Внешняя компетенция ЕС и международные соглашения Союза

Диков Роман Витальевич аспирант, кафедра международного права, Всероссийская академия внешней торговли при Министерстве экономического развития РФ 119285, Россия, г. Москва область, г. Г. Москва, шоссе Воробьевское, 6А Dikov Roman Postgraduate student, International Law Department, Russian Foreign Trade Academy of the Ministry for Economic Development of the Russian Federation 119285, Russia, Moscow region, Moscow, Vorobyovskoe highway, 6A roman.prc@mail.ru

Правосубъектность международной организации и понятие внешней компетенции

Учредительный акт о создании международной организации, заключенный субъектами международного права, является правовым основанием деятельности международной организации. Обычно, учредительный акт организации имеет четкую структуру и устанавливает в первую очередь ее цели, функции и правомочия, а также организационную структуру, компетенцию ее органов и основные условия осуществления этой компетенции.

Правосубъектность международной организации вытекает из международного договора, являющегося ее учредительным актом ^[1]. Как справедливо отмечает Н. А. Ушаков, вопрос о субъектах международного права носит преимущественно теоретический характер, однако имеет и большое практическое значение ^[2]. Если в учредительном акте какой-либо международной организации и записано, что она субъект международного права, то это еще не доказывает того, что она им в действительности является ^[3]. Общей теории права признано, что субъект права – это лицо, на которое распространяется действие его норм, но в международном праве ситуация иная. Содержание термина «международная правосубъектность» в нормах международного права не раскрывается; существуют лишь теоретические конструкции, характеризующие юридическую природу, основания и пределы международной правосубъектности ^[4]. На наш взгляд наиболее полное определение правосубъектности дал С. В. Черниченко, указав, что «международная правосубъектность – это и подчиняемость прямому воздействию международного права, и обладание международными правами и (или) обязанностями, и «регулируемость» поведения лица непосредственно международным правом, и способность участвовать в международных правоотношениях ^[5]. Иными словами, правосубъектность международной организации не аксиома, а комплексное понятие, которое требует доказательств.

Европейский союз является международной организаций и обладает правосубъектностью (ст. 47 ДЕС) и, следовательно, является субъектом международного права, способным вести переговоры и заключать международные соглашения от своего имени, т. е. обладает полномочиями в этой области, предоставленными ему Учредительными договорами. А.О. Четвериков отмечает, что «ЕС обладал международной правосубъектностью изначально», но в «долиссабонский» период «международная правосубъектность ЕС носила комплексный (сегментарный) характер» ^[6]. После принятия Лиссабонского договора в Договоре о Европейском союзе появилась ст. 47 о том, что Союз обладает правосубъектностью. В части необходимых доказательств правосубъектности ЕС уместно процитировать И. И. Лукашука, что «международная правосубъектность – это историческая категория» ^[7], и правосубъектность ЕС не раз доказывалась и Судами, и множеством теоретических работ, и на практике международных правоотношений с другими субъектами.

Особенностью международного права является то, что нормы создаются самими субъектами этой системы ^[8], а одним из критериев правосубъектности, как указано выше, являются международные правоотношения, которые в свою очередь непосредственно связанны с понятием внешней компетенции. Словарь международного права С. А. Егорова дает следующее определение международным правоотношениям: «это урегулированные нормами международного права международные отношения» ^[9]. Словарь международного права под редакцией Б. М. Клименко также указывает, что необходимой предпосылкой для определения международных правоотношений является норма международного права, а стороны правоотношений выступают в двух качествах: как создатели нормы и как стороны, отношениях между которыми регламентируются этой нормой ^[10]. Межправительственные организации как участники международных правоотношений представляют собой устойчивые формы сотрудничества государств, наделенные ими правом самостоятельно вступать по вопросам своей компетенции в межгосударственные отношения. Резюмируя вышеизложенное и подходя к определению внешней компетенции, можно сказать, что международные правоотношения – это урегулированные, согласованной волей субъектов международного права, отношения, для которых требуется более двух субъектов международного права. Учитывая, что международные организации, а также интеграционные объединения, являются участниками международных отношений, им соответственно необходимо наличие соответствующей компетенция для участия в международных правоотношениях.

Компетенция – совокупность всех полномочий лица в рамках обусловленных целей, задач и функций (т. е. допускаемой сферы применения полномочий). Г. М. Вельяминов определяет компетенцию как «пакет» полномочий, в пределах которого действует уполномоченное лицо ^[11]. Интересную параллель с мифологией Древней Греции проводит профессор Ю. А. Тихомиров, называя богов охоты, ремесла, правосудия и т. д. «основателями» теории компетенции ^[12]. Профессор А. Я. Капустин определяет компетенцию международной организации как «круг вопросов, которыми надлежит заниматься международным организациям» ^[13]. Польский юрист В. Моравецкий определяет компетенцию международной организации как «сферу предметной деятельности, т. е. сферу проблем, которыми организация или ее отдельные органы имеют право или должны заниматься» ^[14].

