Conceptual grounds of legal coverage of regional administration in the Russian Federation during the early 1990’s

Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk State University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Other publications by this author

Введение

В настоящее время в Российской Федерации в сфере государственного строительства продолжают оставаться актуальными проблемы, связанные с законодательным регулированием организации и деятельности федеральных и региональных органов власти и их взаимодействием в системе федеративных отношений. Неоднократные попытки реализации административно-правовых реформ, предпринимаемые в 1900-х–2000-х гг. не привели к созданию целостной системы управления на региональном уровне, согласованной с общими стратегическими целями и задачами развития государства ^[1]. Не вызывает сомнений, что истоки этих проблем следует искать в противоречивых трансформационных процессах советской политико-правовой системы нач. 1990-х гг., когда закладывались основы системы регионального управления на основе принципа разделения властей.

Анализ различных аспектов формирования правовой системы управления регионами в России в нач. 1990-х гг. находится в центре исследовательского интереса российских ученых. Дана характеристика общему состоянию законодательства нач. 90-х, отличавшиеся некорректностью формулировок правовых норм, наличием многочисленных коллизий, возникавших при формировании правовых институтов. Существуют определённые достижения и в сфере разработки концепций российского конституционализма в контексте развития федеративных отношений, развитые правоведами В. Е. Чиркиным ^[1], С. А. Авакьяном ^[2], и О. Е. Кутафиным ^[3] и др. Также следует отметить работы В. А. Карпова ^[4] и А. В. Светозарова ^[5], исследовавшие общие принципы формирования концепции российской государственности в конституционных проектах и дискуссиях нач. 90-х гг. ^[3]. Среди большого количества исследований, посвященных реформированию Советов народных депутатов, формированию системы местного самоуправления можно выделить работы И. В Бабичева ^[6] и Б. В. Смирнова ^[7], а также М. Н. Матвеева ^[8] и В. А. Черноситова ^[9]. В их научных исследованиях обсуждаются вопросы реформирования организации и деятельности Советов народных депутатов районного, городского, сельского и поселковых уровней, а также проблемы правового обеспечения реформы местного самоуправления. Исследования К. А. Ишекова касаются проблемы формирования системы разделения властей в регионах, преимущественно в российских республиках ^[10]. Общим содержанием этих научных работ является то, что в них анализируются различные аспекты взаимодействия органов власти в регионах России в 1990–1993 гг., но при этом практически не затрагиваются вопросы специфики формирования систем управления краев и областей. Показательно, что в обобщающем труде исследователей из Института государства и права РАН, изданного в 2016 г. и посвященного формированию органов государственной власти в период с 1985 по 1991 гг., этому вопросу также не уделено должного внимания ^[11].

Очевидно, что эта тема имеет сложный комплексный характер, одной из центральных проблем которой является вопрос формирования правовой концепции функционирования представительных и исполнительных органов власти регионов, наделения их собственной компетенцией в контексте разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и её субъектов. Это представляется важным, учитывая особенности федерального устройства РСФСР, при котором края и области не имели статуса государственно-правового образования, и правовое регулирование организации и деятельности их органов управления находилось в компетенции республиканского центра. Но по мере стремления автономных республик, округов и областей к суверенизации, актуализировались вопросы о повышении статуса краев и областей, и модернизации федеративного устройства России. В нач. 90-х, на фоне фактической потери центром правового и политического контроля за республиками и автономными образованиями, законодательная деятельность государства в области регионального государственного строительства сосредоточилась на разработке общей концепции государственного управления и организационной регламентации деятельности органов власти краевого и областного уровня управления.

Поэтому, целью настоящей работы является анализ концептуальной основы формирования системы законодательного обеспечения организации и деятельности управленческих систем краев и областей в 1990–1992 гг. Для реализации этой цели представляется необходимым решить две основные задачи – выявить теоретические основания разработки правовых концепций формирования систем управления краев и областей и определить особенности правовых моделей взаимодействия представительной и исполнительной ветвей власти регионов.

