Особенности охраны трансграничных объектов всемирного природного наследия: российский и зарубежный опыт (часть 2)

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; научный сотрудник отдела региональных экономических и социальных проблем Иркутского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук. 664033, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 134 Kolobov Roman Yurievich PhD in Law PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Department of Regional Economic and Social Problems of Irkutsk Scientific Center of SB RAS. 134, Lermontova str., Irkutsk, 664033 roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора     Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора     Чердакова Лариса Анатольевна кандидат юридических наук кандидат юридический наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права Восточно-Cибирского филиала Российского государственного университета правосудия 664074, Россия, Иркутская область область, г. Иркутск, ул. Ул. Ивана Франко, 23А Cherdakova Larisa Anatol'evna PhD in Law Associate Professor, Head of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, ul. Ivan Franko, 23A l.docent@mail.ru Другие публикации этого автора

Суворова Ариадна Владимировна Эксперт молодежного научного центра Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область область, г. Иркутск, ул. Улан- баторская, 10 Suvorova Ariadna Vladimirovna Expert of the Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Baikal ISU 664082, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ulaanbaatar str., 10 suvorova.999@yandex.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.

В России расположено четыре объекта всемирного наследия, управление которыми осуществляется совместно с другими странами. Два из них относятся к объектам культурного наследия (Куршская коса и Геодезическая дуга Струве), еще два - к числу объектов природного наследия (Убсунурская котловина и Ландшафты Даурии). Поскольку в настоящей статье рассматривается проблематика охраны объектов всемирного природного наследия, нас будут интересовать аспекты управления двумя последними объектами, указанными выше.

Хронологически первым в Список был внесен объект «Убсунурская котловина». Документы, принятые по вопросам инскрипции этого объекта и анализа состояния его сохранности в рамках системы охраны всемирного наследия, относительно немногочисленны. Как следует из оценки материалов номинации, подготовленной МСОП, первичная заявка на включение объекта в Список подавалась Россией и Монголией в 1999 г., однако ее рассмотрение было отложено с целью пересмотра границ и подготовки совместного плана управления объектом^[1]. Повторная попытка состоялась в 2001-2002 гг., однако материалы были возвращены Монголии с просьбой увеличить границы номинируемого объекта (в части озера «Убсу-Нур»). Соответствующие изменения были представлены для рассмотрения в 2003 г. и Комитет принял решение о включении транснационального серийного объекта в Список всемирного наследия^[2]. Объект состоит из двенадцати особо охраняемых природных территорий, семь из которых расположены на территории России, пять – Монголии. Кроме того, на пяти территориях в России созданы буферные зоны объектов всемирного наследия, представляющие собой самостоятельный международный природоохранный режим.

В последующие годы органы системы охраны всемирного наследия уделяли внимание к объекту «Убсунурская котловина» лишь дважды. В 2004 г. Бюро Комитета удовлетворило запрос Монголии о выделении 26 000 долларов США международной помощи в целях разработки совместного российско-монгольского плана управления^[3], а в 2011 Комитетом утверждена т. н. ретроспективная формулировка выдающейся универсальной ценности данного объекта^[4].

Двустороннее российско-монгольское сотрудничество по вопросам охраны ОВПН «Убсунурская котловина» развивается как организационно (через сотрудничество администраций национальных особо охраняемых природных территорий), так и нормативно – посредством заключения соглашений о сотрудничестве.

В России и Монголии правовая охрана уникальной экосистемы обеспечивается режимами одноименных заповедников «Убсунурская котловина». Материалы номинации показывают, что различные субъекты, связанные с природоохранной деятельностью, заключали разнообразные соглашения, имеющие целью создание общих рамок сотрудничества двух стран по охране экосистемы объекта. К примеру, в 1998 г. было заключено соглашение о научном сотрудничестве между Государственным комитетом по экологии Республики Тыва и Убсунурской дирекцией по охране окружающей среды, а в 2000 г. – Протокол о сотрудничестве между заповедниками двух стран.

На текущий момент международно-правовой основой для сотрудничества является Соглашение между Правительствами двух стран о создании трансграничного резервата «Убсунурская котловина»^[5]. Этот документ определяет ответственные национальные органы – профильные министерства по охране окружающей среды и наделяет их полномочиями по осуществлению прямых контактов между собой. Одновременно с этим создается и координационный орган – Смешанная комиссия, периодичность заседаний которой составляет один раз в год. Судя по размещенной в открытом доступе информации, структуры, созданные этим Соглашением, функционируют. Так, в 2021 г. был назначен новый председатель российской части Смешанной комиссии^[6], а в декабре 2022 г. прошло ее очередное заседание^[7].

