To the question on the actors of public expertise

Khachatryan Milena Samvelovna Senior Lecturer at Kursk State University  305000, Russia, Kursk, ul. Radishcheva, 29 khachatryan.ms@mail.ru Other publications by this author

В 2014 г. был принят ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ^[1] (далее – Закон). Он устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Закон также устанавливает общие модели осуществления различных форм общественного контроля, в том числе и общественной экспертизы.

Принятию Закона предшествовало длительное обсуждение различных вопросов, например, дискуссии велись по поводу последствий принятия соответствующего нормативного правового акта. Многие ученые отмечали, что в России необходима правовая регламентация общественного контроля в целом, а также отдельных его форм, так как это способствует институциализации гражданского общества, «поскольку его институты способны развиваться лишь в основательно разработанном правовом поле» ^[2]. И тем самым государство «в определенном смысле подтверждает компетенцию лиц, задействованных в структурах официального общественного контроля, и гарантирует им большую возможность в его реализации» ^[3]. В целом, можно сказать, что ожидалось, что в результате принятия соответствующего нормативного правового акта будет четко установлен правовой статус субъектов общественного контроля, гарантии реализации ими своих прав и т.д.

Модель общественной экспертизы устанавливается ст.ст. 22 и 23 Закона, а также главами 1, 2, 4, содержащими общие положения, распространяющиеся на все формы общественного контроля. Так, под общественной экспертизой в Законе понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В Законе выделяются 3 категории субъектов общественной экспертизы: инициаторы, организаторы и общественные эксперты.

1. Инициатор – субъект, по инициативе (предложению) которого проводится общественная экспертиза. Согласно Закону, инициаторами экспертизы могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (п. 3 ст. 22), а также Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ (п. 4 ст. 22). В тех случаях, когда это предусмотрено законодательством, инициаторами также могут быть Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля, исчерпывающий список которых содержится в ст. 9 Закона. То есть инициаторами также могут быть общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.

2. Организатором является субъект, руководящий процессом проведения общественной экспертизы, то есть устанавливающий порядок ее осуществления, привлекающий необходимых специалистов и т.д. Организатор выполняет координирующую функцию в рамках экспертной деятельности. Исходя из смысла ст. 22 Закона, организаторами общественной экспертизы могут быть только субъекты общественного контроля, которые перечислены в ст. 9 Закона, то есть общественный палаты и общественные советы.

3. Согласно п. 6 ст. 22 Закона, если проведение общественной экспертизы в соответствии с федеральным законодательством является обязательным, организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию. Экспертная комиссия формируется из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний. Задачей эксперта является дача компетентного заключение на основе своего опыта и знаний. Заключение эксперта должно содержать объективные, достоверные и обоснованные выводы (п. 9 ст. 22, п. 2 ст. 23 Закона).

Согласно ст. 11 Закона к эксперту предъявляется требование отсутствия конфликта интересов, поскольку личная заинтересованность эксперта может повлиять на его объективность и беспристрастность. Исходя из смысла и назначения общественного контроля в целом, эксперты должны быть независимы от органов власти, то есть сами не должны быть должностными лицами (частью аппарата государства), не должно быть и иных форм зависимости. Субъекты должны представлять свои интересы и интересы общества.

Подробных указаний о профессиональных требованиях, предъявляемых к экспертам, Закон не содержит, однако исходя из смысла приведенной нормы, можно сделать вывод, что общественными экспертами могут быть только лица, обладающие специальными знаниями (выходящими за пределы общеобразовательной подготовки), полученными в результате обучения, и (или) опытом работы в сфере проводимого исследования, приобретенным в рамках профессиональной деятельности.

Критерии подбора экспертов Закон оставляет на усмотрение организаторов общественной экспертизы. Например, требования к экспертам содержатся в Положении Общественной палаты РФ о порядке проведения общественной экспертизы ^[4].

Таким образом, в Законе используются разные способы определения категорий субъектов общественной экспертизы. Так, инициаторов и организаторов Закон определяет путем перечисления, а в отношении общественных экспертов устанавливаются специальные требования, и все граждане, которые им отвечают, могут приобрести этот статус. При этом, граждане и общественные объединения  как самостоятельные субъекты могут приобрести статус только эксперта, поскольку не входят ни в список инициаторов, ни в перечень организаторов общественной экспертизы.

Системно анализируя нормы Закона, можно прийти к выводу о наличии в них противоречия. Так, в п. 1 ст. 3 Закона указывается, что граждане РФ могут участвовать в реализации различных форм общественного контроля, в том числе лично. Однако в самом Законе указаны только две формы личного участия: в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов (п. 3 ст. 3 Закона).

Общественные объединения как единый самостоятельный субъект также не могут участвовать в процессе осуществления общественной экспертизы. Однако Закон предоставляет общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям возможность воспользоваться результатами общественного контроля, в том числе и экспертным заключением (п. 3 ст. 26 Закона).