Законодательное обеспечение организации управления краями и областями в контексте реформы местного управления

Основным направлением перестроечных реформ 1988–1990-х гг. стали разделение советских и партийных функций, радикальная модернизация и децентрализация системы центральных и местных органов власти. В этот период, принципиально не меняя систему действующих советских федеративных и межрегиональных отношений, в соответствии с основами советского государства и права, была теоретически подготовлена концепция реформы местного управления, реализуемая в границах административно-территориальных единиц, к которым, согласно советскому административному делению, были отнесены края и области.

В основу управленческой модели на местах, согласно Закону СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР» от 9 апреля 1990 г., с целью обеспечения основополагающего принципа советской государственности – полновластия Советов и высокую степень участия граждан в общественной и экономической жизни, был интегрирован институт местного самоуправления, ^[12]. Нормы закона установили единую организационную основу функционирования системы Советов, которая предусматривала самостоятельное решение Советом всех вопросов территории, в том числе образование и реорганизацию своих органов, а также осуществление контроля за их деятельностью. Поэтому, в закон не был включен одна из основополагающих советских правовых норм о двойном подчинении исполнительных комитетов соответствующим Советам народных депутатов и вышестоящим исполнительным органам, обеспечивающая ранее, наряду с партийным руководством, действие управленческой вертикали.

Вместе с тем, учитывая статус края и области как высших звеньев в системе административно-территориального устройства РСФСР, закон определил основания для признания особого значения Советов народных депутатов краев и областей в системе местного самоуправления. Только областные и краевые советы образовывали президиумы во главе с их председателями, и только к их компетенции могли быть отнесены вопросы организации межтерриториального сотрудничества на основе публично-договорных отношений в хозяйственной, финансово-бюджетной и социально-культурной сферах. Таким образом, закреплялись общие регулирующие и координирующие функции областных, краевых Советов народных депутатов в отношении нижестоящих административных единиц, обеспечивающих единое социально-экономических развитие территории. Остальные вопросы управления предполагалось урегулировать на основе самоуправляющихся начал деятельности системы советов, действующих в соответствии с принципами советского государственного строительства. В этой связи, были объявлены прекратившими свою деятельность законодательные акты, регламентировавшие статус и деятельность Советов народных депутатов, а также закон СССР от 25.06.1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» ^[13].

Таким образом, правовой статус краев и областей в контексте реализованной концепции местного самоуправления остался неизменным. Однако, Советы народных депутатов краев и областей были наделены широкими самоуправленческими полномочиями в экономической и финансово-бюджетной сферах, но при этом, законодательно установлены лишь общие организационные и функциональные основы деятельности Советов. Поэтому, итогами реформы можно считать нарушение целостности и дезинтеграцию правовой системы, регламентирующей организацию органов власти краев и областей. В таких условиях краевой и областной уровень управления становился централизующим для нижестоящих Советов, а краевые и областные Советы народных депутатов были вынуждены самостоятельно вырабатывать отдельные организационно-правовые акты или включать в свои регламенты нормы, определяющие порядок образования, организации, взаимодействие, а также права и обязанности формируемых им органов ^[14]. Закономерно, что свою законодательную деятельность в решении этих вопросов активизировало руководство РСФСР, приступившее к разработке организационных начал системы управления краями и областями и стремившиеся к её более радикальному обновлению с учетом западноевропейского опыта и содержания предстоящих экономических реформ.

Формирование российской системы управления регионами: от модернизации к советизации

Теоретической основой нового законодательства России в сфере управления регионами стали положения двух документов I съезда народных депутатов РСФСР, состоявшегося в мае-июне 1990 г. Во-первых, Декларацией «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» признавалась необходимость изменить национальный принцип построения федерации на национально-территориальный ^[15]. Во-вторых, основным принципом российской государственности был провозглашен принцип разделения властей на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. В-третьих, в постановлении съезда от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР» подтверждалось действенность советского принципа полновластия Советов ^[16]. Таким образом, актами I Съезда народных депутатов РСФСР основными принципами организации российского государства были объявлены принципы, являющиеся базовыми элементами разных государственных систем и взаимоисключающие друг друга в своих сущностных основаниях.

