Администрация Президента Российской Федерации как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России как носителя государственного суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия через сложную систему прямых и опосредованных форм народовластия. При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий их реализации, охраны и защиты.

В перечне подобных правовых гарантий следует отметить, во-первых, указанный в Основном законе государства запрет на то, чтобы какие-либо органы публичной власти могли узурпировать власть, либо захватить властные полномочия, принадлежащие другим органам государственной власти или местного самоуправления, во-вторых, систему сдержек и противовесов в аппарате публичной власти, благодаря которой каждая ветвь государственной власти и местного самоуправления уравновешивают друг друга, не допуская значительного сосредоточения властных полномочий, в-третьих, систему институтов конституционного контроля, ядром которой выступает глава государства, являющийся гарантом Конституции страны, а также прав и свобод человека и гражданина, а также Конституционный суд Российской Федерации, осуществляющий конституционное правосудие в стране, чья роль особенно возросла в связи с упразднением института конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; в-четвертых, систему институтов гражданского общества, уровень развития которого напрямую свидетельствует об степени демократичности механизма публичной власти в государства.

Важнейшим из институтов гражданского общества выступает институт общественного контроля, через функционирование которого физические лица, а также некоммерческие негосударственные юридические лица получают возможность осуществлять контроль как за деятельностью, так и за принимаемыми (издаваемыми) нормативно-правовыми актами, иными решениями как органов публичной власти, так и создаваемыми государством и органами местного самоуправления юридическими лицами, иными юридическими лицами, которые реализуют на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Организация и функционирование института общественного контроля в Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, обусловленными тем, что данный институт гражданского общества был закреплен в законодательстве страны сравнительно недавно, хотя, как мы отмечали в ранее опубликованных работах, он многое заимствовал в ранее существовавшем в СССР (и РСФСР – как союзной республике) институте народного контроля власти. ^{[2, с. 72-75]} При этом, институт народного контроля власти, закрепленный в конституциях СССР 1977 года и РСФСР 1978 года, был инкорпорирован во все уровни механизма государственного управления в стране. В данных конституциях он позиционировался как инструмент контроля народа над органами власти, а также любыми предприятиями, учреждениями и организациями, в части обеспечения соблюдения последними действующего законодательства, а также прав и свобод трудящихся страны.

Одна из вышеперечисленных проблем состоит в том, что на федеральном уровне не институционализирована система объектов общественного контроля, в нормативно-правовых актах не упоминается определение понятия самого объекта общественного контроля. При этом, Федеральный закон от 21.07.2014, хотя формально и посвящен основам общественного контроля, но исключил из своего предмета ведения значительную часть его объектов под предлогом того, что более целесообразно урегулировать механизм организации и проведения мероприятий общественного контроля в отдельных законах. При этом, за девять лет законодателем так и не был принято отдельных федеральных законов по данному предмету правового регулирования.

Более того, федеральные законы, закрепляющие правовые основы организации и деятельности субъектов общественного контроля, выведенных из предмета ведения вышеназванного Федерального закона, например, посвященные ФСБ, а также в целом организации безопасности в стране, не содержит никакой информации о возможности, пределах и механизме организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении указанных объектов. Это обстоятельство препятствует организации и проведении мероприятий общественного контроля в отношении указанных объектов. Тем более, что большинство из них обладает значительным объемом властных полномочий, затрагивающих большую часть прав, свобод и законных интересов как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

Проведенный нами анализ практики реализации вышеназванного института гражданского общества показал, что в отношении ряда объектов общественного контроля, которые не выведены из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ (например, Президента Российской Федерации, органов публичной власти, обеспечивающих деятельность главы государства, органов судебной власти, прокуратуры и следствия), организация и проведения мероприятий общественного контроля затруднена, либо не осуществляется. ^{[3, с. 159-160]}

В связи с этим, в рамках данной научной работы следует осуществить анализ существующих проблем и имеющихся возможностей реализации института общественного контроля в отношении Администрации Президента Российской Федерации.

Исторически сложилось, что данный федеральный орган государственной власти обладает значительным авторитетом в глазах должностных лиц органов публичной власти, а также самих граждан России. Это связано, отчасти, с тем, что в период противостояния первого Президента Российской Федерации с Верховным Советом Российской Федерации в период до его роспуска Указом главы государства, Президент вынужден был опираться на Администрацию Президента как инструмент оперативного контроля за выполнением издаваемых главой государства нормативно-правовых актов. Более того, в период президентского правления Б. Н. Ельцина сложился так называемый правовой феномен «указного права», когда целый ряд направлений социально-экономического развития глава государства был вынужден урегулировать подзаконными актами, в связи с тем, что федеральный парламент не был в состоянии принять соответствующие законы, либо их содержание противоречило политике экономических реформ, реализуемых Президентом Российской Федерации.

Кроме того, благодаря деятельности Администрации Президента Российской Федерации удалось осуществить централизацию системы государственного управления в стране, покончить с «парадом суверенитетов», который являлся следствием распада СССР и порожденными им центробежными тенденциями и в самой России.

