Правовые и институциональные механизмы сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества

Ядгаров Шахрух Шавкатович ORCID: 0009-0001-8354-7233 аспирант, кафедра "Международное право", Дипломатическая академия при Министерстве иностранных дел России 119021, Россия, г. Москва, ул. Остоженка 53/2, Строение 1 Yadgarov Shakhrukh Shavkatovich Postgraduate student of the International Law chair, Diplomatic Academy under the Ministry of Foreign Affairs of Russia 53/2 Ostozhenka str., Building 1, Moscow, 119021, Russia sh.yadgarov@gmail.com Другие публикации этого автора

На современном этапе резко возрастает необходимость наиболее оптимальной организации обеспечения безопасности на основе применения всего инструментария международно-правового регулирования, в том числе задействования институциональных механизмов. Особая роль в организации безопасности принадлежит региональным межправительственным организациям, позволяющим аккумулировать усилия государств участников наиболее оптимальным способом, в том числе путем закрепления их обязательств в международно-правовых соглашениях, а также создавать институциональные механизмы мониторинга взаимных обязательств, что позволяет создавать практически эффективные юридические основы межгосударственного сотрудничества в наиболее ключевых направлениях, отвечающих интересам человечества. Одним из ключевых игроков в современной системе обеспечения международного правопорядка и законности является Шанхайская организация сотрудничества.

При этом ШОС не стоит на месте и продолжает поступательно развиваться, наращивать свою роль в решении международных, региональных проблем, в поддержании мира, безопасности и стабильности на всём обширном евразийском пространстве.» ^[13]

На современном этапе в рамках ШОС созданы важнейшие организационно-правовые механизмы межгосударственного сотрудничества, в том числе международные договора, специальные конвенционные органы, способствующие исполнению государствами членами данной организации своих международно-правовых обязательств, в связи с чем полагаем, что в рамках ШОС умело и эффективно используется весь прогрессивный инструментарий методов международного права, в том числе в большей степени диспозитивный метод регулирования, предполагающий суверенное право государств принимать документы как «мягкого права», так и конкретных международных договоров с одновременным учреждением институциональных структур в целях создания единого правового пространства в ключевых направлениях сотрудничества. Следует согласиться с Э.Умарахуновым отмечавшим, что «суверенное равенство государств при заключении договоров - это взаимное уважение суверенитета государствами (субъектами), что основывается на равенстве при осуществлении правоспособности и дееспособности на стадиях заключения договоров. Суверенитет является основным принципом международного права, который органически взаимосвязан с правом международных договоров.» ^{[14, С.242.]}

Одним из ключевых направлений деятельности ШОС является координация деятельности государств-участников в борьбе с терроризмом. Анализ показывает, что на современном этапе терроризм стал фактически основной угрозой международному миру и безопасности. Двойные стандарты в оценке этого явления, декларативность заявлений по борьбе с терроризмом и половинчатость антитеррористических мер, принимаемых на глобальном и региональном уровнях, прямое содействие и поддержка отдельными государствами международных террористических формирований, отсутствие оперативной и своевременной координации мирового сообщества в полноценной борьбе с терроризмом и единых унифицированных правовых норм привело к расцвету деятельности организованных преступных групп, использующих терроризм как средство достижения своих целей. Е.А.Чернядьева справедливо отмечает, что терроризм в ХХI веке претерпел фундаментальные изменения, связанные с его высокой интернационализацией, резким ростом степени общественной опасности отдельных преступных эпизодов, трансформацией его методов. Существенно изменился характер террористической угрозы: особую остроту приобрели нападения, основанные на религиозных и националистических противоречиях. Очевидно, что политико-правовое решение проблемы терроризма предполагает использование не только национальных, но и международных механизмов. Отметим, что международное сообщество во многом оказалось не готово к такому повороту событий. Несмотря на обширную международно-правовую базу, созданную для противодействия терроризму, пока нельзя говорить об успешном противостоянии этому злу. ^{[15, С.63.]}

Эффективное противодействие международному терроризму на универсальном и региональном уровне возможно лишь в случае, комплексного использования как уже апробированных международно-правовых инструментов, так и опыта борьбы с транснациональной организованной преступностью. Борьба с террористами должна носить комплексный и бескомпромиссный характер. Наряду с устранением социальных и экономических причин, порождающих эти явления, необходимо делать всё для нейтрализации идеологии терроризма.» ^[1]

