Значение Конвенции CITES для охраны биологического разнообразия: полувековой опыт реализации положений

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Компоненты биологического разнообразия с древних времен являются неотъемлемой частью жизни человека, обеспечивая его существование. Они являются источниками пищи, тепла, строительными материалами, лекарственными средствами. И этот перечень может быть продолжен. Товары растительного и животного происхождения составляют колоссальный объем в мировой торговле. Не меньшая доля товарооборота приходится и на торговлю самими особями видов животных и растений, а также их частями и дериватами. Чем более редким и ценным является тот или иной вид, тем чувствительнее для его популяции становится рост добычи по причине возможного извлечения максимальной прибыли от реализации. В XXI в. годовой объем торговли объектами флоры и фауны составляет от 10 до 20 млрд евро и охватывает десятки миллионов особей, а только легальная торговля икрой рыб осетровых приносит 100 млн евро в год ^{[1, с. 32]}. И это объем товарооборота, осуществляемого на законной основе. В то же время прибыль только от нелегальной торговли редкими видами животных составляет 6–10 млрд долларов США в год. Стоимость одной особи отдельных видов впечатляет: монгольский балобан – 20 тыс. долларов США, китайский крокодил – 15 тыс. долларов США, ангольский питон – 65 тыс. долларов США ^{[2, c. 100]}. Контрабандный оборот животных и растений, находящихся на грани исчезновения, по своему масштабу уступает лишь обороту наркотиков ^{[3, c. 71]}. Очевидно, что в данной ситуации международное сообщество должно принимать консолидированные усилия по сохранению биологического разнообразия планеты, и в особенности это касается тех видов, численность которых снижается в значительной степени. Как отмечает А.В. Кукушкина, природные ресурсы в интересах нынешнего и будущих поколений людей «должны быть защищены четко продуманным планированием и использованием» ^{[9, c. 143]}, основанием для которого должны служить согласованные на уровне международного сотрудничества нормы и правила. Недаром Декларацией Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде 1972 г. (Стокгольмской декларацией) в числе принципов, призванных обеспечить общие подходы и руководящую роль в деле сохранения и улучшения окружающей человека среды, был закреплен принцип международного природоохранного сотрудничества с учетом суверенных интересов всех государств. Эффективная реализация данного принципа является исключительно важной в деле сохранения биологического разнообразия и его компонентов, в том числе и потому, что географически ареалы обитания видов зачастую не находятся в пределах государственных границ одной страны. Особое значение международное сотрудничество имеет для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов.

В исторической перспективе первое предложение о введении правил международной торговли экзотическими видами животных было сделано швейцарским экологом Полем Сарасином в 1911 г. Следующим шагом стала Лондонская конвенция об охране фауны и флоры и их естественных мест обитания, включавшая среди прочего и положения о контроле экспортно-импортных операций 1933 г., которая фактически не действовала по причине неприсоединения к ней достаточного количества стран. Беспрецедентный рост как легальной, так и нелегальной торговли компонентами биологического разнообразия был отмечен в 1960–1970-х гг. В 1963 г. на Генеральной ассамблее Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) (англ. InternationalUnionforConservationofNatureandNaturalResources (IUCN)) было заявлено о необходимости подписания международного соглашения в форме конвенции, регулирующего экспорт, транзит и импорт редких и угрожаемых видов. Спустя 10 лет в 1973 г. такое соглашение было заключено в Вашингтоне – Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (англ. ConventiononInternationalTradeinEndangeredSpeciesofWildFaunaandFlora (CITES)), вступившая в силу в 1975 г. В настоящее время сторонами конвенции являются 183 государства и Европейский Союз (Список договаривающихся сторон // [Электронный ресурс]: URL: https://cites.org/eng/disc/parties/chronolo.php (дата обращения: 02.03.2023)). Под действие конвенции попадает более 40 900 видов, включая примерно 6 610 видов животных и 34 310 видов растений, перечень которых содержится в трех приложениях к документу. Согласно СИТЕС, торговля определяется как импорт, экспорт, реэкспорт и интродукция из моря (для морских видов, добытых в открытом море). Целью СИТЕС является защита охраняемых видов от чрезмерной эксплуатации в рамках международной торговли (Виды СИТЕС // [Электронный ресурс]: URL: https://cites.org/eng/disc/species.php(дата обращения: 02.03.2023)). Конвенция является, пожалуй, одним из наиболее эффективных средств охраны биологического разнообразия и его компонентов в международном праве. Это может быть объяснено тем, что ее основополагающие принципы – предельно ясны и понятны, а также одобряются максимально широким кругом государств, к ней присоединившихся ^{[4, с. 484]}.