С учетом решений I съезда, для обеспечения ускоренной модернизации республики и предотвращения дезинтеграционных процессов в регионах на рассмотрение Верховного Совета РСФСР было предложено три варианта корректировки перестроечной модели системы Советов, учитывающие новые политические и экономические задачи государственного строительства. Теоретический концепт одного из них, содержащийся в законопроекте «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении в РСФСР» представленный для обсуждения в Верховном Совете РСФСР в сентябре 1990 г., предлагал официально зафиксировать правовой статус края и области как третьего, высшего уровня местного самоуправления, обеспечивающего взаимодействие местных советов между собой. Предлагалось, с учетом важности обеспечения оперативности управления, наделить коллегиальные исполнительные комитеты собственной компетенцией ^[17].

Два других варианта, содержащихся в проекте новой конституции России, подготовленной Конституционной комиссией Верховного Совета РСФСР ^[18] и в экономической программе «500 дней» ^[19], концептуально исходили из важности концентрации управленческих полномочий в каждой административной единице и одновременно обеспечения координации деятельности их органов управления между собой в условиях экономической реформы. Поэтому проекты предусматривали повышение статуса края и области до субъекта Федерации и формирование вместо коллегиальных исполкомов администраций, действующих на основе единоначалия с собственной компетенцией. Принципиальные различия между двумя проектами заключались в положении о степени децентрализации полномочий, передаваемых краям и областям. Программа «500 дней» содержала требование о передаче регионам ключевых полномочий при проведении рыночных реформ.

В итоге, ни один из предложенных вариантов не встретил одобрения законодателей – все они были отвергнуты как чрезмерно радикальные и нарушающие основы советского государства и права. Основная проблема заключалась в том, что проекты предлагали модели реформирования системы Советов путем изменения статуса и организации исполнительной власти, исходя из признания её важности и самостоятельности в процессе обеспечения социально-экономических реформ, но не содержали механизмы действенного контроля за её деятельностью со стороны Советов, исходя из принципа их полновластия.

Поэтому, учитывая приоритетный характер формирования законодательства в этой сфере и ситуацию в краях и областях, которые в условиях нарастающего управленческого коллапса начали самостоятельно формировать Комиссии по разграничению полномочий органов власти и управления, как это было, например, в Кемеровской области ^[20], «на переходный период», до разработки новой теоретической модели системы управления, в октябре 1990 г. в Верховном Совете РСФСР, были оперативно разработаны законодательные акты, регламентирующие взаимодействие исполнительных и представительных органов между собой на всех уровнях управления.

Прежде всего, законом «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и их исполнительных органов на период проведения экономической реформы», в полном объеме была восстановлена советская вертикаль управления основанная на принципе двойного подчинения исполнительных комитетов – Совету и вышестоящему исполнительному комитету. С целью осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов, президиуму Совета народных депутатов было предоставлено право осуществлять полномочия Совета между его сессиями ^[21]. Другим законом, «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» были перераспределены полномочия между Советом, его президиумом и исполнительным комитетом. Предоставление исполкомам полномочий в социально-экономической сфере компенсировалось полномочиями Совета отменять любое решение исполнительного органа ^[22]. Все региональные исполнительные комитеты, наряду с Советами, их формировавшими, были переподчинены центральному органу исполнительной власти – Совету Министров РСФСР. Основным результатом реформы стало с одной стороны, восстановление в полном объеме действия двойного подчинения исполкомов и формирование «ограниченной» исполнительной вертикали власти, и с другой стороны, передача контрольных функций за деятельностью исполкомов президиуму совета и его председателю.