Методология

Противодействие терроризму в рамках многостороннего универсального и регионального сотрудничества, в том числе рамках ШОС носит многосторонний, комплексный характер, охватывающий все аспекты как предотвращения актов терроризма, так и обеспечения неотвратимости ответственности лиц, причастных к террористической деятельности. По мнению одного из исследователей международно-правовых аспектов борьбы с терроризмом А.А. Синякина, с точки зрения практики, государства преследуют конкретные цели, заключающиеся в необходимости разработки такого международно-правового механизма сотрудничества, который позволял бы: 1) унифицировать национальные законодательства по установлению уголовной ответственности за определенные составы преступления терроризма; 2) оперативно обмениваться информацией для предупреждения, пресечения или расследования актов терроризма; 3) устанавливать правовые основы оказания правовой помощи; 4) исключать ситуации ухода от ответственности вследствие отсутствия в законодательстве государств соответствующего правового регулирования; 5) определять основы для установления юрисдикции государств в отношении актов терроризма, в том числе определять, какое государство или государства правомочны осуществлять расследование; 6) устанавливать содержание, порядок и рамки проведения оперативных мероприятий в связи предупреждением, пресечением или расследованием актов терроризма; 7) координировать усилия по устранению последствий актов терроризма. ^{[4, С.63.]}

Хотя А.А. Синякин в своем исследовании и выделил важные направления борьбы с терроризмом, между тем вряд ли можно назвать данный список исчерпывающим. Немаловажное значение на наш взгляд имеют вопросы, связанные с противодействием финансированию терроризма, организации сотрудничества с другими универсальными и региональными структурами, ориентированными на борьбу с международным терроризмом, а также обеспечивать обмен опытом и постоянное повышение квалификации сотрудников, особенно в борьбе с террористическими актами, осуществляемыми в киберпространстве, поскольку последствия последних могут носить гораздо более опасный характер, нежели традиционных актов терроризма.

Следует отметить, что практически с самих истоков деятельности ШОС был взят вектор на всеобъемлющую решительную борьбу с терроризмом, создания действенных международно-правовых механизмом борьбы с этой угрозой. Уже в 2002 году государства-участники ШОС договорились о том, что Шанхайская организация сотрудничества придает приоритетное значение региональной безопасности и предпринимает все необходимые усилия для ее обеспечения. Государства-участники будут осуществлять тесное взаимодействие в целях реализации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, в том числе путем учреждения региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества с месторасположением в г. Бишкеке.» ^[3]

Особое значение имеет принятие практически в первый саммит ШОС важнейшего международно-правового документа — Шанхайской конвенции по борьбе с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом, при этом государства — участники в конвенции смогли договориться по наиболее проблемному вопросу (17) в этом направлении — определении терроризма. В документе он определяется как деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон. ^[16]

В сфере безопасности нарабатывается опыт практического взаимодействия и сотрудничества в противодействии новым вызовам и угрозам. Развертывается работа в РАТС, контакты и обмены по линии военных мер доверия. Правовой фундамент взаимодействия составляет Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года. По отдельным направлениям он конкретизирован в разработанных новых многосторонних документах: Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-членов ШОС от 15.06.2006 года; Соглашение о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств – членов ШОС лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности от 15 июня 2006 года. ^{[6, С.213.]}

Особое значение имеет создание в составе ШОС Региональной антитеррористической структуры (далее по тексту РАТС), что позволило придать новый очень серьёзный практический импульс противодействию международному терроризму в рамках этой организации. Данное институциональное учреждение создано на основе Соглашения о Региональной антитеррористической структуре, утвержденного Советом Глав государств-членов ШОС 7 июня 2022 года в г. Санкт-Петербурге. В соответствии со статьей 3 этого Соглашения, РАТС является постоянно действующим органом ШОС и предназначена для содействия координации и взаимодействию компетентных органов Сторон в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, как эти деяния определены в Конвенции.

В качестве ключевых задач в соответствии со статьей 7 Соглашения являются:

— формирование банка данных РАТС о международных террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях, их структуре, лидерах и участниках, других причастных к ним лицах, а также источниках и каналах их финансирования;

— состоянии, динамике и тенденциях распространения терроризма, сепаратизма и экстремизма, затрагивающих интересы Сторон; неправительственных организациях и лицах, оказывающих поддержку терроризму, сепаратизму и экстремизму;

— содействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных и иных мероприятий по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом по просьбе Сторон;

— содействие в осуществлении международного розыска лиц, которые предположительно совершили деяния, указанные в пункте 1 статьи 1 Конвенции, с целью их привлечения к уголовной ответственности; участие в подготовке международно-правовых документов, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом;

— установление и поддержание рабочих контактов с международными организациями, занимающимися вопросами борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом и др. ^[11]