То есть, если компетенция – это совокупность всех полномочий субъекта международного права, то по своему характеру ее можно разделить на две сферы: внешнюю и внутреннюю. Профессор А. Х. Абашидзе определяет понятие «внешняя компетенция» как «правомочия на осуществление внешних связей организаций, включающих взаимоотношение международных организаций с государствами (как с членами, так и не с членами), другими международными межправительственными организациями, международными неправительственными организациями, с юридическими и физическими лицами» ^[15]. В нашем понимании внешняя компетенция – это понятие чуть более широкое за счет того, что к внешней компетенции мы относим односторонние акты международных организаций, направленные на создание прав или так или иначе оказывающих влияние на третьи стороны. То есть, для реализации внешней компетенции не всегда нужны именно правоотношения с иными субъектами, достаточно и волеизъявления. Так, например, одностороннее заявление министра иностранных дел Норвегии о датском суверенитете над Гренландией вылилось в международный спор, который рассматривался Постоянной палатой международного правосудия в 1933 г. и завершился не в пользу Норвегии.

В свою очередь, выводя понятие «внешняя компетенция» можно утверждать, что – это совокупность полномочий субъекта международного права, благодаря которым данный субъект может вступать в международные правоотношения с иными субъектами международного права и (или) воздействовать на них.

Также, следует добавить, что внешняя компетенция международных организаций отличается по объему: она может быть шире или уже чем у другой международной организации (по сфере применения). Так, например, в настоящее время помимо импорта и экспорта товаров в сферу торгового права ЕС входит регулирование внешней торговли услугами, торговых аспектов интеллектуальной собственности и прямых иностранных инвестиций ^[16], в то время как в сферу наднациональной компетенции в части внешней торговли ЕАЭС входит только торговля товарами (за исключением некоторых аспектов в части интеллектуальной собственности).

Международные торговые договоры ЕС в контексте реализации внешней компетенции

К одному из основных процессов образования норм современного международного права относятся международные договоры. Как указывает Л. Оппенгейм «право заключения договоров представляет собой не право, принадлежащее государству в техническом смысле этого слова, но его компетенцию, вытекающую из его суверенитета» ^[17]. Рассматривая данный вопрос через призму времени и современного субъектного состава международно-правовой системы следует отметить, что данный принцип применим и к международным организациям, за исключением того, что у государств компетенция – универсальная, а у международных организаций – специальная. «Без наличия у организации правоспособности заключать международные договоры, – пишет А. Н. Талалаев, – она не может считаться субъектом международного права» ^[18]. Согласно преамбуле Венской конвенции о праве договоров между государствами и международным организациями, или между международными организациями 1986 г., «международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функции и достижения ее целей».

Под международными договорами в праве ЕС принято понимать соглашения, заключаемые ЕС с государствами – нечленами ЕС ^[19]. Правоспособность Союза заключать соглашение с третьими сторонами указана в ст. 216 ДФЕС. Международные соглашения со странами, не входящими в ЕС, или с международными организациями являются неотъемлемой частью права ЕС. Эти соглашения отделены от основного закона и вторичного законодательства и образуют категорию sui generis. Внешней компетенции Союза посвящена ч. 5 ДФЕС под название «Внешнеполитическая деятельность Союза» и р. 5 ДЕС «Общие положения о внешнеполитической деятельности союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности». Также, следует отметить, что Судом ЕС в этот же период времени была сформулирована концепция параллельных полномочий, безусловно расширивших международную правосубъектность ^[19]. Речь идет о деле AETR (илиERTA, the European Agreement concerning the work of crews of vehicles engaged in international road transport). И. М. Лифшиц, уделяя рассмотрению этой концепции главу своего исследования, пишет: «внутренняя компетенция Сообщества по регулированию той или иной сферы деятельности подразумевает и внешнюю компетенцию по заключению международных договоров» ^[1]. Нельзя не отметить, что данная концепция очень схожа с концепцией «имманентной компетенции» ^[20], только более расширено.

Источниками внешней компетенции ЕС в части торговой политики являются нормы учредительных договоров, а именно в р. 5 ДЕС и в ч. 5 ДФЕС и Договор о Евратоме; нормативные правовые акты институтов ЕС: регламенты и решения; судебные решения и, непосредственно сами, международные договоры. Порядок ведения переговоров и принятия международных соглашений изложен в статьях 207 (ранее статья 133 ЕС, а до этого статья 113 Римского договора) и 218 ДФЕС для общей торговой политики и других сфер внешней деятельности соответственно.

