Центральный банк Российской Федерации и права человека в России

Винокуров Владимир Анатольевич ORCID: 0000-0003-0002-3010 доктор юридических наук профессор кафедры теории и истории государства и права, Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий имени Героя Российской Федерации генерала армии Е.Н.Зиничева 196105, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, Московский пр., 149 Vinokurov Vladimir Anatol'evich Doctor of Law Professor of the Department of Theory and History of State and Law of Saint Petersburg University of the State Fire Service of the Ministry of Civil Defense, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters named after Hero of the Russian Federation Army General E.N. Zinichev 196105, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, Moskovsky ave., 149 V.Vinokurov.JD@gmail.com Другие публикации этого автора

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) – весьма заметная структура в нашей стране, наделенная серьезными государственными полномочиями. На основе норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов попробуем разобраться с тем, что это за организация.

Одновременно с выявлением статуса Банка России вызывает интерес вопрос, касающийся правовой возможности Центрального банка Российской Федерации своими решениями устанавливать какие-либо запреты и ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, для чего призму конституционных норм осуществлен анализ законодательства в этой части.

1. О Центральном банке Российской Федерации в Конституции Российской Федерации (далее также – Основной Закон государства, Основной Закон страны) содержатся упоминания в следующем контексте:

– денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации;

– защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти;

– Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

– к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации ^{[1, ст. 75, 83, 103]}.

Наличие Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ^[2] обусловлено конституционной нормой, по которой по вопросам ведения Российской Федерации, к которым относятся и федеральные банки, должны приниматься федеральные законы ^{[1, ст. 71, 76]}.

В названном Федеральном законе указано, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации определяются: 1) Конституцией Российской Федерации; 2) Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; 3) другими федеральными законами ^{[2, ст. 1]}.

Что касается конституционных норм, то, как видим, ни статус, ни цели деятельности, ни функции Банка России в Основном Законе государства не определены; установлены лишь два полномочия: 1) денежная эмиссия и 2) защита и обеспечение устойчивости рубля.

Из «других федеральных законов» можно выделить лишь Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», в котором определены дополнительные к основным функции Банка России, осуществляемые им в процессе процедуры банкротства юридических или физических лиц ^[3].

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не определяет статус Банка России, фиксируя лишь то, что данная организация «осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» и «является юридическим лицом». Названным Федеральным законом установлены цели деятельности Банка России и его функции ^{[2, ст. 3, ст.4]}.

Наличие в указанном Федеральном законе фразы «независимо от других органов» позволило отдельным авторам предположить, что Банк России является органом государственной власти ^{[4, с. 28–31; 5, с. 12–13; 6, с. 45]}. При этом некоторые исследователи, на наш взгляд, безосновательно апеллируют к определению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 года № 268-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ^[7], в котором лишь подтверждаются его полномочия Банка России, установленные названным Федеральным законом.

В то же время ряд ученых придерживается позиции, по которой Центральный банк Российской Федерации не является органом государственной власти ^{[8, с. 548–552; 9, с. 56–62]}. В дополнение к доводам, подтверждающим эти выводы, полагаем, что Банк России действительно не может относится к федеральным органам государственной власти, а также к иным федеральным государственным органам. Доказательством обоснованности данного вывода служат нормы Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которыми указанные органы отвечают этому статусу лишь в случае, если они финансируются за счет средств федерального бюджета, а их штат состоит из федеральных государственных служащих ^{[10, ст. 18, ст. 10]}.

Как известно, служащие Банка России не относятся к категории государственных служащих ^{[2, ст. 90]}, их содержание, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование, а также капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды осуществляются Центральным банком Российской Федерации за счет собственных средств ^{[2, ст. 13, ст. 18]}.

Таким образом, учитывая правовое положение Банка России, включающее набор функций, присущих органам государственной власти, государственным учреждениями даже государственным предприятиям ^{[11, с. 18]}, можно определить Центральный банк Российской Федерации как государственную организацию, то есть организацию, созданную государством, со специальным статусом, предусматривающим его право на осуществление от имени государства властных полномочий в области денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля.

В целях законодательного закрепления правового положения Банка России как особого вида государственной организации предлагается включить в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определение указанной структуры, дополнив статью 1 новой частью второй следующего содержания:

«Банк России является организацией, созданной Российской Федерацией (государственной организацией), наделенной специальным статусом, предусматривающим его право на осуществление от имени государства властных полномочий в области денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля.».

2. Обратимся к норме Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, из которой явствует, что такое возможно, но исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях: 1) защиты основ конституционного строя; 2) защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; 3) обеспечения обороны страны и безопасности государства ^{[1, ч. 3 ст. 55]}.

Указанные в начале статьи функции Центрального банка Российской Федерации содержатся в главе 3 Основного Закона страны, именуемой «Федеративное устройство», то есть не относятся к основам конституционного строя, изложенным в главе 1 Конституции Российской Федерации, а также не решают вопросы защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. В части обороны страны Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрено лишь наличие полевых учреждений Банка России, предназначенных «для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны Российской Федерации, иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность Российской Федерации, а также физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями Банка России, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможны» ^{[2, с. 86]}. Что касается вопросов безопасности государства, то названный Федеральный закон обязывает Банк России лишь согласовать с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения безопасности, обязательные требования для кредитных организаций в области защиты информации ^{[2, ст. ст. 574, 764-1, 769-7]}.

