферах (статья 39 Закона «Об Ачехе»), решает споры по вопросам осуществления государственных функций между регентствами и городами в рамках провинции (статья 250 Закона «Об Ачехе»). Перед Губернатором стоят задачи осуществления управления на основе политического курса, совместно выработанного с Палатой народных представителей, внесение предложений об изменении канунов, реализация и координация внедрения шариата. Также Губернатор обязан представлять отчеты об управлении правительству Индонезии, информировать общественность о работе правительства, представлять регион в суде. Перечень функций Губернатора не является исчерпывающим в силу пункта l) статьи 43 Закона «Об Ачехе», которым предусмотрено, что данное лицо также осуществляет иные задачи и полномочия в соответствии с нормативными правовыми актами.

Согласно статье 40 Закона губернатор является представителем центрального правительства (статья 40 Закона «Об Ачехе») и подотчетен Президенту Индонезии.

Как представитель центрального Правительства Губернатор решает задачи и реализует полномочия по надзору и содействию исполнения функций управления районными и городскими правительствами, управлению делами, относящимися к ведению Правительства Индонезии, имеющие отношение к Ачеху, включая районы и города. Также Губернатор обеспечивает сбалансированное развитие регентств и городов, оказывает помощь провинции в части персонифицирующих ее статус особенностей.

Учитывая положение Губернатора в качестве представителя центра, в литературе подчеркивается, что «через Губернатора, как минимум теоретически, сохраняется контроль центрального правительства над субпровинциальной политикой и законотворчеством ^[15].

В развитие приведенного тезиса необходимо отметить некоторые факторы, дополнительно оттеняющие централистские тенденции в структуре политико-территориального устройства Индонезии. Во-первых, Законом «О законодательстве» ^[12] Индонезии введена четкая иерархия правовых актов: Конституция 1945 года, статуты/временные чрезвычайные законы, акты Правительства, региональные акты (статья 7) безотносительно схемы распределения компетенции.

Во-вторых, все правовые акты провинции оцениваются по довольно абстрактным критериям соответствия центральными властями. Так, согласно статье 145 Закона «О региональном управлении» правовые акты провинций/регентств/муниципалитетов должны быть направлены в адрес центрального правительства в течение семи дней с момента их принятия. Правительство осуществляет проверку правовых актов по двум критериям: нарушение «публичных интересов», несоответствие правовым актам более высокой юридической силы. Решение об отмене правового акта принимает Президент Индонезии не позднее 60 дней с момента его получения. В этом случае местные власти не более чем в семидневный срок должны приостановить применение соответствующего правового акта, а затем решениями представительного органа и главы территории его отменить.

В-третьих, статья 189 Закона «О региональном управлении» устанавливает, что законодательные акты, касающиеся региональных налогов, сборов, подлежат предварительному обсуждению с министром финансов Индонезии, а по вопросам территориального планирования – с министром по делам территориального планирования (статья 189 Закона).

В связи с указанными подходами законодательного регулирования, в литературе ставится под сомнение автономный характер территорий Индонезии и их правовых подсистем ^[15].

1.3. Палата народных представителей провинции Ачех

Палата народных представителей учреждена в качестве структурного элемента Правительства Ачеха, осуществляет бюджетную, надзорную и нормотворческую функции.

В рамках реализации указанных функций Палата народных представителей совместно с Губернатором формулирует и принимает кануны (статья 232 Закона «Об Ачехе»), осуществляет надзор за их имплементацией, реализацией правительством Ачеха программ развития, программ управления природными ресурсами, экономикой, капитальными вложениями, международным сотрудничеством в части, касающейся Ачеха. Кроме того, представительный орган провинции вносит Президенту Индонезии предложения о назначении и освобождении от занимаемой должности Губернатора Ачеха и его заместителя. Также Палата народных представителей участвует в согласовании вопросов, относящихся в соответствии с Законом к компетенции провинции (планы международного сотрудничества, законодательного регулирования и т.д.). В статье 23 «Об Ачехе» указано, что Палата народных представителей осуществляет и иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Палата народных представителей может выступить с требованием о представлении Губернатором отчета об управлении правительством, предложить учредить независимую избирательную комиссию и комитет по надзору за выборами, осуществляет надзор и вправе потребовать отчет об использовании бюджетных средств независимой избирательной комиссии на выборах Губернатора и его заместителя (статья 23 Закона «Об Ачехе»).

В рамках реализации указанных контрольных полномочий Палата народных представителей и ее члены вправе подавать интерпелляции, запросы, представлять мнения, вносить изменения и дополнения в канун (коранический закон) (статьи 25, 26 Закона «Об Ачехе»).

