Проблемы правового регулирования публичных мероприятий на современном этапе

Иванова Елена Леонидовна ORCID: 0000-0002-2733-150X кандидат юридических наук доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин, Иркутский юридический институт (филиал) федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Университет прокуратуры Российской Федерации» 665034, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ivanova Elena Leonidovna PhD in Law Associate Professor, Department of State and Legal Disciplines, Irkutsk Law Institute (branch) of the Federal State State Educational Institution of Higher Education "University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation" 665034, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 lenai@list.ru

Тользак Алексей Евгеньевич студент, кафедра государственно-правовых дисциплин, Иркутский юридический институт (филиал) федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Университет прокуратуры Российской Федерации» 665034, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Tol'zak Aleksei Evgen'evich Student, Department of State and Legal Disciplines, Irkutsk Law Institute (branch) of the Federal State state Educational Institution of Higher Education "University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation" 665034, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 atolzak@mail.ru

Тенденции развития правового регулирования современной системы общества, направленные на всеобщую демократизацию большинства его сфер, зарождение новых форм участия граждан в управлении делами государства обуславливают в науке особый интерес к публичным мероприятиям как форме реализации гражданами Российской Федерации права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Развитие общественно-политических процессов неизбежно приводит к появлению новых форм публичных мероприятий, необходимость правового регулирования которых еще только подлежит осмыслению в юридической науке.

За последнее десятилетие законодательство, регулирующее реализацию гражданами Российской Федерации конституционного права, гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации, претерпело существенные изменения. Значимость качественной правовой регламентации права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не перестает подчеркиваться в конституционно-правовой науке ^{[1, с. 93–94]}. Вопросам правового регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий в науке конституционного права посвящены труды следующих авторов: С. А. Авакьяна, М. В. Барановой, Н. С. Бондаря, Д. В. Гаглоева, Д. К. Григоряна, А. В. Демина, Н. В. Коптева, О. Е. Кутафина, Л. В. Лазаревой, В. В. Ларина, Н. В. Лоскутовой, Е. А. Лукашевой, А. А. Макарцева, Л. А. Нудненко, А. В. Пчелинцева, Р. А. Ромашова, А. В. Саленко и других.

Детальное правовое регулирование реализации рассматриваемого права осуществляется Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ). Способ законодательного закрепления дефиниции публичного мероприятия, избранный в статье 2 Федерального закона № 54-ФЗ, свидетельствует о том, что указанный Федеральный закон исчерпывающим образом определяет формы публичных мероприятий.

В то же время в других федеральных законах можно обнаружить, как закрепленные в Федеральном законе № 54-ФЗ формы публичных мероприятий, так и не предусмотренные им. Так, например, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» ^[2] также указывает митинги, демонстрации и шествия в качестве средств проведения, но уже массовых мероприятий (подпункт 1 пункта 1). При этом помимо указанных форм массовых мероприятий данным Законом также предусмотрены встречи с гражданами, публичные дебаты и дискуссии и иные мероприятия. Анализ положений Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ^[3] (далее – Федеральный закон № 67 ФЗ) показал, что наряду с общим понятием «публичное мероприятие» законодатель использует термин «агитационное публичное мероприятие» (статья 53). Кроме того, несмотря на то, что собрание в Федеральном законе № 54-ФЗ указывается в качестве самостоятельной формы публичного мероприятия, в Федеральном законе № 67-ФЗ в отдельных случаях обозначается формой агитационного публичного мероприятия (пункты 3 и 7 статьи 53). Принципиально иное соотношение понятий «собрание», «митинг», «демонстрация», «шествие», «пикетирование» и «публичное мероприятие» следует из положений статьи 10 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» ^[4]. Согласно положениям абзаца третьего указанной статьи собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование рассматриваются в качестве разновидностей массовых акций, тогда как публичные мероприятия – в качестве самостоятельной формы выражения общественного мнения.

Очевидно, что отсутствие полной идентичности терминологии, введение специальных видов публичных мероприятий обусловлено спецификой законодательства о референдумах и выборах, а также законодательства, регулирующего специальные виды общественных отношений. Вместе с тем в целях обеспечения согласованности положений федерального законодательства видится необходимым привести в соответствие иные нормативные правовые акты с дефинициями Федерального закона № 54-ФЗ.

Отмеченные выше неопределенности относительно форм и видов публичных мероприятий описываются и в юридической науке.