Таким образом, граждане, в том числе представляющие какие-либо общественные объединения, могут участвовать в проведении общественной экспертизы только в качестве экспертов через общественные палаты и общественные советы.

Следовательно, можно сделать вывод, что Закон ограничил возможности граждан и общественных объединений, которые, согласно действующей модели, могут выступать в процессе проведения общественной экспертизы только в качестве экспертов. Поскольку они лично не могут инициировать и (или) организовать мероприятия по осуществлению общественного контроля.

Отметим, что в законопроектах, рассматриваемых Общественной палатой РФ до принятия Закона, список субъектов был гораздо шире. Так, согласно ст. 4 Проекта Федерального закона РФ «Об общественном контроле в Российской Федерации», в список субъектов общественного контроля включались Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ, общественные советы федеральных, региональных органов исполнительной власти, общественные наблюдательные комиссии, а также руководящие органы саморегулируемых некоммерческих организаций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности; граждане, некоммерческие негосударственные организации и инициативные группы, осуществляющие общественный контроль в соответствии с настоящим Федеральным законом ^[5].

В статье 5 Проекта Федерального закона Российской Федерации «Об основах общественного контроля в РФ» в качестве субъектов общественного контроля, кроме общественных палат и советов, указаны также граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации ^[6].

Отметим также, что вслед за принятием Закона на федеральном уровне, субъекты РФ, которые на тот момент этого не сделали, также стали активно принимать соответствующее законодательство на своем уровне. При определении субъектов общественной экспертизы они пошли по тому же пути, закрепив закрытые перечни субъектов.

Например, субъектами общественного контроля в Курской области являются: Общественная палата Курской области, Общественный совет при Курской областной Думе, общественные советы при исполнительных органах государственной власти Курской области, общественные палаты (советы) муниципальных образований Курской области ^[7].

Общественная экспертиза в Пензенской области может проводиться по инициативе Государственных (муниципальных) органов (организаций) Пензенской области. Инициаторами и организаторами проведения общественной экспертизы в Пензенской области могут быть органы и должностные лица, указанные в части 4 статьи 22 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также общественные советы при органах государственной власти Пензенской области, общественные советы при органах местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области ^[9].

Ученые делают обоснованный вывод, что «больше положительных моментов отмечается в законах, принятых до федерального, которые более демократичны по духу и лучше учитывают плюрализм гражданского общества» ^[10]. Примером может служить Закон Республики Северная Осетия-Алания «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» ^[11], принятый до федерального, согласно п. 2 ст. 1 которого, его положения не распространяются на отношения по проведению общественной экспертизы Общественной палатой Республики Северная Осетия-Алания. В ст. 4 указано, что Общественная экспертиза проектов законов Республики Северная Осетия-Алания может проводиться за счет собственных средств гражданами, достигшими возраста 18 лет, социально ориентированными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке и осуществляющими деятельность на территории Республики Северная Осетия-Алания. Следовательно, федеральное законодательство ограничило возможности регионального.

Таким образом, можно сделать вывод, что российская модель общественной экспертизы строится на основе распределения функций между различными группами субъектов общественной экспертизы. Причем центральным звеном в процессе осуществления общественной экспертизы являются организаторы (общественные палаты и общественные советы), которые выполняют функцию координационных и аналитических центров. Они устанавливают правила проведения экспертизы, осуществляют подбор экспертов, координацию их деятельности, обобщают полученные результаты и т.д.

Такой подход имеет ряд положительных сторон и выбран «в целях обеспечения качества и независимости в проведении экспертных исследований» ^[12], поскольку общественные палаты и общественные советы обладают гораздо большим финансовым, ресурсным и материально-техническим потенциалом по сравнению с отдельным гражданином.

С одной стороны, Закон не запрещает гражданам и их объединениям самим проводить общественную экспертизу. Теоретики отмечают, что право общественного контроля принадлежит любому гражданину вне зависимости от того, состоит ли он в какой-либо общественной организации или нет ^[13]. «Отсутствие граждан в перечне субъектов общественного контроля не отменяет их конституционное право, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» ^[14]. Однако в таком случае утрачивается возможность использовать проведенное исследование именно в качестве результата общественной экспертизы. Кроме того, возникает закономерный вопрос, выполняет ли Закон те цели и задачи, ради которых он был принят.

Конечно в большинстве случаев у граждан, даже если они объединят свои усилия, нет того потенциала и ресурсов, а также опыта проведения общественной экспертизы, как у общественных палат и общественных советов, однако, на наш взгляд, если какой-то законопроект затрагивает интересы граждан, то они должны иметь возможность инициировать общественную экспертизу, доверив ее проведение общественным палатам и общественным советам. Если же гражданин или объединение граждан обладают потенциалом самостоятельно провести общественную экспертизу либо собрать необходимых экспертов, то они, по нашему мнению, должны иметь возможность проводить ее. В связи с изложенным считаем, что необходимо расширить список субъектов общественной экспертизы, (как инициаторов, так и организаторов), включив в него граждан РФ и их объединения.