Анализ статьи 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» показывает, что деятельность, акты и решения Администрации Президента Российской Федерации входят в предмет его ведения, так как она (согласно Указу Президента Российской Федерации от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации») является государственным органом, сформированным на основании пункта «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации для обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением его решений.

И, если в российской научной и учебной литературе существует обширная дискуссия по поводу возможности и пределов осуществления общественного контроля в отношении института Президента Российской Федерации, ^{[4, с. 34-36; 5, с. 30-45; 9, с. 78-85]} то относительно возможности проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Администрации главы государства авторы сходятся во мнении, что недопустимо распространение принадлежащего Президенту страны иммунитета или правового статуса как гаранта Конституции России на органы публичной власти, обеспечивающие его деятельность ^{[7, с. 241-244; 11, с. 185-197]} (следовательно – нет никаких препятствий и ограничений для контроля гражданского общества за ними).

Хотя, как показали вышеназванные исследования, в Российской Федерации имеется практика расширения иммунитета главы государства на организацию и деятельность федеральных органов публичной власти, обеспечивающих его деятельность (в том числе, - судебными органами власти).

В тоже время, формирование и функционирование института общественного контроля применительно к деятельности, решениям и нормативно-правовым актам Администрации Президента Российской Федерации обусловлены значительным числом проблем, среди которых мы можем отметить следующие:

Во-первых, определенную проблему в проведении мероприятий общественного контроля в отношении Администрации Президента Российской Федерации представляет то обстоятельство, что институт общественного контроля не закреплен в Конституции России, что существенно снижает его авторитет и значимость в глазах должностных лиц органов публичной власти в стране. Кроме того, возникает определенная коллизия в части того, что субъекты общественного контроля – института, не упомянутого в Основном законе страны, осуществляют общественный контроль в отношении конституционно закрепленного (в статье 83) органа публичной власти - Администрации Президента Российской Федерации. Это в невыгодном свете отличает институт общественного контроля в Российской Федерации от института народного контроля власти, который был, как уже отмечалось ранее, институционализирован в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. При этом, в данных конституциях закреплялся механизм взаимодействия органов народного контроля с органами государственного управления, их взаимная ответственность.

В этой связи, представляется необходимо закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, определив в ней его понятие, механизм организации и осуществления, а также взаимодействия с органами публичной власти, перечень субъектов и объектов, либо признаков, по которым их можно идентифицировать, принципы, формы, методы и виды мероприятий общественного контроля.

Это позволит, с одной стороны, обеспечить повышение правового статуса как самого института общественного контроля, так и его субъектов, а с другой стороны, минимизирует риски противодействия органов публичной власти осуществлению представителями субъектов общественного контроля законной деятельности по организации и проведению мероприятий общественного контроля.

Во-вторых, крупной проблемой, создающей препятствия в реализации института общественного контроля применительно к работе, решениям и издаваемым нормативно-правовым актам Администрации Президента Российской Федерации, является отсутствие закрепления института общественного контроля в нормативно-правовых актах главы государства, определяющих порядок создания, деятельности и полномочия данного федерального органа публичной власти, в частности в упомянутом выше Указе Президента Российской Федерации от 06.04.2004 № 490.

Таким образом, отсутствует механизм взаимодействия субъектов общественного контроля и Администрации главы государства, как в части взаимного предоставления информации, так и проведения мероприятий общественного контроля.

В этой связи, следует внести в нормативно-правовые акты, определяющие порядок создания, деятельности и полномочий Администрации Президента Российской Федерации положения, закрепляющие возможность, порядок и пределы организации и осуществления мероприятий общественного контроля.

В-третьих, значительной проблемой, которая затрудняет организацию и осуществление мероприятий общественного контроля в отношении Администрации главы государства, является отсутствие единого понимания относительно того, каков перечень субъектов общественного контроля может осуществлять указанные мероприятия.

Представляется, что необходимым организационным, техническим, материальным ресурсом для организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении федеральных органов публичной власти, обеспечивающих деятельность главы государства и осуществляющих контроль за исполнением его решений, обладает наиболее крупный и значимый субъект общественного контроля в стране - Общественная палата Российской Федерации.

Однако, Президентская Администрации в своей структуре имеет полпредов Президента России в федеральных округах, кроме того, других должностных лиц (например, входящих в состав аппаратов вышеназванных полномочных представителей), которые расположены территориально за пределами Москвы в различных городах России (например, в региональных центрах – на месте ранее функционировавших полномочных представителей главы государства в субъектах Российской Федерации). Таким образом, организацию и проведение мероприятий общественного контроля в отношении данных должностных лиц было бы целесообразно проводить силами других субъектов общественного контроля, в частности, общественных палат субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, вызывают сомнения и особенности формирования самой Общественной палаты Российской Федерации, которая потенциально выступает в роли основного субъекта общественного контроля, имеющего возможности для организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении Администрации Президента Российской Федерации, так как сорок ее членов (почти ¼ от общего состава) на основании Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» назначаются самим главой государства.