Несмотря на то, что в сферу регулирования конвенции попадает исключительно регулирование торговли видами между государствами и она не содержит каких-либо мер непосредственной охраны видов в их среде обитания, ее эффективность объясняется именно опосредованным сокращением изъятия особей за счет ограничения их оборота.

СИТЕС вводит запрет на международную торговлю видами (Приложение I к конвенции), находящимися под угрозой исчезновения. Конвенцией также вводится механизм контролируемой торговли видами, которые могут стать угрожаемыми (Приложение II к конвенции), в случае отсутствия подобного контроля определяя их допустимый экспорт на уровне, не угрожающем выживанию вида. Приложение III к конвенции содержит виды, оборот которых подлежит регулированию по определению любого государства-участника СИТЕС в пределах его юрисдикции в целях предотвращения или ограничения эксплуатации и в отношении которых необходимо сотрудничество других государств – участников Конвенции СИТЕС в контроле за торговлей. Для вывоза объектов СИТЕС, включенных в Приложение III, необходимо получение сертификата о происхождении (Российская Федерация выдает экспортное разрешение СИТЕС).

На международную торговлю видами, входящими в любое из трех приложений СИТЕС, должно быть получено соответствующее разрешение. Условием выдачи такого разрешения является соблюдение заявителем целого ряда требований. Каждая из стран – членов конвенции определяет соответствующие научные органы СИТЕС, а также административные органы СИТЕС, уполномоченные выдавать экспортные разрешения, причем для каждой партии объектов СИТЕС требуется отдельное разрешение (сертификат).

Как отмечает А.М. Солнцев, особенность Конвенции заключается в отсутствии в ее тексте положений, устанавливающих напрямую процедуры ее соблюдения, то есть обязательства сторон на национальном уровне обеспечивать реализацию ее требований посредством юридических и научных подходов. Однако ряд статей может быть интерпретирован в качестве способов ее соблюдения как на международном, так и на национальном уровнях ^[8].

Биологическое разнообразие планеты является динамически изменяемой сущностью, в рамках которой во взаимодействии с окружающей средой происходит постоянное количественное и качественное изменение его компонентов – биологических видов. К примеру, численность одних из них в отсутствии естественных врагов и добычи их человеком, а также под влиянием иных факторов, в том числе и в случае применения мер правовой охраны, может расти, других же, также по ряду различных причин, – катастрофически сокращаться. Для обеспечения оперативного реагирования на подобные изменения в рамках СИТЕС на регулярной основе собираются Конференции сторон, в ходе которых обсуждаются и принимаются соответствующие решения по регулированию торговли видами, находящимися под угрозой исчезновения. За время существования конвенции уже состоялось 19 совещаний Конференции сторон СИТЕС (CITES CoP). Совещание Конференции сторон CITES CoP20 должно пройти в 2025 г. Конференция принимает решения о включении, исключении или изменении перечня видов в приложениях СИТЕС, по поводу политики и мер по осуществлению положений конвенции, принимаемых для повышения ее эффективности. Совещание Конференции сторон CITES CoP19 проходило с 14 по 25 ноября 2022 г. в Панама-Сити (Панама). В его ходе делегаты рассмотрели 52 предложения, касающихся более 500 видов, принимая решение о том, следует ли усилить или ослабить контроль за международной торговлей животными и дериватами. Повестка конференции состояла из 91 пункта, содержащего новые меры и политику, касающиеся международной торговли дикими животными. Ключевые темы повестки дня CoP19 касались также вопросов финансов и ресурсов для функционирования СИТЕС; вопросов правоприменения, включая коррупцию, финансовые преступления и сокращение спроса (см., например, документ 33 повестки дня CoP19); предложений по усилению защиты видов, являющихся предметом торговли, в том числе акул и слонов. На конференции рассматривался широкий круг иных вопросов. В их числе вопрос о включении образцов, полученных с помощью биотехнологии, в сферу действия СИТЕС, который может приобрести значительную актуальность в обозримой перспективе.