Таким образом, в 1990 г. неопределённость с концептуальными основаниями единой российской правовой системы управления краями и областями стала основанием для формирования переходного законодательства, сформированного путем интеграции организационных основ принципа разделения властей и содержательной основы полновластия советов. Для обеспечения управленческого процесса в стране был восстановлен советский принцип двойного подчинения исполкомов, образовавший единую исполнительную вертикаль, и в то же время, с целью сохранения контрольных и координационных функций в отношении исполнительных органов была модернизирована и упорядочена система Советов за счёт создания постоянных руководящих органов советов. Учитывая декларируемый временный характер принятых правовых актов, регламентирующих организацию органов власти в регионах, нерешенной продолжила оставаться проблема разработки системы исполнительной власти, её организации и интеграции в систему полновластных Советов.

Российская модель организации системы регионального управления: правовые основы взаимодействия двух вертикалей власти

Дальнейшая эволюция правовых основ формирования систем управления краями и областями в России также не отличалась последовательностью. Актуализировать обсуждение этого вопроса законодатели смогли лишь в процессе разработки проекта российского закона о Президенте как главе исполнительной власти и обсуждении концепции организации системы исполнительной власти в России. Теоретические правовые основания закона «Об управлении краем, областью», представленного для обсуждения в Верховный Совет в марте 1991 г. предусматривали формирование исполнительной власти краев и областей, как и института президентства, на основе единоначалия и наделения всех институтов исполнительной власти собственной компетенцией ^[23]. При этом и Президент и главы администрацией краев и областей фактически были отстранены от непосредственного руководства исполнительными органами. Руководящие функции системой исполнительной власти в стране были переданы правительству, ответственному перед парламентом, а на уровне края и области представительные органы власти были обязаны участвовать в формировании исполнительных органов через процедуру назначения главы и начальников структурных подразделений администрации, а также получали право отменить любой их акт ^[24]. С одной стороны, такая система давала возможность представительной ветви власти осуществлять контроль за властью исполнительной на всех уровнях управления, а с другой стороны, определение основ организации исполнительной власти в стране позволили, наконец, интегрировать в Конституцию РСФСР нормы, утверждающие принцип разделения властей в качестве ведущего принципа организации государственной власти республики, в соответствие с которым действовала исполнительная власть ^[25].

Следует отметить, что созданная правовая конструкция так и не была реализована на практике. Закон «Об управлении краем, областью» так и не был принят – депутаты не смогли определиться с предпочтительным вариантом назначения или избрания главы администрации, формами и процедурами организации контроля за его деятельностью. Поэтому, в августе 1991 г., в условиях путча, переходное законодательство, регламентирующее организацию системы управления в краях и областях начало заменяться нормами права, уже имевшими чрезвычайный характер, которые фактически нивелировали значение всех предыдущих усилий по созданию концепции исполнительной власти. Во-первых, была введена должность главы областной, краевой администрации как руководителя соответствующего исполнительного органа, назначаемого и отстраняемого от должности Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом ^[26]. Во-вторых, осенью 1991 г., при сохранении правомочием Съезда отменить любой акт Президента, была усилена централизация исполнительной власти путем расширения в её отношении полномочий Президента. Ему, как главе исполнительной власти, было предоставлено право возглавлять Правительство и издавать в рамках своей компетенции указы, которые имели силу закона и могли противоречить  текущему законодательству. В-третьих, на время проведения радикальной экономической реформы, устанавливалось подчиненность нижестоящих исполнительных органов вышестоящим по вопросам компетенции вышестоящих органов ^[27].

