Лишение права на осуществление стратегического вида деятельности как форма государственного принуждения при нарушении законодательства об иностранных инвестициях

Мильчакова Олеся Владимировна кандидат юридических наук доцент, кафедра Конкурентного права, Московский Государственный Юридический Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, 9 Milchakova Olesya PhD in Law Associate Professor of the Department of Competition Law at Kutafin Moscow State Law University 123995, Russia, Moscow, Sadovaya Kudrinskaya str., 9 millov@yandex.ru Другие публикации этого автора

Целями установленных законодательством запретов и ограничений при совершении иностранными инвесторами, группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, сделок по приобретению активов российских обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, являются устранение условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, ограничение участия иностранного капитала в деятельности стратегических обществ, недопущение безнадзорного совершения сделок, в результате которых иностранный инвестор получил бы контроль над стратегическим обществом (см: Определение Конституционного Суда РФ от 18.06.2020 № 1106-О).

К видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ст. 6 Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее – Закон № 57-ФЗ) отнесены 51 вид деятельности, в том числе в сферах гидрометеорологии, атомной энергии, оборонной промышленности, криптографии и шифрования, авиационной, космической деятельности, недропользования, перевозки грузов морским, внутренним водным транспортом и др.

Исходя из требований ст. 7 Закона № 57-ФЗ, обязательному предварительному согласованию Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее – Правительственная комиссия) подлежат:

1) получение обществом, находящимся под контролем иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, лицензии либо иного разрешительного документа, предоставляющего такому обществу право на осуществление стратегического вида деятельности (если такой вид деятельности подлежит в соответствии с отраслевым законодательством обязательному лицензированию и (или) получению иных разрешительных документов), получение решения или заключение договора, влекущих предоставление указанному обществу права на добычу (вылов) водных биоресурсов;

2) приобретение иностранным инвестором, группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, права прямо или косвенно распоряжаться определенным количеством голосов, приходящихся на акции (доли), составляющие уставный капитал стратегического общества (уже осуществляющего стратегический вид деятельности и (или) имеющего лицензию или иной разрешительный документ на осуществление такого вида деятельности, право на добычу (вылов) водных биоресурсов), приобретение указанными лицами иных прав, позволяющих определять решения органов управления или условия осуществления предпринимательской деятельности стратегического общества, приобретение его основных производственных средств.

Соблюдение разрешительного порядка иностранного участия в стратегических отраслях экономики обеспечивается мерами государственного принуждения, применяемыми при выявлении фактов нарушения установленных законодательством запретов и ограничений. По замечанию М.Н. Петренко, основаниями применения государственно-правого принуждения в широком смысле является необходимость реализации государством своих функций. ^[5] С очевидностью можно утверждать, что государственно-правовое принуждение в рассматриваемой сфере исходит из целей государственной политики по контролю иностранных инвестиций и обеспечению национальной безопасности.

Как отмечает А.И. Каплунов, под правовой формой государственного принуждения понимается «специфически обособленная группа принудительных мер, объединенных общностью целей, оснований, правовых последствий и процедуры их применения, т.е. тех элементов, которые обусловливают и характеризируют конкретный способ принудительного воздействия при обеспечении правопорядка и общественной безопасности». ^{[2, с. 7]}

Особенностями правовой формы государственного принуждения в связи с нарушением законодательства об иностранных инвестициях в стратегических отраслях экономики являются комплексное сочетание принудительных мер, характерных как для административно-правового, так и для гражданско-правового принуждения. Представляется, что это предопределяется тем обстоятельством, что по замечанию В.Ф. Яковлева и Э.В. Талапиной, «правовые проблемы экономики носят комплексный характер и не могут охватываться лишь одной правовой отраслью». ^{[10, с. 11]}

Несмотря на разносторонний характер рассматриваемых мер принуждения, они сосредоточены преимущественно в одном нормативном правовом акте – Законе № 57-ФЗ, в котором определены непосредственно сами возможные меры, основания и субъекты их применения, процедуры реализации. Инициатором применения этих мер является уполномоченный орган, действующий в публичном интересе: ФАС России, выполняющая функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций.

В рассматриваемой сфере общественных отношений предусмотрены следующие меры принудительного воздействия.

1. Приостановление действия, аннулирование лицензии или иного разрешительного документа, предоставляющего право на осуществление стратегического вида деятельности.