Деятельность РАТС повысила эффективность противодействия международному терроризму в рамках ШОС на совершенно другой, качественно более высокий уровень. Статистические данные свидетельствуют, что только в 2011-2015 гг. компетентными органами государств-членов ШОС при координирующей роли РАТС ШОС на стадии подготовки предотвращены 20 терактов; пресечены около 650 преступлений террористического и экстремистского характера; ликвидированы 440 баз подготовки террористов и около 1700 членов международных террористических организаций; задержаны более 2700 участников незаконных вооруженных формирований, их пособников и лиц, подозреваемых в преступной деятельности; экстрадированы 213 лиц, причастных к деятельности террористических и экстремистских организаций, многие из которых осуждены на длительные сроки лишения свободы; 180 лиц объявлены в розыск; выявлены 600 схронов и тайников с оружием, изъяты более 3250 самодельных взрывных устройств, около 10 тысяч единиц оружия, около 450 тыс. единиц боеприпасов и более 52 тонн взрывчатых веществ. На постоянной основе ведется целенаправленная работа по противодействию использованию сети Интернет в террористических, сепаратистских и экстремистских целях. ^[10]

Между тем, несмотря на предпринимаемые серьезные организационно-правовые усилия противодействия терроризму в рамках ШОС и ее результативность, еще рано говорить об окончательном успехе. Очаги напряженности в Центральной Азии, качественное изменение сущности и опасности современного терроризма, растущий рост и укрепление террористических формирований выдвигают серьезные вызовы безопасности и стабильности государств-членов организации, требуют дальнейшего углубления и развития нормативно-правовой базы противодействия терроризму, практического взаимодействия между спецслужбами и правоохранительными органами, более тесного взаимодействия как внутри организации, так и за ее пределами. Как справедливо отмечают исследователи, результативность ШОС в противодействии терроризму и экстремизму, безусловно, будет определяться не степенью отточенности формулировок программных документов, а накопленным за 15 лет потенциалом реального, практического взаимодействия между государствами-членами в достаточно закрытом «поле» и уровнем доверия партнеров друг к другу. ^{[5, С.99]}

В Ташкентской декларации глав государств членов ШОС, отмечена, большая озабоченность в связи с новым резким всплеском терроризма и экстремизма. Объектами террористов становятся различные страны и регионы мира. Терроризм гибко приспосабливается к ситуации, применяет современные технические средства, готов использовать в своих интересах любые неурегулированные конфликты. Глобальной угрозе терроризма должна быть противопоставлена глобальная система противодействия с ООН в качестве ее центрального ядра, которая должна опираться на региональные, субрегиональные и национальные структуры. При этом важно не только давать адекватный ответ на акции террористов, но и работать на упреждение.

…ответы на сложные вызовы современности – будь то международный терроризм или региональные конфликты и кризисы – могут и должны быть найдены на основах многосторонности и кооперативности, при соблюдении норм и принципов международного права. Только такой подход обеспечит международную безопасность и стабильность в условиях глобализации. ШОС твердо намерена руководствоваться этими принципами в своей деятельности и выражает готовность активно сотрудничать со всеми государствами и многосторонними объединенными на этой концептуальной основе. ^[12]

Результаты исследования

Как справедливо отмечается в литературе, современный терроризм- это не только и не столько диверсанты одиночки, угонщики самолетов и убийцы-камикадзе, это мощные структуры с соответствующим их масштабам оснащением. Примеры Афганистана, Таджикистана, Чечни и стоящих за ними мощных покровителей показывают, что террористические группировки способны вести диверсионно-террористические действия, участвовать в масштабных вооруженных конфликтах. ^{[7, С.87.]}

Именно поэтому в условиях существенного возрастания общественной опасности терроризма, создания на обширных территориальных пространствах террористами даже своих собственных государств, важнейшее значение имеет налаживание и углубление сотрудничества ШОС с другими универсальными и региональными организациями, особенно с Организацией Объединенных Наций. Сотрудничество с ООН проявляется как в признании Устава и принципов данной организации как основы международного правопорядка, так и в налаживании сотрудничества в борьбе с терроризмом, путем проведения практического взаимодействия по конкретным направлениям. Как отмечал Генеральный секретарь ШОС Р.Алимов, незыблемой остается приверженность ШОС безальтернативности политико-дипломатического урегулирования конфликтных ситуаций на основе строгого соблюдения общепризнанных норм и принципов международного права, неукоснительного соблюдения целей и принципов Устава ООН. В этой связи Организация продолжает выступать за укрепление центральной координирующей роли ООН в международных отношениях, придает особое значение поступательному развитию и укреплению сотрудничества с Всемирной Организацией, ее специализированными институтами и учреждениями.

