Международные стандарты регулирования таможенного контроля: современная оценка

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

Универсальные международные стандарты регулирования имеют место практически во всех сферах социального взаимодействия. В определенных областях общественных отношений они имеют особое значение, исторически призваны играть существенную роль в регулировании национальном. К таким областям можно отнести сферу таможенного регулирования, которая уникальным образом сочетает в себе не только необходимость сочетания частных и публичных интересов при внешнеэкономическом взаимодействии, но и естественным образом вбирает в себя уровни международного и национального, а в условиях межгосударственной экономической интеграции и интеграционного (или макроэкономического) регулирования. Важнейшим инструментом государственного регулирования в рассматриваемой сфере традиционно выступает таможенный контроль как вид государственного контроля. Данный институт также подвержен влиянию международных стандартов таможенного регулирования, что представляется вполне закономерным с точки зрения необходимости унификации и гармонизации требований к трансграничному перемещению товаров, его контролю со стороны государства. Попытка определить направления и приоритеты подобного влияния, оценить его в условиях современных вызовов и угроз, выделить перспективы развития публично-правового регулирования таможенного контроля с учетом положений международных договоров предпринята в данной статье.

В последние годы отмечается включение в международное право норм, определяющих порядок регулирования поведения физических и юридических лиц. Г.Г. Шинкарецкая полагает, что наибольшее развитие такое регулирование получило в инвестиционном и международном морском праве, а в перспективе будет распространено также на международное космическое право ^[1].

Универсальные международные договоры в области таможенного регулирования традиционно содержат нормы, определяющие взаимодействие между хозяйствующими субъектами и государственными институтами в рамках трансграничной торговли. Одним из таких договоров выступает Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур, принятая в Киото в 1973 году (далее - Киотская конвенция). Данный документ по праву рассматривается в качестве базового стандарта таможенного регулирования в целом, а также правового регулирования отдельных институтов таможенного законодательства, важное место среди которых занимает институт таможенного контроля.

Современное легальное определение таможенного контроля практически во всех государствах-членах Всемирной торговой организации основано на понятии таможенного контроля, установленном в Киотской конвенции. Согласно ее положениям таможенный контроль – это совокупность мер, применяемых таможенной службой для обеспечения соблюдения таможенного законодательства (п. E7./F3. Генерального приложения к Киотской конвенции). Определение таможенного контроля традиционно содержится в действующем таможенном законодательстве, применительно к России в этой связи следует выделить доинтеграционный этап (национальный уровень регулирования) и этап евразийской интеграции (интеграционный уровень регулирования). В настоящее время оно закреплено в пп. 41 п. 1 статьи 2 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС), согласно которому таможенный контроль - совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании.

Нормативно-правовая база регулирования таможенного контроля сегодня включает в себя международные договоры и акты (Киотская конвенция, Договор о Евразийском экономическом союзе, ТК ЕАЭС и множество иных), национальное законодательство РФ, основой которого выступает Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также целый ряд иных актов. Проведение таможенного контроля регламентируется также множеством подзаконных актов, в том числе ведомственных актов Министерства финансов РФ и Федеральной таможенной службы.

Представляется, что Киотская конвенция относится к универсальным стандартам регулирования таможенного контроля общего характера. К актам специального характера можно отнести международные договоры, регламентирующие порядок проведения отдельных направлений таможенного контроля. К числу таких направлений можно отнести таможенный контроль товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности, который на международном уровне регламентируется Соглашением по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности 1994 года (Соглашение ТРИПС). Данное соглашение оказало существенное влияние на развитие национального, а позже и интеграционного уровня регулирования трансграничного оборота товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности ^[2]. Еще более специализированным аспектом таможенного контроля можно считать, к примеру, таможенный контроль товаров, содержащих олимпийскую и паралимпийскую символику ^[3], который также регламентируется на международном уровне, в частности, нормами Найробского договора об охране олимпийского символа от 26 сентября 1981 года.