Анализ организации природоохранной деятельности на объекте показывает, что со времен подготовки материалов номинации происходит подготовка планов управления. Так, в составе документов, направленных в 2001 г. в Центр всемирного наследия Россией и Монголией, наличествует план управления, подготовленный в 2000 г. Этот документ достаточно лаконичен – его объем составляет всего тридцать пять страниц, двадцать пять из них посвящены описанию характеристик природного комплекса. Судя по доступной информации, планы управления принимались и в дальнейшем. Так, в ряде источников авторы ссылаются на Совместный план управления трансграничных ООПТ Российской Федерации и Монголии «Убсунурская котловина» 2010-2015 гг.^[8], обнаружить который в открытых источниках не удалось. Вопрос об обеспечении информационной открытости процессов управления станет предметом анализа в заключительной части настоящей статьи.

Второй российский объект всемирного наследия, управление которым координируется с Монголией – Ландшафты Даурии. Первоначальные материалы по номинации этого объекта были представлены в 2014 году, однако были возращены Комитетом с указанием на необходимость уточнения границ, формулировки выдающейся универсальной ценности, создания системы совместного планирования деятельности по сохранению объекта и др. В оценке естественных свойств объекта, проведенной МСОП, отмечается соответствие объекта девятому и десятому критериям выдающейся универсальной ценности.

Правовая охрана рассматриваемого объекта обеспечивается режимом внутригосударственных особо охраняемых природных территорий. В России это Даурский заповедник, заказник федерального значения «Долина дзерена», в Монголии – особо охраняемая природная территория «Монгол-Дагуур» и заказник «Угтам». Для объекта утверждена также и буферная зона^[9]. Российская часть объекта помимо указанного наделена статусом биосферного резервата, а Торейские озера представляют собой водно-болотное угодье международного значения.

Транснациональную основу для управления объектом представляет Межправительственное соглашение о создании совместного российско-монгольско-китайского заповедника «Даурия» (известное в международной природоохранной практике как DIPA – англ.: Dauria International Protected Area). Оно также создает организационную структуру сотрудничества по охране уникальной экосистемы, возглавляет которую Смешанная комиссия. Сопредседателями в ее составе являются главы природоохранных ведомств трех указанных государств. Несмотря на то, что китайские ООПТ не были включены в состав объекта всемирного наследия «Ландшафты Даурии», МСОП в своем заключении указал, что структуры, созданные в рамках указанного соглашения, показали достаточную эффективность и было бы контрпродуктивным создавать еще один уровень управления^[10]. При этом Международный союз охраны природы отметил, что структуры DIPA обеспечивают должный уровень принятия политических решений, однако не в полной мере обеспечивают оперативную координацию действий. По информации, представленной в отчете Российской Федерации в Центр всемирного наследия, в рамках структур DIPA ведется разнообразное сотрудничество рабочих групп в соответствии с планом работ^[11].

Основной угрозой экологическому состоянию рассматриваемого объекта всемирного наследия является строительство плотины на реке Ульдза в Монголии. В 2021 году на сорок четвертой сессии Комитет выразил серьезную озабоченность этим обстоятельством и отметил отсутствие соответствующего уведомления структур охраны всемирного наследия в нарушение положений п. 172 Руководства. Международный союз охраны природы и Центр всемирного наследия в своем заключении о состоянии объекта, подготовленном к сорок четвертой сессии Комитета в 2021 году отмечали, что река Ульдза является одним из основных притоков Торейских озер, которые представляют собой не только объект всемирного наследия, но и водно-болотное угодье международного значения в соответствии с Рамсарской конвенцией, статус которого призван обеспечить сохранение местообитаний для редких и исчезающих видов птиц^[12].

Чрезвычайно важной является просьба Комитета немедленно приостановить строительные работы до проведения оценки воздействия проекта на выдающуюся универсальную ценность объекта^[13].

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов как о совершенствовании режима трансграничных (транснациональных) объектов всемирного наследия, так и о повышении эффективности деятельности по сохранению объектов, расположенных исключительно в пределах российской территории.