В случае выявления факта получения (переоформления) обществом, находящимся под контролем иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, разрешительного документа на осуществление стратегического вида деятельности в отсутствие необходимого предварительного согласования в порядке Закона № 57-ФЗ, ФАС России направляет заключение о выявлении этого факта в Правительственную комиссию и в хозяйственное общество, в отношении которого выдано заключение.

Правительственная комиссия обязана в срок не позднее 3 месяцев рассмотреть указанное заключение и с учетом наличия (отсутствия) угрозы обороне страны и безопасности государства, необходимости надежного и бесперебойного функционирования объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, социально-экономических и экологических последствий приостановления осуществления стратегического вида деятельности, принимает решение о необходимости приостановления действия лицензии или иного разрешительного документа, полученного обществом с нарушением Закона № 57-ФЗ.

Руководствуясь решением Правительственной комиссии, ФАС России направляет в орган или организацию, которыми был выдан (переоформлен) указанный разрешительный документ (или внесены изменения в реестр лицензий), решение о необходимости приостановления действия разрешительного документа. В срок не позднее 10 рабочих дней действие разрешительного документа приостанавливается органом или организацией, которыми он был выдан (переоформлен).

В случаях, если заключение ФАС России не было обжаловано в судебном порядке в течение 3 месяцев или по результатам такого обжалования оно было признано законным, разрешительный документ аннулируется по решению суда на основании заявления органа или организации, выдавших этот документ. Если заключение ФАС России признано судом недействительным, действие разрешительного документа возобновляется в течение 10 рабочих дней со дня получения информации об этом органом или организацией, принявшими решение о приостановлении действия указанного документа.

2. Приостановление действия, аннулирование и отказ в выдаче новых разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов, отказ от заключения новых и расторжение действующих договоров о предоставлении обществу права на добычу (вылов) водных биоресурсов.

В случае определения факта установления над обществом, осуществляющим добычу (вылов) водных биоресурсов, контроля иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, с нарушением требований Закона № 57-ФЗ либо факта совершения сделки и (или) получения решения, влекущих за собой предоставление права на добычу (вылов) водных биоресурсов обществу, находящемуся под контролем указанных лиц, в отсутствие предварительного согласования в порядке Закона № 57-ФЗ, ФАС России направляет заключение об установлении соответствующего факта в Правительственную комиссию и в хозяйственное общество, в отношении которого выдано такое заключение, а также в Росрыболовство, его территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, которыми были заключены договоры и (или) приняты решения (выданы разрешения), влекущие за собой предоставление права на добычу (вылов) водных биоресурсов указанному обществу.

Со дня получения заключения ФАС России указанные органы власти не вправе принимать новые решения, выдавать разрешения, заключать договоры, влекущие за собой предоставление права на добычу (вылов) водных биоресурсов обществу, в отношении которого ФАС России выдано заключение, а также оформлять переход права на добычу (вылов) водных биоресурсов в порядке универсального правопреемства от такого общества иным лицам и к такому обществу.

В срок не позднее 3 месяцев со дня получения заключения ФАС России Правительственная комиссия рассматривает его и при наличии угрозы обороне страны и безопасности государства и отсутствии негативных социально-экономических и экологических последствий приостановления осуществления деятельности по добыче (вылову) водных биоресурсов принимает решение о необходимости приостановления действия разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов, выданных обществу, которые были получены с нарушением требований Закона № 57-ФЗ.

На основании решения Правительственной комиссии ФАС России направляет в Росрыболовство, его территориальные органы, органы власти субъекта РФ, которыми были выданы разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов с нарушением Закона № 57-ФЗ. В срок не позднее 10 рабочих дней действие указанных разрешений приостанавливается органами власти, которыми они были выданы. Если заключение ФАС России признано судом недействительным, действие указанных разрешений возобновляется в течение 10 рабочих дней со дня получения информации об этом органами, выдавшими такие разрешения.

В случаях, если заключение ФАС России не было обжаловано в судебном порядке в течение 3 месяцев или по результатам такого обжалования оно было признано законным, разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов аннулируются, а решения о предоставлении права на добычу (вылов) водных биоресурсов отменяются по решению органов, их выдавших. При этом соответствующие договоры о предоставлении права на добычу (вылов) водных биоресурсов с обществом расторгаются в одностороннем порядке уведомлением об этом, направленным в общество органом власти, являющимся второй стороной договора.