50% из состава Общественной палаты Российской Федерации представлена членами региональных общественных палат (избранных последними на своих заседаниях), которые формируются региональными органами публичной власти. В частности, в соответствии со статьей 7 Закона Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края» треть из 45 членов Общественной палаты Краснодарского края назначается главой администрации (губернатором) Краснодарского края, треть – Законодательным Собранием Краснодарского края, а еще треть – вышеупомянутыми двумя третями членов.

В этой связи, представляется необходимым изменить порядок формирования субъектов общественного контроля таким образом, чтобы их члены избирались непосредственно народом, а не формировались органами публичной власти, а также их должностными лицами, что не позволяет, на наш взгляд, их считать общественными.

Например, Общественную палату Российской Федерации следует формировать целиком по правилам, предусмотренным пунктами 8-13 статьи 8 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» для избрания 43 ее членов.

Аналогичным образом необходимо изменить и порядок формирования общественных палат субъектов Российской Федерации и общественных палат (советов) муниципальных образований, членов которых должны выбирать избиратели, достигшие 18 летнего возраста путем голосования на сайте «Госуслуги» из перечня кандидатур, которые выдвинуты, в частности, общественными объединениями, либо иными некоммерческими негосударственными организациями, кроме того, объединениями граждан числом не менее 0,1 % от их количества, проживающего на территории того или иного региона Российской Федерации или муниципального образования (для лиц, не имеющих доступа в Интернет, либо навыков его использования, должны быть оборудованы соответствующие терминалы в многофункциональных центрах). Формирование Общественной палаты Российской Федерации без прямого участия каких-либо органов публичной власти, на наш взгляд, с одной стороны, повысит ее авторитет и значимость в глазах народа, придав легитимность принимаемым ею решениям, а с другой стороны, позволит Общественной палате страны опереться на мнение рядовых избирателей при организации и проведении тех или иных мероприятий общественного контроля (особенно-в отношении федеральных органов публичной власти).

В-пятых, определенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Администрации Президента Российской Федерации, выступает отсутствие в отечественной научной доктрине общественного контроля разработки специфических приемов, принципов, методов, форм, видов вышеназванных мероприятий общественного контроля, что требует проведения дальнейших научных исследований в данной области. При этом, основой для подобных разработок могут стать научные работы, посвященные как организации и осуществления общественного контроля в целом в отношении деятельности, актов и решений органов исполнительной власти, ^{[1, с. 469-477; 6, с. 135-137; 8, с. 67-73]} так и осуществлению оценки эффективности указанных органов публичной власти. ^{[10, с. 68-76]}

В-шестых, существенной проблемой, создающей трудности в проведении мероприятий общественного контроля в отношении Администрации главы государства, выступает отсутствие закрепления в действующем уголовном и административном законодательстве мер ответственности должностных лиц органов публичной власти (включая тех из них, кто обеспечивает деятельность Президента страны и контролирует исполнение его решений) за деятельность по противодействию законной деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации. В этой связи, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить статьями, содержащими меры уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля.

В-седьмых, определенные трудности в организации общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Администрации Президента Российской Федерации, а также иных федеральных органов публичной власти, обеспечивающих деятельность главы государства и контроль исполнения его решений, составляет чрезвычайная закрытость, не публичность, отсутствие гласности в работе данных органов власти.

В этой связи, с одной стороны, необходимо обеспечить большую гласность и открытость в деятельности Администрации главы государства, а с другой стороны, механизм ее взаимодействия с субъектами общественного контроля посредством современных цифровых технологий. Например, путем организации публичных слушаний и обсуждений проектов нормативно-правовых актов в онлайн режиме с участием как представителей субъектов общественного контроля, так и любых заинтересованных граждан Российской Федерации, общественных объединений, а также иных негосударственных некоммерческих организаций. В связи с тем, что Администрация главы государства участвует, по сути, в разработке любых проектов федеральных законов, касающихся всех отраслей российской экономики, а также общественной жизни государства, проведение вышеназванных публичных слушаний и обсуждений позволит, с одной стороны, минимизировать риски принятия нормативно-правовых актов главой государства и федеральными органами публичной власти, обеспечивающими его деятельность, которые бы нарушали права, свободы и законные интересы российских граждан, а с другой стороны, повысить авторитет, значимость и легитимность как самого института Президента Российской Федерации, так и связанных с ним органов публичной власти.

Кроме того, это позволит институтам гражданского общества не только организовывать и проводить мероприятий общественного контроля, но и оценивать эффективность и результативность деятельности Администрации Президента России.

Разрешение указанных проблем позволит не только обеспечить организацию и осуществление мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Администрации Президента Российской Федерации, но и в целом оптимизировать данный институт гражданского общества в стране, что в условиях возрастающего давления на Россию со стороны зарубежных государств представляет особый интерес и практическую значимость. Ведь от уровня легитимности механизма публичной власти в глазах народа напрямую зависит устойчивость российского государства, общества и самого аппарата публичной власти в стране.