При этом некоторые из предлагаемых классификаций носят расширительный по сравнению с установленным законодательством перечнем характер. Так, В. А. Хутуев, А. М. Гутаев предлагают классификацию публичных мероприятий по нескольким критериям:

1) по содержанию: общественно-политические (конгрессы, симпозиумы, конференции), спортивные (спартакиады, спортивные матчи, олимпиады), культурно-массовые (фестивали, народные гуляния);

2) по уровню организации и проведения массовых мероприятий: международные, всероссийские, региональные, местные (проводятся на территории отдельных районов и муниципалитетов);

3) в зависимости от места проведения (массовые мероприятия, проводимые в зданиях, сооружениях и массовые мероприятия, проводимые на открытой местности).

Указанные авторы также в зависимости от периодичности проведения именно массовые мероприятия подразделяют на: разовые – мероприятия, которые проводятся единожды, и периодические – мероприятия, которые проводятся более одного раза в соответствии с определенным графиком, а по субъектному составу и возможности участия в массовом мероприятии: общедоступные – мероприятия, для участия в которых не требуется совершения дополнительных действий и ограниченные количеством участников – мероприятия, участие в которых могут принять лица, которые совершили дополнительные действия (например, приобретение билета) ^{[5, с. 265–266]}.

Проведенный анализ показал, что в предложенных классификациях одновременно используется указание как на формы, так и на виды публичных мероприятий, без конкретизации отличий в понимании данных категорий. Представляется, что для целей настоящего исследования это также не носит принципиального характера, поскольку приведенные классификации, с точки зрения выработки направлений совершенствования положений законодательства, устанавливающего правила организации и проведения публичных мероприятий, на наш взгляд, не имеют определяющего значения, хотя, безусловно, обогащают кругозор исследователей.

С. В. Симонова, проводя сравнительно-правовой анализ правового регулирования форм и видов публичных мероприятий, приходит к выводу о различиях в подходах в отечественном и зарубежном законодательстве. Как отмечает данный автор, в зарубежном законодательстве, как правило, именно категория «собрание» используется в качестве собирательного понятия для обозначения любой публичной акции ^{[6, с. 53–54]}. С. В. Симонова кроме проблемы основания деления публичных мероприятий на формы, обоснованно указывает и на другую уже отмеченную выше актуальную для правового регулирования исследуемого вопроса проблему открытого или закрытого характера перечня форм публичных мероприятий ^{[6, с. 53–54]}.

В этой связи в литературе нередко высказываются мнения о недостаточности предусмотренных в законодательстве форм публичных мероприятий для полноценной реализации права граждан, гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации.

Так, А. В. Саленко отмечает, что с момента принятия Федерального закона № 54-ФЗ возникли такие формы публичных мероприятий, как массовые прогулки и пробежки, многокилометровые крестные ходы, наномитинги, флешмобы, протестные палаточные лагеря, массовые вечеринки, политконцерты» и иные, не получившие правовую регламентацию ^{[7, с. 120]}. Признание существования различных форм публичных мероприятий породило споры относительно закрепления их в законе: закрепить в качестве дополнительных форм наряду с существующими или пойти по пути их расширительного толкования без указания конкретных форм публичных мероприятий. Анализ отдельных изменений, внесенных в Федеральный закон № 54-ФЗ, свидетельствует о том, что законодатель идет по второму пути. Так, Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 61-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» ^[8] автопробег был приравнен к демонстрации, а палаточные лагеря, городки и другие формы к пикетированию (в законе они определены как «быстровозводимые сборно-разборные конструкции»). На наш взгляд, данный подход является оправданным, поскольку увеличение числа закреплённых в законе форм публичных мероприятий приведёт к ещё большим проблемам их разграничения и нагромождению правовых предписаний.

Также объектом все большего внимания исследователей становятся контрмероприятия, а точнее – необходимость их закрепления в российском законодательстве. Так, Д. В. Гаглоев в своей диссертации отмечает, что российским законодательством не предусмотрен данный специфический вид публичного мероприятия. Под контрмероприятием он понимает мероприятие, направленное «на выражение несогласия определенной частью гражданского общества с целями, взглядами и убеждениями участников иного публичного мероприятия» ^{[9, с. 128]}. Некоторые авторы, рассматривая контрмероприятие в качестве отдельного вида спонтанных или стихийных, публичных выступлений граждан отмечают, что практика таких мероприятий предусмотрена в ряде европейских стран, например, в ФРГ ^{[10, с. 51]}. Их отличительной особенностью считается отсутствие необходимости подачи предварительного заявления в органы публичной власти с целью согласования и утверждения. Такие мероприятия проводятся по поводу только что произошедших или планируемых в ближайшее время событий с целью оперативного влияния на решения властей. При этом делается оговорка, что спонтанные мероприятия не должны планироваться заранее, т.е. заготовка плакатов, листовок считается неправомерным. В таком случае акция пресекается. В отечественном законодательстве такая возможность не предусмотрена, если мероприятие организуется группой лиц. Однако статьей 7 Федерального закона № 54-ФЗ предполагается, что в случае одиночного пикетирования без сборно-разборной конструкции направления уведомления в государственные органы или органы местного самоуправления не требуется.