3. Применение последствий недействительности сделки по приобретению активов стратегического общества.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона № 57-ФЗ, сделки, указанные в ст. 7 данного закона и совершенные с его нарушением, ничтожны, а иные действия, в результате которых иностранный инвестор или группа лиц, в которую входит иностранный инвестор, приобрели право определять решения органов управления стратегического общества, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности, не влекут юридических последствий с момента их совершения.

Суд применяет последствия недействительности таких ничтожных сделок и действий в соответствии с гражданским законодательством, а в случае, если в результате реституции на основании п. 2 ст. 167 ГК РФ сохраняются или возникают риски угрозы обороне страны и (или) безопасности государства, суд вправе взыскать в доход государства приобретенные сторонами, действовавшими умышленно, акции (доли), составляющие уставный капитал стратегического общества, имущество, относящееся к основным производственным средствам стратегического общества.

4. Лишение иностранных лиц права голоса на общем собрании акционеров (участников) стратегического общества.

При невозможности применения последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной с нарушением Закона № 57-ФЗ, а также при непредставлении иностранным инвестором или группой лиц, в которую входит иностранный инвестор, информации о приобретении 5 % и более акций (долей) стратегического общества либо информации о получении гражданином РФ, владеющим указанным пакетом акций (долей) стратегического общества, иностранного гражданства или вида на жительство в иностранном государстве (в результате чего такой гражданин признается иностранным инвестором для целей Закона № 57-ФЗ), суд по иску ФАС России лишает иностранного инвестора или соответственно группу лиц права голоса на общем собрании акционеров (участников) стратегического хозяйственного общества.

В связи с этим принадлежащие иностранному инвестору или соответственно группе лиц голоса не учитываются при определении кворума общего собрания акционеров (участников) стратегического общества и подсчете голосов на общем собрании акционеров (участников) такого общества.

Таким образом, законодательством предусмотрен довольно широкий набор мер государственного принуждения при выявлении фактов нарушения законодательства об иностранных инвестициях.

При этом в отношении приостановления и аннулирования разрешительных документов на осуществление стратегических видов деятельности необходимо отметить, что по своей правовой природе данные меры государственного принуждения весьма схожи с аннулированием лицензий, применяемым при нарушении лицензионных требований. Как отмечает Р.Р. Фаихсанов, мера по аннулированию лицензий «направлена на прекращение противоправной деятельности юридического лица и содержит в себе характерные для административной ответственности признаки». ^{[6, с. 109]} Также заслуживает внимания позиция К.Е. Шилехина о том, что «институт административной ответственности, направлен, прежде всего, на защиту и восстановление публичного интереса в различных сферах государственного регулирования». ^{[9, с. 26]} И.Г. Чернышенко, обосновывая необходимость введения в КоАП РФ для юридических лиц административного наказания в виде лишения специального права, утверждает о наличии у юридического лица такой же, как и у физического лица, специальной (ограниченной) правоспособности на основании разрешительного документа, к примеру, по реализации только тех видов деятельности, на осуществление которых получена соответствующая лицензия. ^{[8, с. 4]}

В то же время соблюдение законодательства об иностранных инвестициях не является лицензионным требованием, что не позволяет однозначно утверждать об отнесении рассматриваемых мер государственного принуждения к видам административной ответственности. Кроме того, ст. 19.8.2 КоАП РФ в качестве санкции за административное правонарушение за непредставление ходатайств, уведомлений (информации) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций, предусматривает только административный штраф.

Однако аннулирование разрешительного документа, предоставляющего право на осуществление стратегического вида деятельности, в связи с выявленным фактом нарушения Закона № 57-ФЗ именно по своей правовой природе является административно-правовой санкцией, несущей для правонарушителя неблагоприятные последствия. Такая же правовая природа свойственна и для аннулирования лицензии при нарушении лицензионных требований, на которую обращают внимание судебные органы (см.: Определение Верховного Суда РФ от 14.05.2020 № 305-ЭС19-26163).

Расторжение договора, предоставляющего права на добычу (вылов) водных биоресурсов, очевидно, является мерой государственного принуждения гражданско-правового характера.

По своему характеру указанные выше меры принуждения по аннулированию разрешительных документов и расторжению договоров также можно отнести к мерам пресечения противоправных действий, призванным предотвратить вредные последствия неконтролируемого иностранного участия в стратегических отраслях экономики, что продиктовано целями необходимости обеспечения обороны страны и безопасности государства.