Общая торговая политика и таможенный союз относятся к исключительной компетенции Союза (ст. 3 ДФЕС). Еще в 1970-х гг. Суд Европейских сообществ признал общую торговую политику в качестве исключительной компетенцией ЕЭС и Лиссабонский договор перенял это в качестве положений ДФЕС. Первым делом, в котором говорилось, что общая торговая политика является исключительной политикой ЕС, было Заключение Суда № 1/75, в котором Суд заявил, что общая торговая политика «несовместима со свободой, на которую государства-члены могут претендовать, ссылаясь на совпадающие полномочия». Иными словами, определение торговой политики самостоятельных субъектов международного права – государств-членов ЕС перешло в исключительную компетенцию ЕС как интеграционного объединения государств-членов.

ЕС может заключать международные соглашения в рамках трех различных типов компетенции: исключительная компетенция, компетенция «поддерживать, координировать или дополнять» действия государств-членов (или лояльное сотрудничество) и совместная компетенция. Основное отличие поддерживающей компетенции от исключительной заключается в отсутствии властных ограничений ЕС в отношении государств-членов, т.е. не подменяя при этом исключительную компетенцию государств-членов в определенном векторе их взаимоотношений с третьими сторонами. Соглашения, выходящие за рамки исключительной компетенции Союза, заключаются как «смешанные». Следует отметить, что до 2007 года ЕС, имея исключительную компетенцию в части общей торговой политики, заключал с третьими сторонами исключительно смешанные соглашения торгового характера. Соглашения с Сингапуром, Японией и Вьетнамом заключены непосредственно Союзом, т. к. все они были подписаны после 2007 года, после того, когда Суд разъяснил сферу применения общей торговой политики в своем Заключении № 2/15. В Заключении отмечается, что соглашения ЕС исключают из сферы «исключительности» положения о портфельных инвестициях и урегулировании споров между инвесторами и государством. Иными словами, при включении вышеуказанных компонентов в соглашение Союза с третьей стороной такое соглашение должно быть заключено как «смешанное». Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что ЕС до 2007 г. обладал исключительной компетенцией в сфере общей торговой политики с некоторыми изъятиями.

ЕС поддерживает политические и торговые отношения с государствами и международными организация по всему миру, заключая двусторонние договоры в соответствии с международным правом с третьими государствами, международными организациями или регионами. Ст. 207 ДФЕС является правовой основой для общей торговой политики. Европейский парламент и Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают меры, определяющие правовые основы осуществления общей торговой политики (п. 2 ст. 207). Общая торговая политика является одним из основных столпов отношений ЕС с остальным миром. Структура этих договоров зависит от интересов и целей договаривающихся сторон. В различных доктринах международного права по-разному подходят к классификации международных договоров, и в основном классифицируют их для практического удобства ^[21]. Поэтому, условно, мы классифицируем два вида международных договоров: договоры нормоустанавливающие и договоры-сделки, но в рамках настоящего исследования рассматриваются исключительно нормоустанавливающие договоры Союза в части торговых отношений.

Итак, по данным Европейской Комиссии в настоящее время Союзом заключены следующие типы международных соглашений торгового характера:

1) Соглашение о создании таможенного союза (Андорра, Сан-Марино, Турция);

2) Соглашение об экономической зоне (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия);

3) Соглашение об экономическом партнерстве (Карибский форум: Антигуа и Барбуда, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Доминика, Доминиканская Республика, Эсватини, Гренада, Гайана, Ямайка, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Сент-Винсент и Гренадины, Суринам, Тринидад и Тобаго; Юго-Восточная Африка: Мадагаскар, Маврикий, Сейшелы, Зимбабве; Сообщество развития Юга Африки: Мозамбик, Намибия, Лесото; Тихоокеанские государства: Самоа, Соломоновы острова; Южная Африка;

4) Временное соглашение об экономическом партнерстве (Камерун, Коморы);

5) Поступательное соглашение об экономическом партнерстве (Кот-д'Ивуар, а также аналогичное временное соглашение с Республикой Гана);

6) Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве (Армения);

7) Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (Азербайджан, Ирак);

8) Соглашение о расширенном партнерстве и сотрудничестве (Казахстан);

9) Соглашение о стабилизации и ассоциации (государства западных Балкан: Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Черногория, Северная Македония, Сербия);

10) Соглашение об ассоциации (Алжир, Египет, Грузия, Израиль, Иордан, Ливан, Молдова, Марокко, Тунис, Украина);