В структуре Палаты народных представителей имеются фракции, в состав которых входят все члены представительного органа (статья 36 Закона «Об Ачехе»). Аппарат Палаты народных представителей состоит из руководства (leadership), комиссий, комитетов (согласительный, бюджетный, почетный, законодательный), а также иных необходимых подразделений (статья 30 Закона «Об Ачехе»). Количество комиссий должно быть не менее пяти и не более восьми (статья 31 Закона«Об Ачехе»).

Примечательно, что законодательный комитет позиционируется как центр разработки канунов (статья 35 Конституции). В связи с этим задачами законодательного комитета, в частности, являются разработка региональных законодательных программ, содержащих перечень канун, подготовка изменений в них, гармонизация, интеграция и консолидация концепции изменений в кануны, получение от сообщества письменных и устных сведений о внесении изменении кануны. Статья 237 Закона «Об Ачехе» определяет, что в основе канунов находятся следующие принципы: покровительство, гуманизм, разнообразие, справедливость, отсутствие дискриминации, националитет, семейность, равенство перед законом и правительством, правовая определенность и правовой порядок, сбалансированность, гармония, равенство, согласованность.

1.4. Конституционный статус правительства провинции Ачех

Правительство Ачеха состоит из Регионального Правительства и Палаты народных представителей (Dewan Perwakilan Rakyat Aceh).

В рамках провинций предусмотрены местные политические партии, шариатский суд, консультативный совет улемов, кануны.

В целях сохранения традиций и культуры коренных народов учреждена структура под названием Вали Нангру (Wali Nanggroe). Предусмотрена государственная идеология Панча Сила (Pancasila), которой наряду с Конституцией обязаны руководствоваться члены Палаты народных представителей, Губернатор, его заместители, местные политические партии Ачеха. В основе этой идеологии находится пять принципов: вера в единого Бога; гуманизм; национальное единство; индонезийский стиль демократии, предусматривающий дискуссию и консенсус; социальная справедливость, справедливая и цивилизованная гуманность ^[3]. Отдельно установлен запрет учений коммунизма, марксизма-ленинизма (статья 82 Закона).

Статья 20 Закона «Об Ачехе» устанавливает принципы управления провинцией: исламский принцип, принципы правовой определенности, общественных интересов, подчинения порядку, открытости, пропорциональности, профессионализма, подотчетности, эффективности, результативности и равенства.

Для осуществления функций по управлению территорией, в том числе в целях осуществления свободной торговли, введения режима «вольной гавани», предусмотрена возможность образования специальных районов в соответствии с решением, принятым центральным правительством совместно с правительством провинции (статья 4 Закона).

Статья 7 Закона «Об Ачехе» определяет, что Правительство Ачеха осуществляет юрисдикцию в отношении всех вопросов публичного характера, за исключением тех, которые отнесены к компетенции Правительства Индонезии (вопросы, имеющие общенациональный характер, внешняя политика, оборона, безопасность, судебная система, денежная, фискальная политика и ряд вопросов в религиозном секторе).

Как представляется, формулировки вопросов, отнесенных к сфере ведения Правительства Индонезии, характеризуются значительным объемом, при котором обеспечить неукоснительное единообразие подлежащих применению критериев квалификации практически невозможно. Например, с юридической точки зрения довольно сложно однозначно определить и классифицировать «вопросы, имеющие общенациональный характер», поскольку в зависимости от тех или иных обстоятельств они могут приобрести различные степени значимости.

Показательными в этом же контексте представляются положения статьи 11 Закона «Об Ачехе» о том, что Правительство Индонезии осуществляет надзор за решением вопросов, находящихся в сфере юрисдикции Ачеха путем введения норм, стандартов и процедур. При этом подчеркивается, что положения указанной статьи не уменьшают объем полномочий, предусмотренных в статье 7 Закона. Между тем взаимосвязанные положения статей 7 и 11 Закона, характеризующиеся относительно абстрактным содержанием, не исключают возможности введения «норм, стандартов и процедур» под видом и в рамках «вопросов, имеющих общенациональный характер».

Текстуальные особенности указанных правовых норм свидетельствуют о резервировании Правительством Индонезии полномочий по управлению Ачехом. Такой подход не способствует конструктивному взаимодействию между национальным и субнациональным правительствами, поскольку фактически предусматривает лазейки для реализации центральными властями полномочий в дискреционном режиме.