Поэтому, можно сделать вывод, что осенью 1991 г. вертикаль исполнительной власти последовательно выстраивалась на основе принципа разделения властей вне всякого теоретического обоснования на основе актов Президента. Эти недостатки правового регулирования региональной власти особенно остро проявились в процессе её институционализации, осуществлённой 5 марта 1992 г. Законом РСФСР, «Об областном краевом Совете и областной, краевой администрации», определившего организационную и социально-экономическую основы деятельности органов региональной власти. Процедура принятия закона, протекавшая по драматическому сценарию и завершившаяся преодолением президентского вето, свидетельствовала об отсутствии компромисса между Президентом и Верховным советом по поводу организации властных систем краев и областей. По настоянию Президента, стремившемуся к максимальной централизации исполнительной власти, нормы Закона, касающиеся выборов глав администраций, вынесения ему недоверия Советом, а также возможности отзыва главы администрации без одобрения Президента, вступали в действие после избрания советов нового созыва ^[28].

Прежде всего, в законе получили свое закрепление концепция организации двух ветвей власти в крае и области, сформированная в соответствии с переходно-чрезвычайным законодательством 1991 года. К примеру, в соответствии с положениями Закона, представительным органом власти области, края объявлялся Совет народных депутатов, а исполнительным органом – администрация, за деятельностью которых, соответственно осуществляли контроль Верховный Совет и Президент. Все основополагающие вопросы управления регионами должен был решать Совет, которому передавались все финансовые и экономические правомочия. В свою очередь, глава краевой, областной администрации руководил деятельностью администрации на принципах единоначалия, и реализовывал хозяйственно-распорядительные функции управления.

Таким образом, в 1991–1992-х гг. г. в контексте обеспечения модернизации управления и проведения экономических реформ, приоритетным направлением реформирования системы государственного управления краями и областями была объявлена разработка концепции единой системы исполнительной власти, совместимой с полновластием Советов. Тем не менее, в этот период, процесс концептуального осмысления проблем регионального управления так и не был выведен на теоретический уровень. Решение многочисленных правовых проблем регионального государственного строительства осуществлялось путём издания нормативных актов имеющих переходный и чрезвычайный характер и призванных решать насущные практические политические и социально-экономические задачи. В этот период, бессистемный и ситуативный подход к формированию правовых основ системы государственной власти краев и областей стал причиной законодательного оформления двух вертикалей власти – исполнительной и законодательной, действующих на основе различных концептуальных оснований.

Заключение

Подводя итог, следует отметить, что в России в 1990–1992 гг. все попытки разработать теоретические основания правового обеспечения организации и деятельности органов власти краев и областей закончились неудачно. Содержанием законодательного процесса в республике в области регионального государственного строительства стало решение трёх основных задач: сохранение основ советской системы управления в качестве базисного вектора развития государства, поиски оптимальной модели системы Советов в условиях реформирования всех сфер общественной жизни, а также интеграция в советскую управленческую модель, основанную на принципе полновластия советов новой правовой концепции исполнительной власти.

На первом этапе, в 1990 г., предпринимались попытки интегрировать в советскую модель организации местной власти в краях и областях управленческую модель местного самоуправления, внедрение которой обернулось дезинтеграционными процессами в регионах. В итоге, осенью 1990 г., было сформировано переходное законодательство, обеспечивающее решение текущих управленческих проблем и разработана новая адаптированная система организации представительных органов власти на основе полновластия Советов. И в 1991–1992-м гг., на основе чрезвычайного законодательства, на основе единоначалия была реформирована исполнительная власть краев и областей, а также законодательно определены правовые концептуальные основы деятельности исполнительной власти. В итоге, интеграция новых правовых институтов в контексте модернизации исполнительной власти и наделения её необходимой компетенцией для осуществления социально-экономических реформ пришло в противоречие с действующими принципами организации советского государства, связанными с сохранением всеобъемлющего контроля системы Советов. На фоне потери целостности управления разработка концептуальных основ функционирования управленческих систем краев и областей на основе норм переходного и чрезвычайного законодательства была сведена к созданию модели взаимодействия двух ветвей власти – представительной и исполнительной, действующих на основе разных концептуальных оснований. Объективная невозможность найти компромисс между ними стала одной из причин острейшего политического кризиса осени 1993 г., что привело к резкой смене политико-правового вектора развития страны.