11) Соглашение об ассоциации и Дополнительный протокол (Чили);

12) Временное соглашение об ассоциации (Палестинская национальная администрация);

13) Соглашение об ассоциации с «сильным» торговым компонентом (Центральная Америка: Коста Рика, Сальвадор, Гватемала, Гондурас, Никарагуа);

14) Глобальное соглашение (Япония, Мексика);

15) Всеобъемлющее торгово-экономическое соглашение (Канада);

16) Соглашение о торговле (Колумбия, Эквадор, Перу);

17) Соглашение о зоне свободной торговли (Сингапур, Южная Корея, Вьетнам);

18) Глубокое и всеобъемлющее соглашение о свободной торговле (Украина);

19) Соглашение о торговле и сотрудничестве (Великобритания).

Исходя из вышеизложенного списка отчетливо виден инструментарий Союза в части реализации внешней компетенции экономического характера. Так, для сравнения Евразийский экономический союз ограничен только тремя видами соглашений в контексте реализации внешней компетенции: соглашение о создании зоны свободной торговли, временное соглашение о создании зоны свободной торговли и непреференциальное соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве. Возвращаясь к соглашениям ЕС – столь обширный инструментарий заслуживает отдельный классификации. Так, общий анализ соглашений наводит на вывод, что несмотря на обширный инструментарий Союза, международные договоры такого характера преследуют определенные цели. В этой связи данные соглашения с третьими сторонами мы классифицируем на три вида:

1) Соглашения о таможенном союзе и экономической зоне, как более высоком уровне интеграции государств – нечленов ЕС нежели простые торгово-экономические соглашения (см. № 1 списка выше). Нельзя не заметить, что в указанных соглашениях прослеживается так называемый «цивилизационный подход», о котором пишет профессор В. М. Шумилов ^[22].

2) Соглашения об экономической интеграции, ассоциации и партнерстве (см № 3–13 списка выше). На наш взгляд эта категория заслуживает особого внимания. Данные соглашения демонстрируют нам эволюцию понятия «сила» и «влияние» из военно-политической категории в экономико-политическую категорию. Большинство государств, заключивших соглашения с Союзом, трудно отнести к одному цивилизационному типу, но тем не менее, Союз заключил с ними соглашения, чтобы таким образом «экспортировать» в них свои принципы и культурные и иные ценности на основе взаимовыгодного сотрудничества и проникнув на рынки. Этим самым также можно проследить становление такого феномена, как экспорт суверенитета интеграционного объединения, что заслуживает отдельного исследования.

3) Торгово-экономические соглашения (см. № 14–19). Классический инструмент реализации внешней компетенции торгового характера различного охвата.

Таким образом можно констатировать тот факт, что для осуществления внешней компетенции в части торгового сотрудничества Союза необходимо политическое «одобрение» целесообразности в части оказания влияния на интеграцию третьих сторон. В данном контексте интеграция подразумевается не как членство в Союзе, а как «сторона, разделяющая общеевропейские ценности и политику». Единственным исключением выступают развитые государства третьей группы, которые уже и так находятся под влиянием западных государств. Наблюдая такую тенденцию «охоты на потребителя общеевропейских ценностей» и борьбы за рынки сбыта товаров и т. д. – внешняя компетенция выступает как основополагающий инструмент интеграционных объединений (а именно ЕС) в части таких отношений с третьими сторонами.

Заключение

Общая торговая политика является одним из основных столпов отношений ЕС с остальными странами. Благодаря своей правосубъектности и реализации внешней компетенции торгово-экономического характера Союз выполняет функции экономического и политического интеграционного объединения. Общая торговая политика является основным инструментом при реализации такой функции. Классификация, представленная в данной работе, демонстрирует, что экономические отношения с третьими сторонами носят экономический характер, но также преследуют и политические цели. Иными словами, можно констатировать тот факт, что внешняя компетенция Союза носит «комплексный» характер, включая в себя помимо прямо обозначенного торгово-экономического сотрудничества еще и экспорт культурных ценностей и иных форм «мягкого» влияния на участников международных правоотношений с Союзом.

В практике ЕАЭС могут быть восприняты определенные подходы, выработанные в Европейском союзе. Как пишет С. Ю. Кашкин, «конкуренция государств в международной экономической системе переросла в конкуренцию региональных интеграционных объединений» ^[23]. ЕАЭС необходимо ускориться в части переговоров и заключения соглашений с третьими государствами и международными организациями и начать можно как раз с расширения международно-правовой и мягкоправовой базы соглашений с внешними партнерами ЕАЭС.