Конвенция и Руководство очерчивают лишь самые общие контуры режима ТОВПН. Как отмечалось выше, регламентация форм сотрудничества и создание необходимых институтов происходит на двух- и трехстороннем международных уровнях, а конкретные формы реализации природоохранных усилий – на внутригосударственном. Такой подход обеспечивает истинно универсальный характер Конвенции и позволяет учитывать особенности экономико-политической и социальной ситуации на отдельных объектах и сохранить уже существующую позитивную практику охраны природы. С другой стороны, столь общий характер регулирования предъявляет более строгие требования к последовательности правовых позиций Комитета в оценке национальной практики управления и охраны ТОВПН, а также к деятельности Международного союза охраны природы как его консультативного органа. Как отмечалось, на текущий момент отсутствует специализированное методическое руководство по управлению ТОВПН. В то же время его принятие и поддержка Комитетом всемирного наследия представляется необходимым условием повышения эффективности режима трансграничных (транснациональных) объектов всемирного наследия.

Вопрос о совершенствовании правовых основ охраны и управления ТОВПН в России связан с более общим вопросом о законодательном закреплении режима охраны всемирного наследия в целом. Авторами настоящей статьи уже выражалось мнение о наиболее эффективном способе разрешения указанных вопросов в законодательстве, коим является внесение дополнений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в виде раздела «Международно-правовые режимы охраны окружающей среды»^[14]. В нем целесообразно закрепить особенности как охраны всемирного природного наследия в целом, так и ТОВПН. В отношении последних может быть предусмотрена необходимость создания наднациональных органов управления объектами и подготовки совместных планов управления ими. Одновременно с этим представляется вполне возможным закрепить в этом разделе и особенности создания и управления трансграничными особо охраняемыми природными территориями, на которые не распространяется режим охраны всемирного наследия.

Законодательное закрепление особенностей режима охраны ОВПН будет содействовать приданию большей определенности последствиям листинга объектов в Списке. В границах пространственно протяженных уникальных природных комплексов нередко проживает значительное число людей, для которых понимание последствий признания мест их проживания и деятельности всемирным наследием является необходимым условием планирования собственной жизни. Определенным потенциалом обладают и рассмотренные формы вовлечения заинтересованных в решение проблем охраны таких уникальных природных объектов. Проведение регулярных консультативных собраний (форумов, конференций и др.) с участием заинтересованных групп субъектов, осуществляющих свою экономическую и природоохранную деятельность в пределах объектов всемирного наследия, будет содействовать достижению социального консенсуса по вопросам устойчивого развития соответствующих территорий.

Охрана уникальных экосистем мирового значения в разных странах мира, как было показано в настоящей статье, требует привлечения усилий научного сообщества. В Российской Федерации имеется уникальный опыт консолидации усилий ведущих представителей академической науки для обеспечения научной обоснованности принимаемых решений. Речь идет о деятельности Научного совета Сибирского отделения Российской академии наук по проблемам озера Байкал (далее – Научный совет). В соответствии с положением о нем, Совет обеспечивает формирование и представление в органы власти согласованных позиций научного сообщества, координирует профильные научные исследования, проводит научную экспертизу крупных научных проектов, связанных с использованием природных ресурсов в бассейне озера и иных инициатив^[15]. С учетом традиций организации фундаментальных и прикладных исследований в России, отнесение вопросов научного сопровождения принятия управленческих решений к компетенции структур РАН заслуживает поддержки. Анализ деятельности Научного совета показывает высокий уровень экспертизы и вовлеченности ведущих академических учреждений в решение проблем сохранения экосистемы озера Байкал^[16]. Дальнейшее совершенствование вопросов вовлечения научного сообщества в управление объектами всемирного наследия должно идти по пути нормативно-правового закрепления статуса соответствующих научных структур. Эта проблематика была отмечена и в отчете Научного совета за 2022 г.^[17] в части неопределенности статуса самого Совета и СО РАН.

К числу прикладных проблем, требующих разрешения, необходимо отнести обеспечение информационной открытости нормативной основы охраны ТОВПН, решений, принимаемых их органами управления и их деятельности. В ходе проведения настоящего исследования авторы столкнулись с проблемой поиска межправительственных соглашений, принимаемых по вопросам охраны трансграничных экосистем и, в особенности – решений, принимаемых наднациональными органами управления таких объектов всемирного наследия, что существенным образом затрудняет оценивание эффективности проведения природоохранных мероприятий.