Проводимые при взаимодействии ООН и ШОС специальные мероприятия становятся весомым практическим вкладом в укрепление международного сотрудничества в деле борьбы с угрозами и вызовами безопасности. Это наглядно подтвердили итоги совместных спецмероприятий высокого уровня: «ООН и ШОС: совместное противодействие вызовам и угрозам» в ноябре 2016 года в Нью-Йорке, а также организованного совместно с Управлением ООН по наркотикам и преступности – «ООН и ШОС в борьбе с наркотиками: общие угрозы, совместные действия» в марте 2017 года в Вене. ^[8]

В декабре 2014 года ШОС был предоставлен статус наблюдателя при Генеральной Ассамблее ООН ^{[2, с.116.]} , что не только свидетельствует об открытом характере ШОС, ее сотрудничестве и заинтересованности в сотрудничестве с другими государствами и международными организациями, но является объективностью необходимостью налаживания многостороннего сотрудничества в области обеспечения международной безопасности, борьбы с терроризмом, реализации конкретных организационно-правовых мер, в том числе обмена информацией, совершенствования международно-правовых основ антитеррористического взаимодействия, приносящего реальные практические результаты.

Так уже в резолюции ГА ООН А75/69, «Сотрудничество между Организацией Объединенных Наций и Шанхайской организацией сотрудничества», принятой на 75 сессии Ассамблеи, особо отмечены усилия государств — членов Шанхайской организации сотрудничества по укреплению сотрудничества в области борьбы с терроризмом, в том числе в рамках Региональной антитеррористической структуры, отмечено сотрудничество между Региональной антитеррористической структурой Шанхайской организации сотрудничества и Контртеррористическим управлением, в том числе с Контртеррористическим центром Организации Объединенных Наций, в осуществлении Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций, и сотрудничество между Региональной антитеррористической структурой Шанхайской организации сотрудничества и Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета и принимая к сведению меморандум о взаимопонимании по вопросам сотрудничества между этими двумя структурами, подписанный 25 марта 2019 года. ^[9]

Немаловажной является необходимость продолжения организационно-правовой работы по борьбе с новыми проявления международного терроризма, в том числе с использованием современных информационных технологий (кибертерроризм). М.О.Шалдина справедливо отмечала, что вместе с развитием информационных технологий и скоростью их внедрения в различные сферы жизни увеличивается и риск угроз в области интернет-пространства, наблюдаются новые формы кибертерроризма как общественно опасного явления ^[18].

Следует отметить, что противодействие кибертерроризму как одному из наиболее опасных на современном этапе проявлений международного терроризма в рамках ШОС нуждается в постоянном мониторинге и совершенствовании. Действующие международные институциональные и договорные механизмы по борьбе с терроризмом в рамках ШОС ориентированы на традиционные виды терроризма и в этом направлении достаточно эффективны. Вместе с тем кибертерроризм представляет из себя нарастающую как ком угрозу, способную фактически вывести из строя не только жизненно важные социальные инфраструктурные объекты, но привести к захвату управления военными объектами и вооружением. Несмотря на это обстоятельство, к сожалению, в рамках ШОС, а также во всем мире существует серьезный пробел в международно-правовом регулировании борьбы с кибертерроризмом, о чем неоднократно отмечали специалисты. В.М.Шумилов справедливо отмечал: «Современная международно-правовая нормативная база не поспевает за развитием научно-технического прогресса, что лучше всего видно на примере киберпространства и разработок в области искусственного интеллекта. Новая база должна носить «упредительный» характер: подразумевать инструменты регулирования правоотношений, которые могут возникнуть в ближайшем будущем, но сейчас существуют лишь в «зачаточном состоянии».

Основными преимуществами подобных документов должны стать упрощенная процедура их принятия, а также активное использование модельных договоров и модельных законов, чтобы в случае возникновения ситуации, описанной в документе, было достаточно провести лишь одной процедуры голосования в ГА ООН, лишь одной встречи лидеров ШОС или лишь одного дня работы законодательных органов нескольких государств, заинтересованных в едином подходе к правовому регулированию данных вопросов.» ^[19].

Заключение

Таким образом, ШОС является одной из самых эффективных международных институциональных образований в области борьбы с терроризмом в силу наличие как нормативно-правовых основ, так, как и специализированных антитеррористических внутренних органов, координирующих действия государств в противодействии терроризму. Рост угрозы терроризма, изменение его форм и общественной опасности объективно диктует необходимость постоянной работы и совершенствования деятельности ШОС в этом направлении, а также требует постоянного взаимодействия с ООН и ее специально созданными по линии борьбы с терроризмом органами. Лишь в случае адекватности деятельности ШОС характеру современного терроризма, сплочения государств членов в выработке единой политики в борьбе с терроризмом, основанной на принципах международного права, Устава и общепризнанных норм ООН возможно достижение эффективных и существенных результатов в этом направлении.