Российская Федерация является стороной СИТЕС с 1992 г. С тех пор в стране проводится значительное количество программ по контролю численности и оборота редких, ценных видов, постоянно увеличивается площадь особо охраняемых природных территорий. В УК РФ внесены поправки, ужесточившие уголовную ответственность за добычу видов, охраняемых международными соглашениями, в число которых входит и СИТЕС, и введена ответственность за торговлю редкими и исчезающими видами, а также их дериватами в сети Интернет (ст. 258.1 УК РФ). Распоряжением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 212-р утверждена Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации до 2030 года. Российская Федерация успешно реализует целый ряд комплексных научных программ по сохранению и увеличению популяций переднеазиатского и дальневосточного леопардов, амурского тигра, белого медведя, лошади Пржевальского, зубра, краснокнижных соколов, осетровых рыб и других видов (Глава Минприроды России Дмитрий Кобылкин открыл 70-е заседание Постоянного комитета СИТЕС. Впервые сессия проводится в России // [Электронный ресурс]: URL: https://www.mnr.gov.ru/press/news/glava_minprirody_rossii_dmitriy_kobylkin_otkryl_70_e_zasedanie_postoyannogo_komiteta_sites_vpervye_s/ (дата обращения: 14.03.2023)).

Научными органами СИТЕС в Российской Федерации являются: Всероссийский научно-исследовательский институт охраны окружающей среды (ФГБУ «ВНИИ Экология») Минприроды России, Институт проблем экологии и эволюции Российской академии наук (ИПЭЭ РАН) (Постановление Правительства РФ от 04 мая 2008 г. № 337 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб» // СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2175) и Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии (ФГБНУ «ВНИРО») Росрыболовства (Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2005 г. № 584 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении осетровых видов рыб» // СЗ РФ. 2005. № 40. Ст. 4037).

В их функции, на примере ФГБУ «ВНИИ Экология», входят: сбор, обработка и хранение информации о конвенционных видах, подвидах, популяциях животных и растений, в том числе и о состоянии популяций в природе этих животных и растений; экспертиза образцов СИТЕС; подготовка научных рекомендаций (заключений) для административного органа СИТЕС в Российской Федерации о возможности юридическими и физическими лицами экспорта (реэкспорта) образцов СИТЕС, а также импорта в Россию образцов СИТЕС, включенных в Приложение I СИТЕС; разработка рекомендаций по изменению и дополнению Приложений I и II СИТЕС и предложений по формированию Приложения III СИТЕС от Российской Федерации с целью усиления контроля за использованием охраняемых и (или) особо ценных видов животных и растений отечественной фауны и флоры; и целый ряд других функций экспертного и информационного характера, выполнение которых способствует обеспечению научной обоснованности мер, принимаемых на национальном уровне в рамках требований СИТЕС. Открытый перечень всех функций содержится в приказе Минприроды РФ от 4 июля 1994 г. № 206 «О Научном органе СИТЕС в Российской Федерации» (документ опубликован не был / доступ из СПС «Консультант Плюс»).

Представляется, что именно всестороннее изучение проблем и научное обоснование включения или исключения отдельных видов в списки приложений к СИТЕС позволяют оперативно реагировать на изменения состояния их популяции, снижение или повышение численности таких видов, что положительным образом должно сказаться на повышении степени их охраны конвенциальными и иными правовыми средствами, принимаемыми на национальном и межгосударственном уровне.

В Российской Федерации административными органами СИТЕС являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в отношении объектов, кроме осетровых видов рыб, и Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) в отношении осетровых видов рыб, включая икру. Контроль за перемещением конвенционных видов осуществляется таможенными органами, которые согласно требованиям ст. 351 Таможенного кодекса ЕАЭС обеспечивают соблюдение соответствующих запретов и ограничений в отношении перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС товаров. Перечень объектов СИТЕС находится в разделе 2.7 «Виды дикой фауны и флоры, подпадающие под действие Конвенции СИТЕС», единого перечня товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования в торговле с третьими странами (приложение № 2 к Решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 г. № 30 «О мерах нетарифного регулирования»). (Объекты СИТЕС // [Электронный ресурс]: URL: https://customs.gov.ru/fiz/pravila-peremeshheniya-tovarov/poryadok-peremeshheniya-ob-ektov-sites,-naxodyashhixsya-pod-ugrozoj-ischeznoveniya-#:~:text=В%20Российской%20Федерации%20Административными%20органами,осуществляют%20выдачу%20разрешений%20(сертификатов)%20СИТЕС (дата обращения: 04.03.2023)). Таможенные органы РФ играют важную роль в пресечении незаконной торговли объектами СИТЕС, и от квалификации сотрудников зависит эффективность такого противодействия. В качестве механизмов незаконного перемещения через государственную границу следует отметить такие, как недекларирование частей и дериватов дикорастущих растений и диких животных и перемещение этих товаров в специально оборудованных тайниках и конструктивных полостях транспортных средств. Встречаются также случаи недостоверного декларирования, а также фальсификации разрешительных документов, в частности использование недействительных или поддельных документов. В 2020 г. на основании оперативных материалов таможенных органов по ст. 226.1 УК РФ было возбуждено 828 дела ^{[5, с. 675]}. Очевидно, что повышение уровня образования сотрудников таможни, досматривающих грузы, подлежащие сертификации в рамках СИТЕС, в области биологии конвенционных видов позволит им более эффективно выявлять подмену одних видов другими, а также определять какому виду в действительности принадлежат перевозимые через государственную границу РФ дериваты. Разработка и проведение специальных программ повышения квалификации сотрудников в данной сфере должны положительном образом отразиться на эффективности выявления таможенными органами нарушений, связанных с экспортно-импортными операциями конвенционных видов.