Из всех проанализированных в настоящей статье объектов всемирного наследия должная информационная открытость обеспечена менеджментом Ваттового моря. На комплексном информационном ресурсе в сети Интернет представлены нормативные документы по общим вопросам организации управления; соглашение специального характера; решения, принятые органами управления; планы управления объектом и многие другие документы, составляющие правовую и организационную основу деятельности по сохранению данного объекта всемирного наследия, а также эмпирическую базу для анализа практики охраны природы.

В отношении избранных для анализа в рамках настоящего исследования российских ТОВПН специализированные интернет-ресурсы не созданы. Некоторая часть необходимой информации представлена на интернет-сайтах администраций российских ООПТ, входящих в ТОВПН. Вместе с тем, эти ресурсы не отражают специфику международного статуса уникальных природных комплексов. Представляется, что глобальное позиционирование объектов должно происходить, прежде всего, с использованием статуса международного наследия. К примеру, на объекте «Ваттовое море» интернет-адрес включает в себя указание на всемирное наследие. Включение в Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» требования о необходимости обеспечения деятельности по управлению любым объектом всемирного наследия (в том числе трансграничным и национальным), равно как и любой трансграничной ООПТ, информационного ресурса в сети «Интернет», будет содействовать решению задач охраны природных комплексов. Основное содержание такого информационного ресурса было раскрыто авторами настоящей статьи в профильном исследовании^[18].

В числе вопросов прикладного свойства обращает на себя внимание и рассмотренный опыт по подготовке Комплексного плана на объекте всемирного наследия «Ваттовое море». Заблаговременное декларирование целей в вопросах обеспечения устойчивого рыболовства чрезвычайно востребовано, к примеру, на озере Байкал, являющимся объектом всемирного наследия. Принятие в 2017 году запрета на промышленное рыболовство в отношении байкальского омуля^[19] было достаточно неожиданным для местного населения и не сопровождалось системными компенсационными мерами, направленными на восполнение утраченных с установлением данного запрета источников доходов жителей населенных пунктов на байкальском побережье. Наличие стратегии регулирования такой деятельности на объекте всемирного наследия в составе плана управления обеспечит должный уровень предсказуемости управленческих решений и заблаговременного обсуждения возможностей экономической поддержки предпринимателей, чьи интересы затрагивает такое регулирование.

Пример озера Байкал показателен и в отношении планирования управления туристской деятельностью. Ясное и четкое закрепление приоритетов охраны природы при реализации деятельности данного вида поможет снизить уровень потребительского отношения к уникальной экосистеме, поскольку практика показывает, что в современных условиях позиционирование туризма на озере Байкал нечасто включает в себя природоохранную проблематику. Рассмотренный опыт закрепления целей управления туризмом на ТОВПН «Ваттовое море» может послужить моделью для совершенствования соответствующих подходов в России.

Нельзя не отметить и недостаток внимания со стороны субъектов природоохранной деятельности к проблемам изменения климата и его влиянию на российские объекты всемирного наследия. Практика охраны разных объектов всемирного наследия показывает, что значение этого фактора в дальнейшем будет нарастать, в особенности для водных экосистем. В частности, ухудшение состояния Большого Барьерного рифа в Австралии и Белизского Барьерного рифа напрямую связывается с глобальным изменением климата^[20]. В правовых и управленческих документах, касающихся охраны всемирного наследия, тема изменения климата и возможных мер по адаптации к нему практически не поднимается, в связи с чем представляется необходимым при формировании планов управления российскими ОВПН принимать во внимание этот немаловажный фактор.

Несмотря на существующие угрозы экосистеме объекта всемирного наследия «Ландшафты Даурии» и входящих в его состав Торейских озер со стороны возводимой гидроэлектростанции на реке Ульдзе, приходится признать, что международное сотрудничество и его юридические формы являются основным способом решения возникающих проблем сохранения природных объектов, имеющих общепланетарную ценность. Наличие общих международных обязательств государств по сохранению объектов всемирного наследия является одним из основных инструментов для снижения угроз трансграничным экосистемам. Вопрос о роли международного сотрудничества в рамках Конвенции о всемирном наследии может быть поставлен и в более широком ключе. Рассмотренная практика сотрудничества зарубежных государств в вопросах охраны всемирного наследия демонстрирует значительный потенциал для решения как природоохранных задач, так и развития гуманитарного сотрудничества в целом.

Применительно к рассматриваемой проблематике охраны ТОВПН, расширение межгосударственного сотрудничества может выражаться в поддерживаемой Комитетом деятельности по подготовке новых номинаций приграничными государствами, а также установлению «побратимских» отношений между различными уникальными природными объектами.