На наш взгляд, данный вид публичного мероприятия на данном этапе развития российского общества также не регламентирован законодательством оправданно. Контромероприятие за исключением необходимости оперативного его проведения (пока вопрос, поднятый общественностью на «основном публичном мероприятии» не утратил своей актуальности и не вынесено соответствующее решение государственными органами) не обладает какой-либо спецификой, отличающей его от других публичных мероприятий. Отличительной чертой является лишь порядок организации такого мероприятия, что не является критерием выделения его в качестве самостоятельной формы публичных мероприятий.

Кроме концептуальной проблемы относительно форм публичных мероприятий представляется своевременным высказать несколько замечаний относительно других положений Федерального закона № 54-ФЗ.

1. Важной проблемой в правовом регулировании механизма проведения публичных мероприятий, по нашему мнению, является закрепленное в части 1 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ правило, устанавливающее верхний и нижний пределы времени подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Так, по общему правилу такое уведомление подается не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения такого мероприятия. В случае, если такое уведомление подается депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти или депутатом представительного органа муниципального образования с целью встречи с избирателями, то срок устанавливается в 10 и 5 дней соответственно.

Если проанализировать зарубежное законодательство, то данное положение встречается только в отдельных странах. В большинстве государств двойных пределов не установлено. Например, в ст. 2 Public Order Act в Великобритании закреплено, что организаторам необходимо обратиться в соответствующие органы не менее, чем за 6 рабочих дней. В Вашингтоне законом штата предусмотрен такой срок в количестве 15 дней ^{[11, с. 168]}.

По нашему мнению, верхний предел, установленный для подачи заявления о проведении публичного мероприятия, является необоснованным и ограничивает права граждан на проведение собраний, митингов и других публичных мероприятий. Если обратиться к судебной практике, то можно убедиться в трудности соблюдения данного условия ^[12]. В этой связи полагаем необходимым внести соответствующие изменения в указанную часть – исключить верхний предел времени подачи уведомления.

2. Некоторыми учеными, например, Д. В. Гаглоевым, Е. О. Трофимовой, критикуются положения статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ ^{[9, с. 115, 13, с. 125]}, предоставляющие региональным и местным органам власти полномочий самостоятельно определять перечень специально отведенных мест для организации публичных мероприятий.

Ученые полагают, что эти положения ущемляют права граждан на проведение мирных собраний, шествий, митингов и т. д. В соответствии с указанной статьей, региональные органы власти вправе определять «специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера». Исходя из этого, в субъектах Российской Федерации приняты специальные правовые акты, устанавливающие такие места или места, в которых запрещается проведение публичного мероприятия. Например Законом Иркутской области от 20 декабря 2012 года № 146-ОЗ ^[14] запрещено проведение публичных мероприятий в следующих местах: 1) остановочные пункты по маршрутам регулярных перевозок; 2) розничные рынки; 3) здания, занимаемые органами государственной власти и местного самоуправления; 4) культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества); 5) места проведения строительных работ в соответствии с проектом производства работ и другие.

Несмотря на то, что описанные положения были включены в Федеральный закон № 54-ФЗ более десяти лет ^[15] назад они по сей день составляют предмет судебных споров. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2020 года признана не соответствующей Конституции Российской Федерации статья 34 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» ^[16], поскольку в системе действующего правового регулирования установленный ею запрет на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, расположенных ближе 150 метров от военных объектов, зданий образовательных организаций, зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний, зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи, выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Аналогичные ситуации противоречия региональных законов Конституции Российской Федерации отражены также в целом ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации ^{[17, 18]}.

Несмотря на общую положительную оценку данной возможности, предоставленной региональному законодателю, полагаем, что наличие соответствующей практики Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о том, что региональный законодатель не всегда с точностью способен установить баланс между правом граждан собираться мирно и публичным интересом.

Если же обратиться к зарубежному законодательству, то такие ограничения встречаются значительно реже. Например, в некоторых штатах США запрещено проведение публичных мероприятий вблизи «зон тишины», правительственных кварталов, административных зданий и т.д. с целью охраны публичного интереса. В Великобритании допустимо проведение указанных мероприятий в любом общественном месте, под которым законодатель понимает «любую дорогу (улицу), любое место, в которое в любое время публика или какая-либо часть ее имеет доступ за плату или бесплатно, как в соответствии с правом, так и в силу предоставленного или подразумеваемого разрешения» ^{[11, с. 168]}.