Одной из проблем, связанных с выявлением нарушений при трансграничном перемещении конвенционных видов, является необходимость создания специальных условий для размещения задержанных таможенными органами живых животных, а также обеспечение своевременной передачи их в центры содержания и реабилитации ^{[10, c. 58]}.

Отметим, что при перемещении видов, попадающих под действие конвенции, через государственные границы входящих в Евразийский экономический Союз (ЕАЭС) государств (являющихся одновременно и сторонами СИТЕС) в пределах территории ЕАЭС также требуется оформление разрешений (сертификаты).Однако отсутствие таможенного контроля внутри ЕАЭС создает дополнительные возможности для организации нелегального трафика конвенционных объектов. Так, с дальневосточных территорий идет наибольший поток контрабанды из России в одну из стран ЕАЭС, а уже затем в Китай, Японию, Республику Корея, Сингапур, Тайвань ^{[6, c. 48]}. В этой связи высказываемые в научной литературе предложения о создании на территории ЕАЭС единой информационной системы, содержащей данные о «выдаче, использовании и аннулировании разрешений на экспорт, импорт объектов СИТЕС, их задержаниях, конфискациях объектов СИТЕС; о готовившихся и случившихся незаконных перемещениях между государствами – членами ЕАЭС», а также о «разработке и утверждении Правил оборота объектов СИТЕС и иных объектов животного мира, действующих внутри общей таможенной зоны и формировании соответствующих органов на уровне ЕАЭС для обеспечения контроля за оборотом внутри ЕАЭС» ^{[7, c. 8]}, представляются вполне оправданными, а их реализация должна на практике помочь более эффективному противодействию контрабанде объектов растительного и животного мира, попадающих под регулирование СИТЕС.

Для сравнения приведем перечень проблем, с которыми сталкивается при реализации положений СИТЕС такое наднациональное образование, как Европейский Союз, который является стороной конвенции. Следует отметить, что к числу проблем общего характера, связанных с имплементацией ее положений в государствах – членах ЕС, относятся довольно схожие с имеющимися в ЕАЭС и Российской Федерации проблемы. Среди них – недостаточное развитие национального законодательства в данной сфере, отсутствие пограничного контроля, выдача или принятие поддельных или недействительных документов СИТЕС и т. д. Основная проблема Европейского Союза как стороны конвенции заключается в том, что он внедряет СИТЕС так, как если бы это было единое государство, однако его органы управления практически независимы, а процедуры сильно различаются от одного государства-члена к другому. Кроме того, как было указано выше, внутренний пограничный контроль между государствами-членами был отменен, а степень внедрения СИТЕС значительно варьируется в зависимости от страны. Соответственно, в действительности степень внедрения СИТЕС в Европейском Союзе соответствует уровню государства с самым низким уровнем такого внедрения. Иные проблемы, с которыми сталкивается ЕС: выдача сертификатов на реэкспорт образцов, которые не были ввезены в ЕС в соответствии с Конвенцией; импорт образцов, противоречащих положениям Конвенции и резолюциям; выдача разрешений на вывоз незаконно полученных образцов.

В заключение хотелось бы отметить, что за прошедшие 50 лет с момента подписания конвенции в рамках СИТЕС была создана устойчивая глобальная структура, позволяющая с достаточной степенью эффективности обеспечить в рамках ее сферы правового регулирования минимизацию угроз со стороны легальной торговли выживанию диких видов животных и растений, а также она создала основу для борьбы с незаконной торговлей дикими видами между государствами – сторонами конвенции. Тем не менее еще многие вопросы должны быть решены. Так, для обеспечения устойчивого характера законной торговли дикими животными и эффективной борьбы с незаконной торговлей требуется привлечение еще большего количество ресурсов со стороны всех государств – участников Конвенции. Национальные правовые системы по всему миру должны предусматривать эффективные санкции за незаконные посягательства на компоненты дикой природы, а также включать меры противодействия новым формам их незаконного оборота, в частности с использованием легальной сети Интернет, и в особенности Даркнет, куда в последние годы перемещается реклама товаров и услуг, запрещенных к легальному обороту.