Следует выделить как минимум две важнейшие цели создания и функционирования международных стандартов регулирования таможенного контроля. Во-первых, это гармонизация и унификация подобного регулирования в государствах-участницах соответствующих международных соглашений. Причем подобное сближение регулирования, уровнями которого выступают гармонизация и унификация, происходит во многом на уровне общих принципов регулирования таможенного контроля. Во-вторых, международные стандарты правового регулирования таможенного контроля призваны установить определенный минимум подобного регулирования в государствах, предел регулирования, ниже которого уровень регулирования не может (не должен) опуститься.

В настоящее время отдельные аспекты таможенного контроля регламентированы на уровне региональных соглашений. Помимо актов уровня ЕАЭС к числу подобных следует отнести, к примеру, Соглашение США-Мексика-Канада, которое было подписано на полях саммита G20 в Аргентине 30 ноября 2018 г., вступило в силу 1 июля 2020 года и пришло на смену Североамериканскому соглашению о свободной торговле (НАФТА). Ученые отмечают среди его новелл группу норм об экспресс-доставках (ст. 7.8), согласно которой страны-участницы обязуются обеспечить выполнение ускоренных таможенных процедур в отношении экспресс-грузов при сохранении должного уровня таможенного контроля ^{[4, с. 74]}.

В качестве базовых международных принципов проведения таможенного контроля можно выделить те, которые определены в Преамбуле к Киотской конвенции, в которой признается, что упрощение и гармонизация таможенных процедур могут быть достигнуты посредством, в частности, принципов применения современных методов, таких, как контроль на основе управления рисками и методов аудита и максимальное практическое использование информационных технологий.

Таким образом, система управления рисками (СУР), аудит и развитие информационных технологий – три кита, на которых зиждется таможенный контроль. Все они достаточно полно внедрены в нормы права ЕАЭС, регламентирующие проведение таможенного контроля, а также в российское таможенное законодательство. Что касается использования СУР при проведении таможенного контроля, то подобный метод используется таможенными органами РФ с 2003 года, когда в Таможенный кодекс РФ 2003 года впервые были инкорпорированы положения Киотской конвенции о выборочности таможенного контроля на основе учета рисков. Сегодня СУР – полноценная основа выборочности таможенного контроля в отношении объектов, форм и мер, обеспечивающих его проведение. Более того, ФТС России активно использует субъектно-ориентированный подход при категорировании (в настоящее время речь идет об автоматическом категорировании) подконтрольных лиц в целях проведения таможенного контроля. Чем ниже уровень риска – тем меньше контрольно-надзорное воздействие, тем «лояльнее» формы таможенного контроля.

Институт аудита при проведении таможенного контроля нормативного закрепления в настоящее время не получил. Но попытки использовать инструменты аудита (таможенного аудита) при таможенном контроле таможенными органами предпринимались (примером может служить Приказ ФТС России от 29.10.2021 № 960 «О проведении эксперимента по внедрению таможенного аудита»).

Представляется, что с учетом определения, данного в Киотской конвенции, к аудиту (таможенному аудиту) можно отнести таможенный контроль после выпуска товаров. Согласно положениям Киотской конвенции «контроль на основе методов аудита» означает меры, позволяющие таможенной службе убедиться в правильности заполнения деклараций и достоверности указанных в них сведений путем проверки имеющихся у заинтересованных лиц соответствующих книг учета, счетов, документооборота и коммерческой информации (п. E3./F4). Полагаем, что элементы аудита имеют место и в институте таможенного мониторинга, осуществляемого в настоящее время ФТС России в режиме эксперимента. Отметим, что применительно к аудиту получает распространение научная позиция об использовании частноправовых инструментов в таможенных ^[5] и налоговых отношениях ^[6].

Особого внимания заслуживает использование информационных технологий при проведении таможенного контроля. Сегодня таможенный контроль в большинстве своем – это цифровой контроль, контроль на основе цифрового (виртуального) взаимодействия. При этом не следует забывать тот факт, что помимо ускорения и упрощения цифровой контроль несет новые угрозы и риски. Ученые справедливо отмечают, что в условиях цифровизации существенно повышаются риски постепенной утраты социальной управляемости обществом, а затем и разрушения основных структурных элементов государственного суверенитета ^{[7, с. 24-25]}.