Нам также представляется, что устанавливать соответствующие ограничения необходимо лишь в случаях соблюдения и защиты публичных и частных интересов. В этой связи хочется порекомендовать региональному законодателю более обдуманно подходить к определению мест проведения публичных мероприятий с учетом сформировавшейся судебной практики.

3. В завершение исследования стоит остановиться на проблемах правового регулирования публичных мероприятий, возникающих в связи с развитием информационных технологий. Например, 20 апреля 2020 года в приложениях «Яндекс. Навигатор» и «Яндекс.Карты» на центральных площадях различных городов России начали появляться метки с комментариями, выражающими недовольство сложившейся политической ситуацией в стране», которые в последующем были удалены. Аналогичные ситуации можно было встретить на платформе YouTube, социальной сети «Вконтакте» и иных. Однако ограничительные меры, применяемые правоприменительными органами, фактически приравнивающих такие акции к публичным мероприятиям, не имеют под собой правового основания. Сфера этих отношений остаётся недостаточно урегулированной в силу чего складывается пробельность регулирования публичных мероприятий и возникает соответствующая необходимость их правовой регламентации. По этому поводу высказывался председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин: «Граждане имеют конституционное право на протест, то есть право всеми законными средствами выражать свое недовольство и несогласие с неправовыми или неэффективными действиями государственных и муниципальных властей» ^{[19, с. 32]}. Исходя из этого высказывания следует, что общественные отношения, если они имеют место быть, то должны получить нормативную регламентацию.

Нельзя не отметить, что в реальной жизни происходит совмещение подобных интернет-акций и публичных мероприятий. Но их правовая природа не определена. Например, гражданин решил организовать одиночное пикетирование. Существуют технологии, позволяющие совершить звонок, который создает голограмму абонента. Первый такой звонок был совершен в 2017 году. Во время пикета данный гражданин использует эту технологию. Возникает вопрос – как следует квалифицировать данное деяние: как одиночное пикетирование, или как собрание, или как митинг? Ответы на такие вопросы должен содержать Федеральный закон № 54-ФЗ.

В первую очередь стоит отметить, что нами такой гражданин (участвующий посредством цифровой технологии) признается субъектом публичного мероприятия. Это вытекает из сущности публичного мероприятия, которое предполагает свободное выражение мнений, а также является гарантией закрепленного в Конституции Российской Федерации права («акция, доступная каждому»). Статья 2 указанного Закона в определениях собрания и митинга содержит понятие «совместное присутствие» и «массовое присутствие» соответственно. Ключевым здесь является слово «присутствие». Словари его толкуют как «нахождение, личное пребывание в каком-либо месте в данный момент» ^[20], что по смыслу исключает использование соответствующих технологий.

По указанным причинам видится своевременным внести следующие изменения в Федеральный закон № 54-ФЗ:

1. В пункте 3 статьи 2 при закреплении дефиниции собрания после слова «совместное» дополнить словами «личное, а также посредством цифровых технологий»;

2. В части 1 статьи 6 после слова «добровольно» дополнить словами «лично, а также посредством цифровых технологий».

Подводя итог, еще раз хочется подчеркнуть, что предлагаемые в настоящее время в науке классификации публичных мероприятий в значительной степени носят абстрагированный от законодательства характер. Прикладное же значение имеют формы публичных мероприятий, отраженные в действующих нормативных правовых актах, однако и в их увеличении в настоящее время нет острой необходимости. Тем не менее, если такая потребность возникнет, считаем, что наиболее удачным способом будет расширение признаков уже существующих форм с целью недопущения появления новых противоречий и коллизий.

Наибольшую актуальность в настоящее время, на наш взгляд, имеет решение проблем, связанных с организацией и проведением публичных мероприятий, выявленных правоприменительной практикой. Именно в этих целях в ходе исследования и были сформулированы предложения по совершенствованию Федерального закона № 54-ФЗ, а также замечания относительно подхода регионального законодателя к определению мест проведения публичных мероприятий.

Кроме обозначенных выше предложений по корректировке положений Федерального закона № 54-ФЗ с целью улучшения возможностей по организации публичных мероприятий также считаем необходимым исключить верхний временной предел подачи заявления о намерении его проведения, поскольку в настоящее время указанное требование создает препятствия по реализации гражданами своих конституционных прав.

Указанные действия будут способствовать созданию условий реализации гражданами права собираться мирно без оружия, развитию политической активности населения России, а, следовательно, развитию гражданского общества и правового государства.