С одной стороны, при применении этих мер воздействия лишается разрешительного документа на осуществление стратегического вида деятельности непосредственно российское общество, несмотря на то что на иностранного инвестора (группу лиц, в которую он входит) возложена обязанность обратиться с ходатайством в Правительственную комиссию в целях согласования возможности получения находящимся под его контролем обществом такого разрешительного документа.

Но с другой стороны, хозяйственное общество, находящееся под контролем иностранного инвестора или его группы лиц, действует, подчиняясь воле и в интересах таких иностранного инвестора или группы лиц. Следовательно, именно иностранный инвестор или группа лиц, в которую он входит, имели намерение участвовать в осуществлении стратегического вида деятельности, в связи с чем они обоснованно лишаются возможности осуществлять такой вид деятельности опосредованно, через общество, участвуя в деятельности самого общества.

В качестве еще одной особенности мер государственного принуждения по аннулированию разрешительных документов на осуществление стратегических видов деятельности и принудительному прекращению права на добычу (вылов) водных биоресурсов необходимо отметить их фактически гибридную процессуальную форму, сочетающую в себе следственный тип юрисдикционного правоприменительного процесса (проверочные мероприятия, выявление и фиксация факта нарушения, направление итогового документа в иные органы, в том числе в судебные), а также состязательный юрисдикционный правоприменительный процесс (принятие судом решения об аннулировании лицензии, расторжении договора). Подобный механизм может являться еще одним примером тенденции встраивания в правоохранительные институты инструментов либерализации, на которую обращает внимание А.И. Каплунов. ^{[3, с. 64-65]}

В отношении правовой природы мер государственного воздействия при применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных с нарушением Закона № 57-ФЗ, а также при лишении права голоса на общем собрании акционеров (участников) стратегического общества следует отметить их гражданско-правовой характер.

Как отмечает Д.Н. Кархалев, «меры принуждения в гражданском праве носят имущественный характер, являются способами защиты нарушенных субъективных прав (ст. 12 ГК РФ), основываются на охранительных нормах и применяются в пользу потерпевшего лица». ^{[4, с. 29]}

Реституция, влекущая возврат всего полученного по недействительной сделке, как и взыскание в доход государства акций (долей), имущества стратегического общества, а также лишение права голоса на общем собрании его акционеров (участников) являются мерами имущественного и организационного характера, которые, с одной стороны влекут неблагоприятные последствия санкционного характера для иностранного инвестора и его группы лиц, действовавшими умышленно в обход законодательно установленных требований по предварительному согласованию сделок Правительственной комиссией, а с другой стороны, являясь также мерами защиты, направлены на защиту публичных интересов по охране и восстановлению правопорядка, обеспечению обороны страны и безопасности государства. Представляется, что одним из обоснований введения в законодательство подобных мер могут являться экономические причины, свойственные для института конфискации имущества, под которыми, например, Д.Г. Баргаев предлагает понимать «совокупность хозяйственных факторов, обуславливающих необходимость существования и применения конфискации имущества как действенного средства восстановления нормальных экономических связей в обществе и возмещения имущественного ущерба, нанесенного преступным деянием». ^{[1, с. 182]}

При применении данных мер государственного принуждения иностранный инвестор и группа лиц, в которую он входит, лишаются любой возможности участвовать в осуществлении стратегического вида деятельности, поскольку вне зависимости от принятых судом перечисленных выше последствий недействительности сделок и действий, стратегическое общество выбывает из владения иностранного инвестора, его группы лиц.

Аналогичный результат по прекращению участия иностранного инвестора в осуществлении стратегического вида деятельности достигается при ограничении реализации корпоративных прав голоса на общем собрании, что исключает его фактическую возможность участвовать в осуществлении стратегического вида деятельности хозяйственным обществом.

По замечанию Е.А. Цыганковой, «целевая направленность форм принуждения указывает, к достижению каких результатов стремится правоприменитель, реализуя ту или иную принудительную меру». ^{[7, с. 287]}

Представляется, что все рассмотренные меры государственного принуждения при нарушении законодательства об иностранных инвестициях имеют одну целевую направленность в виде лишения права на осуществление стратегического вида деятельности иностранного инвестора, возможность пользования которым (опосредованно, через контролируемое российское общество) была получена с нарушением установленного государством разрешительного порядка. Этим обеспечивается достижение конституционной цели по обеспечению обороны страны и безопасности государства.