Законом «Об Ачехе» предусматривается институт делегирования полномочий. Так, статья 15 данного акта определяет, что Правительство Индонезии вправе передать определенный объем полномочий губернатору, правительству Ачеха, в том числе установлен в качестве самостоятельного механизм оказания помощи в реализации провинцией делегированных центром полномочий. Для исполнения указанных задач правительство Ачеха должно быть обеспечено финансированием, кадрами, необходимой инфраструктурой (статья 15 Закона).

Статья 16 Закона «Об Ачехе» определяет, что к компетенции правительства провинции относится вопросы планирования и развития, обеспечения общественного порядка и спокойствия сообщества, управление здравоохранением и образованием, контроль охраны окружающей среды, обеспечение функционирования публичных объектов и инфраструктуры, разрешение межтерриториальных (cross-District/city-border) социальных вопросов и ряд других. В отдельный блок выделены вопросы управления жизнедеятельностью коренного населения на основе положений ислама, имплементации норм шариата, организации надлежащего образования, в том числе согласно шариату, определение влияния улемов на политику провинции Ачех, организация хаджа.

Кроме этого, Правительство Ачеха вправе непосредственно участвовать в международной культурной и спортивной деятельности. Ограничения взаимодействия с иностранными институтами установлены в отношении вопросов, которые относятся к ведению Правительства Индонезии. Правительство Ачеха также может учреждать институты, агентства, комиссии с согласия Палаты народных представителей.

1.4. Заключение

В условиях катастрофических последствий цунами 2004 года, унесшего жизни более 140 тысяч жителей Ачеха, помощь центральных властей оказалась незаменимой, что непроизвольно способствовало укреплению в сознании сторонников независимости провинции необходимости обеспечения экономической, административной, политической целостности государства, укрепления и развития связей между центром и территорией, обеспечения и поддержания безопасности в регионе.

Хельсинский акт является отражением достигнутых договоренностей между центральными властями и провинцией Ачех. Принятым в развитие его положений Законом «Об Ачехе» закреплен обширный перечень институтов, материализующих конституционно-правовую природу автономии. Так, на указанной территории предусмотрены формируемые непосредственно населением представительные и исполнительные органы власти, действуют механизмы учета традиций и обычаев местного населения, среди которых главная роль отводится нормам шариата, допускается возможность формирования местных политических партий, к ведению Палаты народных представителей отнесены полномочия по внесению предложений о назначении и освобождении от занимаемой должности Губернатора Ачеха.

Однако, на фоне конституционно закрепленного режима автономии центральное правительство сохранило основные рычаги управления провинцией. Данный факт отчетливо проявляется в структуре конституционно-правового статуса Губернатора, нормативных положениях о том, что Правительство устанавливает нормы, стандарты и процедуры, а также осуществляет надзор за всеми делами региональной администрации Ачеха. В значительной степени статус автономии дезавуируется содержательными особенностями установленного законодательством порядка и условий представления и согласования правовых актов региона.

Определенный люфт для урегулирования центром порядка и условий транзита полномочий в свой адрес составляют абстрактные по содержанию формулировки, касающиеся разграничения компетенции между провинцией и центром. Ввиду отсутствия четкой и развернутой системы регламентации перечня предметов ведения и полномочий едва ли возможно гарантировать стабильность и прогнозируемость траектории развития политико-территориальных отношений.

Правовой режим фискальной политики также неоднозначен с точки зрения данных властями Индонезии обещаний об объеме автономных прав провинции. В литературе отмечается, что «центральное правительство продолжает осуществлять контроль над значительной долей доходов, необходимых для осуществления локального управления в рамках подлинной (true) децентрализации. Местные правительства получают более 80 процентов своих доходов от центра» ^[4]

Управление газовыми и нефтяными ресурсами в Ачехе осуществляется совместно администрацией провинции и центральным правительством (статья 160 Закона «Об Ачехе»). По мнению жителей Ачеха – «это отступление от ранее объявленных законодателями Индонезии позиции о том, что администрация Ачеха может управлять собственными ресурсами» ^[13].

В связи с этим отмечается, что «децентрализация в Индонезии в большей мере является административной, политической, нежели фискальной» ^[4].

Как представляется, провинция Ачех является характерным примером административной разновидности автономии ввиду значительного объема нормативно предусмотренных диверсифицированных инструментов осуществления центром реального влияния на ход и результаты решения вопросов локального характера, а также контроля и надзора, реализуемого посредством губернатора провинции. Нормативно предусмотренные возможности формирования собственного правового пространства стеснены содержащимися в нормативных правовых актах противоположными (централизаторскими в сущности) решениями правительства Индонезии.

Конституционно-правовой статус провинции Ачех характеризуется ограниченным объемом компетенции по сравнению с ранее согласованными в хельсинском меморандуме параметрами автономии.