В то же время данным Федеральным законом предусмотрено право Совета директоров Банка России принимать решения о прямых количественных ограничениях, под которыми понимается «установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций» ^{[2, ст. 18, ст. 43]}, что означает «ограничение прав банковских и кредитных учреждений на получение кредитов от Банка России в рамках их рефинансирования, а также ограничения по некоторым банковским операциям» ^[12], причем, как сказано в исследуемом нами Федеральном законе, такие ограничения возможны «в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством Российской Федерации» ^{[2, ст. 43]}.

Интересно заметить, что Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», с одной стороны, запрещает Банку России «устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций», а с другой стороны, предоставляет ему право устанавливать «правила наличных расчетов, включая ограничения наличных расчетов между юридическими лицами, а также расчетов с участием граждан, связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности» ^{[2, ст. 58, ст. 823]}.

Как видим, формально-юридически у Банка России отсутствует право на установление ограничений для физических лиц в каких бы то ни было случаях, в том числе в отношении имущества, находящегося в собственности. Допускаем, что под лимитами на «проведение кредитными организациями отдельных банковских операций» могут скрываться ограничения, вводимые для физических лиц через требования, устанавливаемые кредитным организациям Банком России. Однако ученые, комментируя данную норму, полагают, что в упомянутом случае речь идет об ограничениях «по объему привлекаемых средств или, напротив, объему выдаваемых кредитов или по размерам процентов по кредитам или депозитам» ^{[13, с. 149]}. И одновременно отмечают, что в любом случае право Банка России применять прямые количественные ограничения может быть реализовано только при соблюдении «следующих условий, во-первых, они должны в равной степени касаться всех кредитных организаций; во-вторых, могут применяться только в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики и, в-третьих, только после консультаций с Правительством Российской Федерации» ^{[14, с. 171]}.

В то же время, Банк России без соблюдения установленных законом условий самостоятельно ввел, а затем продлил ограничение на выдачу средств с валютных вкладов или счетов граждан ^{[15; 16]}. Причем сделано это было информационными письмами, которые не были зарегистрированы порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, как это предписывается Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» для нормативных актов этого органа ^{[2, ст. 7]}, одновременно нарушив запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм ^[17]. В указанных информационных сообщениях не упоминается ни о том, что наступил какой-либо исключительный случай, ни о том, что по этому поводу были проведены консультации с Правительством Российской Федерации.

Изложенное выше означает, что установленные Банком России ограничения на снятие гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства принадлежащей им наличной валюты с открытых в установленном порядке в коммерческих банках счетов вступили в противоречие как с конституционной нормой, так и с нормами Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». На наш взгляд, письма (сообщения, извещения и т.п.), безосновательно ограничивающие права и свободы граждан, должны быть отменены или оформлены надлежащим образом.

Поскольку Центральный банк Российской Федерации подотчетен Государственной Думе, то именно данная палата парламента Российской Федерации и должна осуществлять контрольные полномочия в отношении Банка России ^{[2, ст. 5]}. Однако, указанный Федеральный закон не устанавливает каких-либо форм или видов контроля Государственной Думой в отношении изданных Банком России нормативных правовых актов, в том числе в части соблюдения данным органом прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Не предусмотрена возможность осуществления данного контроля и в главе 21 Регламента Государственной Думы, фиксирующей порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Центрального банка Российской Федерации ^[18].

Интересно, что Банк России не включен в число организаций, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор ^[19]. Лишь Счетная палата Российской Федерации проводит государственный аудит (в данном случае – в денежно-кредитной сфере) и исключительно по решению Государственной Думы – проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации ^{[20, ст. 15, ст. 23]}. В отношении актов Банка России, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, административный контроль не осуществляется ни одним из государственных органов Российской Федерации. Разрешить дело в судебном порядке по указанным информационным письмам Банка России невозможно, поскольку Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании изданных, в том числе Центральным банком Российской Федерации нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами ^{[21, ст. 2]}, к каковым информационные сообщения Банка России не отнесены быть не могут.

Налицо наличие в стране органа, образованного государством для решения установленных Конституцией Российской Федерации денежно-финансовых вопросов, без формального определения его статуса (исходя из предусмотренных вариантов: государственный орган, государственное учреждение и т.п.), и не контролируемого ни одним из существующих государственных органов в части соблюдения Банком России прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Существующее правовое положение Центрального банка Российской Федерации позволяет его органам принимать решения, нарушающие права и свободы человека и гражданина, поскольку эти права ограничиваются без определения конституционной необходимости такого ограничения и даже оформляются по форме, не предусмотренной законодательством.

Таким образом, при выполнении рассмотренных выше условий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом «О Центральном банке (Банке России)», Банк России вправе издавать нормативные правовые акты, ограничивающие права человека и гражданина в Российской Федерации в области денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля (в финансово-кредитной сфере), но в формах, предусмотренных для издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Однако для того, чтобы Банк России не нарушал российское законодательство в этой части предлагается обязать Генеральную прокуратуру Российской Федерации осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Центральным банком Российской Федерации, для чего дополнить абзац третий пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» после слов «федеральными органами исполнительной власти,» словами «Центральным банком Российской Федерации,».

Выводы. Высказанные предложения позволят закрепить особый статус Центрального банка Российской Федерации в федеральном законе, регулирующем его деятельность; установить прокурорский надзор за деятельностью Банка России в части соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, исключив таким образом возможность нарушения указанных прав и свобод.