В этой связи следует согласиться с профессором Е.В. Виноградовой в том, чтобы возможности, появляющиеся в сфере цифровых технологий, были обеспечены надежным юридическим контролем ^{[8, с. 19]}.

При этом одним из направлений правового регулирования в области обеспечения информационной безопасности является в том числе установление четкого правового положения уполномоченных должностных лиц и структурных подразделений органов, ответственных за обеспечение информационной безопасности при взаимодействии с гражданами и организациями ^{[9, с. 143]}.

Таким образом, базовые принципы правового регулирования таможенного контроля, установленные в международных соглашениях в таможенной сфере, в большинстве своем отражены как в регулировании таможенного контроля на уровне ЕАЭС и на национальном уровне, так и в правоприменении. Последнее также имеет важную роль в утверждении базовых принципов таможенного контроля, получающих отражение в предсказуемости контрольных мероприятий, единообразии ведомственной позиции таможенных и иных властных органов. Особая роль при этом принадлежит стремительно развивающейся в последнее десятилетие практике наднациональных судебных органов ЕАЭС, активная позиция которых также призвана способствовать практической реализации прогрессивных принципов таможенного контроля в современных условиях, учета оптимального соотношения частных и публичных интересов в таможенных отношениях ^[10].

Современный тренд в правовом регулировании таможенного контроля – это упрощение контрольного воздействия, минимизация процедурных и иных формальностей при его прохождении, что в конечном итоге призвано упростить процедуры торговли в целом. В связи с этим специалисты обосновывают позицию, согласно которой изначально понятие «упрощение таможенных процедур» входило в состав понятия «упрощения процедур торговли» (что следует из контекста Киотской конвенции), а с принятием Соглашения об упрощении процедур торговли ВТО, а также с заключением новых региональных соглашений, в т. ч. Соглашения США-Канада-Мексика и Всестороннего регионального экономического партнерства, значение этих понятий зачастую совпадает, что свидетельствует об использовании в данных соглашениях специальной трактовки понятия «упрощение процедур торговли». Последние подразумевают под собой операции, практики и формальности при сборе, предоставлении, передаче и обработке сопровождающей трансграничное движение товаров информации, которые направлены, прежде всего, на устранение нетарифных барьеров, связанных непосредственно с техническими формальностями ^{[4, с. 11-12]}.

Таким образом, таможенный контроль, традиционно понимаемый как нетарифный барьер, в развитие международных стандартов регулирования таможенных отношений все дальше отграничивается от понятий барьера, препятствия, формальности.

В заключение следует остановиться на использовании выделенных выше стандартов и приоритетов в регулировании таможенного контроля в условиях современной международной ситуации. В условиях усиления санкционного давления со стороны недружественных стран Россия вынуждена применять выборочную политику в области таможенного регулирования. При этом институт таможенного контроля также оперативно трансформируется и генерирует новые направления в своей функциональной структуре (к примеру, контроль за оборотом санкционной продукции посредством мобильных групп и др.).

Безусловно, применение мер межгосударственного давления – реторсий, репрессалий, санкций, должно осуществляться при соблюдении принципов и норм международного права. В противном случае, применение таких мер создает угрозу суверенитету, политической и экономической безопасности государств ^{[11, с. 68]}. Санкции против России противоречат международному праву и одновременно противоречат законам рыночной экономики. Беспрецедентное санкционное давление в отношении России становится основанием для выборочного, во многих случаях «зеркального» использования управленческих инструментов во внешнеэкономической деятельности, важнейшим из которых является таможенный контроль. Базовые принципы таможенного контроля, провозглашенные в международных соглашениях, прогрессивные тенденции его правового регулирования нашли свое отражение в договорах уровня ЕАЭС, национальном законодательстве РФ, а также в правоприменительной практике реализации административных процедур таможенного контроля. Влияние Киотской конвенции, иных международных договоров в таможенной сфере на национальное регулирование таможенного контроля происходит задолго до вступления России во Всемирную торговую организацию, еще на этапе переговорного процесса по вступлению в нее. В настоящее же время регуляторный потенциал таможенного контроля призван обеспечивать национальную безопасность государства, стоять на защите прав и законных интересов российских граждан, отечественной экономики, суверенитета страны в условиях внешних вызовов.